欠发达地区老龄事业发展探究——以四川省达州市为例

徐晓宗 ，朱溟生

(1. 四川文理学院办公室，四川达州635000；2. 重庆市烟草公司潼南分公司客户服务部，重庆潼南402660)



欠发达地区老龄事业发展探究
——以四川省达州市为例

徐晓宗1，朱溟生2

(1. 四川文理学院办公室，四川达州635000；2. 重庆市烟草公司潼南分公司客户服务部，重庆潼南402660)

摘要：解决老龄化问题，发展老龄事业不仅是党中央和国务院关注的民生工程，而且也是整个社会关注的热点、焦点。作为经济欠发达的西部中小城市和重点革命老区，达州市老龄事业发展更应引起高度关注。虽然达州市的老龄事业在“十二五”中取得了较大成绩，但仍存在思想认识片面、保障体系缺失、规模层次低下、管理服务滞后等问题，可通过提升思想认识、完善养老模式、加强社会保障等途径进一步发展老龄事业。

关键词：人口老龄化；老龄事业；欠发达地区；达州市

据有关部门测算，到2015年末，达州市60岁以上老年人口将达到120万左右，约占人口总数的17%；80岁以上老年人口将超过15万，约占老年人口总数的12.5%。[1]严峻的人口老龄化形势给达州市经济社会发展带来了严重影响，对做好和发展老龄事业提出了新的更高要求。“十二五”期间，达州市在发展老龄事业方面进行了不少有益探索：一是落实“以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为支撑”的工作思路，扎实推进社会养老服务体系建设，积极探索医疗和养老相结合的新型养老模式，提供多样化、多层次的养老服务；二是采取政府购买服务等形式，培育和扶持居家养老服务企业和社会组织，加快“12349”居家养老服务信息平台、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络建设；[2]三是养老服务覆盖所有居家老年人，养老服务设施覆盖所有城市社区，全市养老床位数达到5万张以上，每千名老年人拥有养老床位35张以上，创建省级养老服务社会化示范社区9个，市级养老服务设施社会化示范社区14个；[2]四是完善“9073”养老格局，即90%的老年人通过自我照料和社会化服务实现居家养老，7%的老年人通过社区组织提供的各种专业化服务实现社区照料养老，3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老；[3]五是积极开展老年司法救助和老年法律援助工作，全市发放惠民行动法律援助老年服务金卡2000张，建立老年法律援助中心82个，援助涉老案件183件。[3]通过这些探索，达州市积累了宝贵经验，全市老龄事业持续健康发展，取得了“2014年四川省老龄系统绩效管理目标考核排名第二”的佳绩。为此，加强对达州市老龄事业的研究，对于推动人口、经济和社会的可持续发展，全面建成小康社会，以及对其他欠发达地区老龄事业无疑具有十分重要的启示意义。

一、人口老龄化发展趋势及不利影响分析

(一)人口老龄化发展趋势

人口老龄化是反映一个地区(或国家)人口的增长和老龄化的过程。根据国际社会通例，60岁以上人口占总人口的10%以上，或65岁以上人口占总人口的7%以上的社会被称为老龄化社会。当前，我国人口老龄化发展趋势主要表现为：第一，老年人口规模进一步加大。据估计，我国60岁以上人口2014年将达到2亿，2026年将达到3亿，2037年超过4亿，2051年达到最大值，之后一直维持在3-4亿的规模。[4]第二，老龄化发展进程进一步加速。2014年，65岁以上老年人占总人口的比例从7%提升到14%，发达国家大多用了45年以上的时间，中国只用27年就完成了这个历程，属于老龄化速度最快国家之列，并且重度老龄化和高龄化问题将显得越来越突出。[5]第三，老龄化进程将超前于现代化。发达国家是在经济发展实力较为雄厚的情况下步入老龄化社会的，而中国却是在经济实力比较薄弱的情况下提前进入的，属于典型的“未富先老”。第四，人口老龄化和人口总量过多的双重压力越来越凸显。目前我国人口总规模仍高达13亿，预计到2030年将达到14.65亿。[5]

