新形势下水利水电移民信访工作研究——基于云南省昭阳区移民信访工作的实践思考

陈永华， 刘平荣

(1. 昭通学院招生就业处， 云南 昭通 657000； 2.昭阳区移民开发局， 云南 昭通 657000)

●金沙江水电移民问题研究

新形势下水利水电移民信访工作研究
——基于云南省昭阳区移民信访工作的实践思考

陈永华1， 刘平荣2

(1. 昭通学院招生就业处， 云南 昭通 657000； 2.昭阳区移民开发局， 云南 昭通 657000)

水利水电信访工作是水电移民工作的重要组成部分，移民不稳，社会难稳。论文基于云南省昭阳区移民信访工作的实践，分析相关问题，认为新形势下水电移民信访工作要注重解决实际问题、加强思想工作和还原历史相结合，要提高认识，建章立制，规范管理，充分发挥基层组织建设桥梁纽带作用。

水电移民； 信访； 工作思路

一、引言

近几十年来，我国进行了大规模的水利水电工程建设，诸如南水北调工程、三峡工程以及西部大江大河的相关水利水电工程建设，工程建设必然产生工程移民，“据统计，我国目前水利水电移民人口达25 000余万”[1]，为数众多的移民长期以来始终问题不断，信访工作显得特别重要。为妥善处理广大移民群体在搬迁安置、后期扶持和经济发展中的相关问题，畅通移民反映问题和诉求的渠道，促进工程顺利建设，移民区各级政府高度重视移民工作，建立了相关移民信访制度。移民信访工作是移民工作的重要组成部分，关乎工程建设的成败，“因其移民的非自愿性特征突出、政策性强、工作环节多、运作难度大、涉及移民的切身利益等因素而成为社会的一大难题。”[2]移民群体稳定是移民信访工作中的核心工作。移民不稳，社会不稳。因此，信访工作既是移民思想工作，更是一项政治工作。长期以来，移民区各级政府为做好这项工作投入了大量的人力物力，耗费了大量的工作经费，但实效仍不突出，仍然存在许多问题。由此，分析研究移民信访工作思路、探索工作方法、找出移民信访工作的着力点、有效解决移民信访中的具体问题，是广大移民工作者、移民管理干部和移民管理部门必需要面对和思考的。

二、移民信访工作的性质和特点

首先，深入把握移民信访工作的性质是我们做好移民信访工作的思想基础。所谓信访：“是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上人民政府部门反映情况，提出意见、建议和投讼请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[3]据此，水利水电移民信访工作，就是指水利水电工程建设征地所涉及的移民信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映水利水电过程中的有关情况、提出意见、建议和投讼请求，依法由有关移民行政机关调查核实、依法依规进行处理和解决的活动。因而水电移民工作是一项政策性、政治性特征很明显的基础性工作。

其次，深入认识移民信访工作的特点是我们做好移民信访工作的前提，移民信访工作的特点体现为主体的多方性、内容的复杂性和形式的灵活性。主体的多方性是指被信访人、信访受理人和信访人为多个主体。内容的复杂性表现为水电移民信访内容涉及面宽，包括工程建设征地及移民安置中的实物指标调查、移民安置方案、补偿补助标准、搬迁安置方式、后期扶持等等问题都可以信访，具有复杂性的特征。形式的灵活性是指除了传统的书信和走访形式以外，还包括电子邮件、传真、电话、通过部门领导公布的QQ、微博等形式。

三、信访移民类别和原由

水利水电移民上访人群大体可分为新建大中型水库移民群体、老水库移民群体和小型水库移民群体。信访的原由纷繁复杂，涉及移民生产生活、补偿补助、后期扶持、社会融合、社会保障等等。但各个群体信访案件反应的问题和所提出的要求有其共同的范围。

(一)新建大中型水库移民群体

根据昭阳区水电移民的实际，这一类群体主要是指金沙江下游溪洛渡、向家坝大型水电站移民。普遍性的问题主要体现在以下几个方面：一是要求水库淹没线以上受影响土地的赔偿问题；二是实施长效补偿的移民认为长效补助标准偏低、生活困难；三是实施城镇化安置的移民安置后劳动力就业困难、经济收入来源匮乏、致富渠道狭窄、经济收入低的问题；四是后扶直补费标准(50元/月、人)太低的问题；五是安置房建设遗留问题处理不及时等问题。

其他新建中型水库移民反应：补偿补助费用较大型水库低、移民搬迁安置投资没有国家大型水库移民投资高、安置效果不如大型水库。如区内安置金沙江溪洛渡水电站移民1 080户4 770人(含自然新增人口97人、新增影响区的177户704人)，水库淹没区移民自2013年4月30日安置结束至2015年4月两年间，多次聚众到市、区政府上访，其反应的问题绝大多数都涵盖在上述几个方面。