(二)人口老龄化带来不利影响分析

人口老龄化是一把“双刃剑”，虽给经济社会的发展带来了机遇和挑战，更带来了不利影响。具体说来，主要表现为：一是劳动力量供给不足。据预测，到2015年，中国的人口抚养比将由2000年47.6%下降到33%左右，从需要被抚养的社会人口总量与劳动力供给数量的比例来看，劳动力的供给数量远远不能满足老龄化社会日益增长的物质文化需求，劳动力总量供给明显不足。[6]二是家庭养老负担太重。目前“8-4-2-1”“4-2-1”家庭结构日益普遍，家庭供养资源减少，子女养老人均负担从目前的1/4-1/5上升到1/2，甚至更高。[7]三是社会保障成本过高。从连续10年来养老金支出的数据可以知晓：2002年我国养老金支出为2843亿，2003年为3122亿元，增长9.81%；而到此后的2008—2011年，养老金支出直线上升，年增长分别达到23.89%、20.35%、18.68%以及20.94%[8]。同时，根据人社部数据预测，如若不改变当前养老制度，到2025年中国城市养老金的缺口将达到6万亿元。

二、达州市老龄事业发展存在问题分析

“十二五”时期，达州市老龄事业呈现出协调发展、稳步提高、整体推进的良好态势，但还存在以下一些突出的问题：

(一)思想认识片面

1.认识不到位。据第六次全国人口普查，达州市60岁以上老年人口96.36万，占人口总数的14.1%，达州市老龄化已经进入加速期。然而达州市部分区县政府和领导还没有完全意识到这个社会问题的严重性，更没有把老龄事业的发展纳入到科学发展的规划并提上议事日程，即使偶尔有所提及，但也因为没有具体落实而落空；民众更是对老龄化的发展知之甚少，对自己以后的养老问题更是雾里看花；作为老龄化服务提供的市场一方更是不知道应该提供何种服务和产品来满足当下和未来老龄化发展的需要。

2.目标不明确。由于老龄人和非老龄人所经历的时代具有差异，生活阅历也不尽相同，对社会上某些问题的认知和理解也不一样。尤其是社会日新月异发展到今天时，快节奏的生活方式，高强度的工作压力，使得上班族忙于工作和应酬的时间越来越多，而对老龄人的精神生活关注和关心较少。同时，社会上也存在部分居功自傲和内心不平淡的老龄人，抱怨没有受到重视和尊重。老龄人与非老龄人沟通偏少，聚少离多，缺乏相互间的理解，这就产生了无形的隔阂，不利于构建社会主义和谐社会。

3.责任不落实。老龄化所带来的问题，究竟是发展福利保障事业的国家责任，还是各个社会力量参与的社会责任，还是传统的“养儿防老”的传统家庭来承担的道德责任，虽然婚姻法规定了成年子女有承担赡养老人的基本义务，但它们各自承担的比例是多少，并没有相应的政策和法律做明确的规定。长期以来，家庭和单位大多注重老龄人的物质方面需求和外在性服务，对于老龄人的精神需求和心理需求重视不够。但客观上，老龄人的需求是多元化的，既有物质方面的需求，也有精神、文化、心理等方面的需求，还有对适当劳动和工作的愿望。

(二)保障体系缺失

1.资金供给不畅。目前，政府投入是达州市老龄事业发展最主要的手段，尽管近年来的资金投入越来越多，但人口老龄化和需求的增长大于老龄事业资本投入的增长，使老龄事业发展存在资金短缺。如达州市当前的百岁老人高龄补贴，由每人每月100元提高到每人每月300元，然而仅就这一项高龄补贴就需要财政支付786万元。这对于经济欠发达地区，是一个不小的开支。

2.社保体系不全。当前达州市已基本形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会养老保障制度框架，但老年社保领域还存在着覆盖范围窄、保障水平低、制度不健全、城乡发展不平衡、个人账户空帐数额巨大、社保基金保值增值缺少可靠途径和办法等诸多问题。[9]

3.服务体系不周。自古以来，我国的养老方式大多以家庭养老为主。但随着经济和社会的发展，这种单一的家庭养老模式的弊端也逐渐显露出来。还有一个特别值得注意的情况是, 当前社会上无子女或子女不在身边的孤寡老人越来越多, 这部分老年人的养老问题已与家庭养老无缘。据调查，达州市社会养老服务体系不健全，老年人可供选择的养老方式和机构较少。

(三)规模层次低下

1．市场研发不足。目前，达州市的老龄事业政策大多都是依据当前的宏观发展形势来制定和确立的，对于诸如养老市场细分、老龄人需求差异等微观条件研究和调查分析较少。这就造成社会提供的养老产品和服务存在雷同，缺少创新，供给和需求之间的差异明显。同时，在一些供需领域又存在不均衡状况，一些产品和服务市场拥挤，局部竞争激烈，而另一些产品和服务又短缺，市场供不应求。

2.价值挖掘不够。老龄人群体蕴藏着丰富的技能、经验和智慧，忽视对老年群体价值的挖掘，会导致人才资源的极大浪费。目前，我国人口寿命达到70岁以上已经非常普遍和正常，百岁老人也不少见。而我国现行的退休制度是女55周岁、男60周岁就可以从工作岗位上退下来，这就使得那些经验丰富，有独到专长的人才闲起来，价值没有得到有效的利用。这是一种人才的浪费，更是社会的重大损失。

3.就业途径单一。目前，老年人的就业途径主要依靠亲戚和朋友，而不是人力资源服务市场或就业机构。达州市专门针对老龄人力资源开发的决策和措施较少，当地的人力资源服务机构也没有专门针对老龄人召开专家招聘会，企业对于老龄人力资源的认识也不到位。另外，老龄人再次就业一般都是依靠自我或者亲朋好友的力量，政府和社会的贡献不大。这一方面说明了老龄人获知就业渠道的途径单一，另一方面也反映出政府和社会在完善老龄人就业工作上还不够具体。

(四)管理服务滞后

1.专业人才紧缺。为满足社会对养老人才的需求，我国高校开始创办老年服务与管理专业，但目前也只有几所高校开设此专业，远不能满足社会需求。以四川文理学院为例，老年服务与管理专业的毕业生主要从事社会福利机构、卫生保健医院、老年护理等工作。然而，由于诸多因素的影响，老年服务与管理专业的招生情况和毕业从事养老相关工作的人数逐渐减少，愿意为老年人服务的专业人才状况堪忧。

2.服务质量不高。目前在达州市养老服务机构工作的护理人员，素质普遍不高，不管是从专业素质还是道德素质方面来讲，水平都比较低。她们一般是由30到50岁的中年妇女组成，文化程度不高，大都是为了生计才从事此工作，在工作中对老年人的态度也不太友好。对于新知识、新技术会比较难以接受，只停留在简单的梳洗、看护等日常工作，而对于有心理问题的老年人，由于他们缺乏专门的心理知识，所以不能对老年人进行有效的心理疏导，这为老人的康复带来了困难。

3.管理水平落后。尽管说对老龄产业的发展，应该采取产业化和市场化的运作模式，但当前大多还是旧有体制，市场运行的规范化和标准化还尚未实现，导致老龄产业和老龄服务业管理水平落后。从达州市养老服务机构的实际情况看，一是服务管理水平高的养老机构数量不足，难以满足老年人的需要；二是部分养老机构的从业人员数量不足，造成从业人员工作量加大，不能更好服务老人；三是部分养老机构内部资源闲置，没有发挥其应有的功效；四是养老机构布局不合理，地理位置较为偏僻。据达州市2014年初数据显示，其民办养老机构占比不高，床位仅占总量的4.1%；全市除通川、大竹、渠县现有7家民办养老机构外，其余4个县(市、区)为空白，主城区民办养老机构仅有1家。因此，整个达州市的老年机构的设置及其管理与科学化的要求还有较大差距。

三、达州市人口老龄事业发展路径探索

养老事业是民生之业、是“固国安业”之事；达州市作为革命老区，其为立国建业做出了巨大的贡献；养老事业又是一个系统的工程。据此，达州市的老龄事业发展应有所为、有所大为。