(二)老水库移民群体

新中国成立至1986年其间建设的以灌溉为主的大中型水库，建设是计划性的，移民搬迁安置是政府命令，其模式主要是：县统一领导、公社统筹安排、大队负责实施、小组具体安置。虽然自2006年7月1日起，此部分移民已按照《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)进入后期扶持常态化管理，但由于移民搬迁时间跨度前后达50、60年，问题较多，相关资料又不完善，一些历史遗留问题难以解决，部分移民以种种个性问题不时上访。据笔者的工作实践和调研研究发现：笔者所在的昭阳区自1956年起至2006年的50年间安置了区内1座大(Ⅱ)型水库(渔洞水库)、3座中型水库(段家石桥水库、永丰水库、跳墩河水库)、27个小型水库移民共2.4万余人，移民人口占全区同期总人口的2.8℅。全区20个乡(镇)办事处中，有18个乡(镇)办事处安置了移民，这些老水库移民由于各个时期安置的具体方式、办法、补偿补助标准不同，因而上访的原由较多、涉及的问题复杂。

(三)小型水库移民群体

建国至今，各地方建设的小型水库较多，移民数量较大，此部分移民由于未能享受大中型水库移民的后期扶持待遇，不断集众上访，其诉求主要集中在：我们与大中型水利水电移民在本质上是一回事，我们也为地方建设做出了贡献，就因为水库小一点而不能享受同样的后期扶持补偿，实在不能接受。 强烈要求兑现与大中型水库移民一样的后扶政策。笔者所在的昭阳区共有小型水库58座，其中有29座(含在建1座，拟建1座)涉及移民搬迁安置，共涉及12个乡镇，移民1 185户、5 305人。此部分移民由于在后期扶持政策方面未享受大中型水库移民同等待遇，不断到各级政府和相关部门上访。

四、移民信访工作的对策思考

根据以上移民信访工作中所反映出来的问题，总结在移民第一线的信访工作经验，提出以下对策。

(一)坚持与移民的实际问题相结合，分类施策

由于大多数移民群众来信来访所反映的困难和问题，都是他们在生产和生活中遇到的具体困难和实际问题，这些问题的产生与搬迁安置时期、政策、水库规模、投资来源、执行过程等等有密切的关系，因此，处理移民信访工作，必须把出发点和归宿点放在关心移民群众切身利益上，为移民群众解决实际问题。坚持分类施策，对能够解决的问题，要依法依规及时解决；对暂时难以解决的问题，要将困难和情况向移民群众解释清楚，取得他们得谅解；对于移民提出的不合理、不合规的要求，要做耐心细致的说服教育工作，争取他们的理解和支持。对于移民的每一次信访办理要有结果、有回复，切忌石沉大海，毫无音讯，否则、就会导致矛盾扩大或激化，甚至因一些小问题而慢慢酿成大事端或群体上访事件。要改变信访接待中的态度，有些问题虽然暂时不能解决，但可以通过接访者热情的态度，诚挚的问候，真诚的关心，让移民满怀温暖而归。

(二)坚持与思想政治工作相结合，加强政策宣传

在心理方面，由于移民背井离乡，客观上在生计、生活、社会融合和社会保障方面存在心里困境。或期望值过高，要求不合理；或认为国家欠了他们的帐，什么问题都应由政府来解决；或表现出一些过急的行为等等。但从根本上讲，只要没有触犯法律，都是可以理解的。对类问题，只能通过深入细致的思想政治工作、采取说服教育和输导的办法来解决。

信访工作是党和政府联系人民群众纽带。处理移民群众来信来访的过程，就是促使移民转变思想认识的过程，就是让移民进一步学习理解国家移民政策的过程，也是消除疑虑化解矛盾的过程。在这个过程中，离不开对移民群众进行党的方针政策的宣传教育。许多移民群众来信来访都与国家方针政策的宣传和执行有关。一是宣传不到位，由于政策宣传不到位、不深入，有的移民群众对移民政策不熟悉了解，甚至误解；二是有少数移民管理干部本身对移民政策不够熟悉，在解释时出了偏差。国家的方针政策的制定是以人民的利益为出发点，本质上二者是一致的。移民信访干部要宣传党的方针政策，首先自己必须学习和掌握好国家移民方针政策，只要移民管理干部把政策掌握准确了，宣传深透了，执行公正了，就一定能得到绝大多数移民群众的理解和支持，移民的疑问少了，思想通了，情绪顺了，工作也就好做了。昭阳区为做好政策宣传工作，收集了国家、省、市、关于大中型水利水电移民相关政策和经国家批准的补偿补助标准，编印了《大中型水利水电工程建设征地移民安置政策汇编》，发放到涉及移民搬迁安置的乡镇、村、组和移民户。移民户对政策规定不清楚、不理解的，随时可向乡村负责移民工作的人员咨询，也可以向区移民局咨询。体现了移民工作公开、公平、公正的“三公”原则，使很多信访问题都通过咨询化解于基层。