(一)全面提升，“老”事新式

1.加强科学研究。对养老问题的科学研究就是运用科学有效的研究方法，从事有目的、有计划、有系统的认识养老事业，探讨养老事业客观真理的过程。因此，达州市要整合科研机构和社会力量，探索开展老龄事业重大项目和课题研究，积极应对人口老龄化，为科学合理制定老龄政策提供理论支持。同时还要加快老龄服务信息化建设，建立老龄事业信息采集、数据分析、跟踪服务平台，健全老年人生活状况跟踪监测系统。[10]

2.加大宣传力度。达州市要加强养老事业的宣传，提高全民对养老事业的正确认识，避免对养老事业的片面理解。总的来说，要提高养老劳动主体的“三种意识”，即让养老劳动主体有较强的民生意识，养老事业是人民的大事、是本地区的大事；让养老劳动主体有较强的服务意识，养老事业就是一个服务性事业；让养老劳动主体有较强的市场意识，养老事业是一个产业，其能创造很大的社会价值的。

3.加深多向沟通。养老事业所涉及到的部门、行业及主客体可以说是多元的，对此，达州市需要多向、纵深沟通交流与协调，以便于互相了解、互相支持，互相协作。在沟通中，达州市要注意沟通的方式与途径。一是纸质方式，可以通过报纸、小的宣传手册、宣传单等形式。二是电波方式，可以是电视、广播、互联网、手机等。三是通过一些活动的方式，比如养老沟通下乡、养老进社区的讲座、培训等活动。

(二)一体多元，“老”模新式

达州市老龄问题的解决急需一些方法，并将方法总结归纳到理论高度，那就是养老模式；该地域有其自身的实况地情，因此，应创新适合本地区的养老模式。

1.做深家庭养老。家庭养老模式有很大的优势：家庭养老是一种环环相扣的反馈模式，以家庭为载体，自然实现保障功能，自然完成保障过程；家庭养老促进代际交流，给予老年人精神归属感；家庭养老降低社会成本；家庭养老能在全社会形成养老尊老的风气。因此，达州市实行家庭养老能缓解政府的财政紧张的问题，能继续发扬社会尊老爱幼风尚，并能部分解决相应的养老问题。

2.做大社区养老。居家养老是指老年人居住在家里，由社区提供养老服务的一种养老模式，适合那些子女无暇照顾，有一定自理能力且不愿意离开熟悉的环境的老人。它主要有两种实现方式，即由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务和在社区创办老年人服务中心，为老年人提供日托服务等两种方式。服务人员可通过帮助老人做事或者与老人进行心灵沟通，满足老人们在物质生活、精神生活、情感和心灵慰藉等多方面的需求。它最大的特点就是解决了达州市养老机构不足的困难，有助于社会走向更加良好的状态。

3.做强机构养老。机构养老是指只要按月交纳规定的费用，便可在养老机构获得专门为老年人提供护理、食宿、照料的养老模式。主要有养老院、福利院、临终关怀机构。政府、企业和高校三者合作或独立创办的养老机构能整合资源，使养老事业产业化，从而产生巨大的社会效益和经济效益。为此，应加大宣传，使机构养老成为达州市未来的主要养老模式之一。

4.做广其他模式。主要有以房养老、互助养老、异地养老、旅游养老、乡村田园养老、候鸟式养老等方式，但由于达州市经济、文化、宗教等各方面的影响和条件限制，以上六种养老模式虽有建设，却鲜有老人采取其中的养老模式。

(三)加强保障，“老”事可为

1.强化政府领导。达州市各级人民政府要贯彻落实“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，加大对人口老龄化问题的重视程度，加强对老龄工作的组织领导，把老龄事业发展纳入到政府的经济社会总体规划中去，把老龄工作纳入重要议事日程，纳入政府目标管理绩效考核范围；要在制定规划、出台政策、投入资金、培育市场等方面发挥主导作用，不断创新体制机制。达州市老龄委各成员单位要充分发挥部门职能，履职尽责，齐抓共管，形成合力，共同推进老龄事业目标任务圆满完成。[11]

2.健全资金投入。要根据当前社会经济发展实际和老龄事业发展现实需要，开拓多元化资金融资渠道，加大老龄事业资金投入。把老龄事业发展作为民生工程的重要事项，纳入到公共财政支出重点中去，建立健全老龄事业发展经费和工作经费投入的自然增长机制，保障老龄事业发展所必须的资金得到充分满足。制定和完善促进老龄事业发展的各种优惠政策，注重政策引导和体制创新并重，鼓励慈善机构和社会资金投入老龄事业，建立政府、社会、个人相结合的多元化投入机制。

3.重视政策保障。老龄事业的发展离不开政策的支持。为此，达州市有关部门应当密切关注老龄事业相关工作，提供及时、长效的政策保障，深入研究和规划老龄事业进一步发展的方向和方案。同时，达州市还应该对现行的政策进行研究和分析，对不适应发展需要的政策要及时修改和完善。比如，老年人一般知识渊博且经验丰富，在某方面具有一定专长和技能，那么达州市就应该重视政策保障，开发和利用好老年人力资源，丰富和完善好老年人才市场。

(四)六维一体，“老”事可为

1.建立社会保障体系。一是完善社会养老保险制度。加快社会养老保险由制度全覆盖向人员全覆盖推进，逐步提高基础养老金水平。二是完善老年医疗保障制度。加快建立和完善以基本医疗保障为主体、其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充、覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，逐步提高医疗保险的筹资标准及保障水平，减轻老年人的医疗费用负担。三是完善老年社会救助和福利制度。要将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围，切实保障城镇“三无”老人基本生活，确保其生活水平不低于当地居民的平均生活水平。

2.健全宜居环境体系。一是加快老年公共服务设施建设。把老年公共服务设施建设纳入到城乡建设总体规划中去，加强老年人相对集中住宅区的服务设施配套建设，为老年人提供一个安全、便捷、良好生活环境。二是改善老年人居住条件。改善困难老年人的居住条件，对符合经济适用住房、廉租住房等保障性住房条件的老年人，优先予以考虑。三是共建和谐生活环境。完善老年人口户籍管理政策，要为老年人随赡养人迁徙而转移户籍提供便利；要积极开展邻里互帮互助，构建和谐邻里关系，建设老年宜居社区。

3.丰富人文关怀体系。一是加强老年教育工作。加大对老年大学建设的投入，扩大各级老年大学办学规模，积极支持社会力量参与发展老年教育。二是加强老年文化工作。完善城市社区文化设施，培育基层老年文艺骨干团队，支持老年群众组织开展健康有益的文化娱乐活动。三是扩大老年人社会参与。要加大对老年人力资源的开发力度，积极支持老年人参与社会经济发展建设，支持广大离退休专业技术人员更好地发挥作用，倡导低龄健康老人参与力所能及的志愿服务活动。

4.构建权益保障体系。一是加强涉老法律法规宣传。积极推进老年人权益保障法制化进程，将《中华人民共和国老年人权益保障法》和《四川省老年人权益保障条例》纳入普法教育的重要内容，加大对涉老法律法规执行的督查力度。二是健全老年维权机制。有效预防、依法打击侵害老年人合法权益的违法犯罪活动，建立健全对弱势老年群体的保护机制，重点关注高龄、空巢、失能等老年人的维权需求。三是做好老年人法律服务工作。主动依托各级法律援助中心，拓展援助渠道，完善援助网络，开通绿色通道，对涉老法律援助案件，优先立案、优先解答、优先指派。

5.拓宽社会管理体系。一是加强老龄工作机构和队伍建设。加强老龄工作组织建设，完善基层老龄工作网络，配齐配强工作力量；加强老龄干部队伍能力建设、作风建设，完善监督考评机制，提高老龄工作队伍整体素质。二是规范发展基层老年群众组织。加强基层老年群众组织规范化建设，促进基层老年群众组织健康发展。三是加强和创新老年社会管理。建立完善党政主导的老年社会管理体系，逐步形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾处理机制和权益保障机制，做好离退休人员管理服务工作。

6.完善产业发展体系。一是健全老龄产业发展政策。要编制老龄产业发展规划，制定和完善老龄产业发展在工商、税收、信贷等方面的优惠政策，引导社会资本投入老龄产业发展。二是丰富老年用品和服务产品。要注重老年人特需产品的研究开发，拓展适合老年人多元化需求的服务项目。三是树立健康发展导向。积极发挥行业协会和中介组织对老龄产业发展的巨大促进作用，研究和制定老龄产业发展的质量标准，强化对老龄产业的市场监督管理。

结语

21世纪，中国的社会经济发展提出了宏伟目标，即在2020年实现全面小康，2050年基本实现现代化。要实现这一宏伟目标，就必须积极应对人口老龄化迅速发展所带来的严峻挑战。因此，达州市应当完善以家庭养老为基础，机构养老、互助养老、企业养老与社区养老等为并存的多元化养老模式，以老龄产业化推动老龄事业发展，把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，积极鼓励社会资本参与老龄产业的发展，拓宽老龄产业发展融资渠道。做好老龄事业这个系统工程，人人有责，因为人人都会老。尊敬老人、关爱老人，不仅是中华民族的优良传统美德，而且也是社会主义精神文明建设的重要内容；不仅关系到全面建成小康社会目标的顺利实现，而且也关系到中华民族的伟大复兴进程。

参考文献：

[1] 达州市人民政府.达州关于老龄事业发展“十二五”规划[N].达州晚报，2012-04-26(02).

[2] 达州市人民政府.达州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见[Z].达市府发〔2014〕24号，2014-10-20.

[3] 四川省人民政务网.达州市养老服务设施缺口大[EB/OL].[2013-12-23].http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2013/12/23/10289047.html.

[4] 江海霞,陈雷.创新老年产业发展与深化居家养老服务[J].特区经济,2010(6):133-135.

[5] 曾海雪.我国城镇居家养老问题研究[D].天津：天津财经大学，2010:20-23.

[6] 莫广礼.人口老龄化对我国劳动力供求和经济影响的分析[D].广州：中山大学，2009：15-16.

[7] 卢元.论老龄化过程中我国城镇职工养老保险的可持续发展[J].人口学刊,2000(4)：27-30.

[8] 顾锦林.我国养老金缺口原因及对策分析[J].改革与战略，2012(12)：131-133.

[9] 阎青春.我国养老保障体系现状及展望[J].中国国情国力，2012(9)：12.

[10]中华人民共和国国务院.国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知[Z].国发〔2011〕28号,2011-09-23.

[11]四川省人民政府.四川省老龄事业发展“十二五”规划纲要[N].四川日报，2012-09-20(02).

[责任编辑范藻]

On the Programs for the Elderly in the Underdeveloped Regions:A Case from Dazhou

XU Xiaozong1, WANG Mingsheng2

(1. Executive Office of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China 2. Tongnan Branch of Chongqing Tobacco Company, Tongnan Chongqing 402660, China)

Abstract:The aging problems and the programs for the elderly are the people's livelihood project concerned by CPC and State Council as well as the focus of attention from the whole society. Dazhou is a middle-sized city and locates in the revolutionary old area among the underdeveloped West part of China and its program for the elderly should be paid a special attention to. Some achievements have been obtained during the "Twelfth Five Years Plan", but the program has still such shortcomings as partial understanding, deficiency of security system, lower level of scale and hysteretic service. The program can be perfected by the improvement of understanding, the pension system and the society security.

Key words:aging population; program for the elderly; underdeveloped area; Dazhou

收稿日期：2015-10-20

基金项目：四川省基层卫生事业发展研究中心2014年项目“城镇化背景下达州市老龄事业发展研究”(SJWF1405)；四川文理学院“秦巴山区城乡统筹和基层治理创新研究团队”(川文理2014112-3)

作者简介：徐晓宗(1970—)，男，四川邻水人。教授，主要从事城乡统筹与社会治理研究。

中图分类号：C913.6

文献标志码：A

文章编号：1674-5248(2016)01-0070-06