(三)坚持与历史相结合，还原历史，尊重事实

从水库建设与移民搬迁时期来看，有上世纪50年代至70年代末期移民(土地经营权到户)、70年代末期至2006年(国务院17号文件出台)时期移民、新世纪以来建设的大中型水库移民。50年代初期至70年代末期，这个阶段的30年中，历经了农业合作化，大跃进、人民公社几个特殊的历史时期，土地是由生产队(小组)统一管理，劳动力是由生产队统一调度，统一安排，集体劳作，按公分计酬。由于土地经营权没有承包到户，所以水库移民搬迁安置不存在土地补偿方面的问题，国家也没有专门的水库移民政策，移民搬迁安置主要是行政行为，安置的特点是：公社统筹、大队负责、小队实施，行政调度。70年代末期至2006年，这个时期国家已经颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院74号令)，水规总院批准印发了《水利水电工程水库淹没处理设计规范》(SD130-84)、《水利水电工程水库淹没处理实物指标调查细则》(试行)、《水利水电工程水库淹没处理投资概算编制规定(初稿)》。大中型水利水电工程建设征地移民工作有规可依。这个时期搬迁安置的主要特点是：政府领导、乡镇实施，民办公助、投资较低，调查细致、补偿明细，政策明确、实施规范；2006年，国务院印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号、《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》(国务院令471号)，各省制定了贯彻落实的办法措施，至此，大中型水利水电移民搬迁安置和后期扶持工作走上了规范化道路。在移民信访案件中少部分移民会将不同时期的搬迁安置政策、补偿补助标准进行比较，进而产生攀比。因此，在处理移民信访时，要本着历史的观点，根据各个时期的历史背景，具体情况、具体分析、具体解决问题。要尊重历史、实事求是。

(四)提高认识，建章立制，确保工作有章可循

在提高对信访工作的认识和作风转变上，首先要认识到移民信访工作是特别重要的工作，具有特殊性。移民信访工作是关系到水库工程顺利建设、移民群众的利益得到维护、社会稳定的大事。要坚决转变信访工作是包袱、是麻烦的思想，要增强公仆意识和服务意识。其次要转变角色，移民干部应从管理者转变为服务者，多为移民群众发展生产、增加收入出谋划策，要从移民工作的大局出发，克服移民信访部门不重要，移民“信访工作难”的思想。第三要树立做好信访工作，解决移民实事，努力增添维护社会稳定的思想。要进一步增强做好移民信访工作的责任感和自豪感。第四，要切实转变工作作风，定期下访，及时掌握信访动态，做到心中有数、化解有方，把问题解决在萌芽状态。第五，实行首问负责制，建立移民信访工作领导责任制，把信访维稳列入本地区、本部门工作重要议事议程，完善领导接访包案办法、做到信访重大事项领导亲自阅批、督办。

要结合本地(市)，本县(区)实际情况，制定移民信访工作相关《方案》《办法》，将移民信访工作纳入常态化管理。昭通市昭阳区就根据本区水库移民数量多，跨越的时期长，移民信访问题复杂的实际，制定了《昭阳区移民开发局领导干部定期下访工作方案》、《昭阳区移民开发局领导干部定期接待群众来访实施方案》、《昭阳区移民开发局信访专项治理工作实施方案》。

(五)办好实事，讲求实效，充分发挥基层组织建设桥梁纽带作用

移民安置区党委政府和移民管理部门要进一步提高认识、转变工作作风。要把移民信访工作有机地与“三严三实”、“忠诚、干净、担当”教育活动相结合，确立新思维，树立新理念，实事求是，因地制宜地制定新办法。着力办实事，注重讲实效是搞好移民信访工作的根本，重点要落在“实”字上。重实际，就是要实事求是，认真调查研究，了解掌握移民的实际情况，据实解决问题，做到既对国家负责，也对移民负责。着力办实事，就是要脚踏实地，扎实做好移民信访工作中每一件事。通过做实事，凝聚人心，赢得移民的理解、支持和拥护，推动移民信访工作的良性循环。注重讲实效，就是要真抓实干。对移民反应的问题，不主观臆断，不搞形式主义，针对问题的实际进行具体处理。在解决移民合理诉求时，既要考虑整体利益，也要照顾移民的切身利益；既要切实为移民着想，又要坚决服从国家的大局、符合国家相关政策，只有这样才能确保信访工作的实效性。

移民安置区及移民集中安置点党支部是党和政府联系移民群众的桥梁和纽带，党和政府的路线、方针、政策，都需要党支部具体地贯彻到移民群众中去，因此，必须着力加强移民安置点基层党支部建设。一是要打造一个政治强、作风硬的党支部，坚定不移地贯彻执行党和政府的路线、方针、政策；二是党总支和支部成员要熟练掌握国家、省、市移民搬迁安置及补偿补助相关政策，准确为移民解疑释惑；三是基础党支部要尽职尽责，既要全心全意为移民服务，又要理直气壮地为地方党委政府分忧解难；四是要切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用，团结和带领移民群众创业增收、遵纪守法、维护稳定。

五、结语

总之水电移民信访工作很具特殊性，涉及面广、政策性强、情况复杂、敏感性高。因此，处理信访案件时既要有高度的责任感和矛盾调处经验，又要熟悉移民政策法规，针对信访案件的具体情况进行具体分析处理。在解决移民合理诉求时，既要考虑整体利益，也要照顾移民的切身利益；既要切实为移民着想，又要坚决服从国家的大局、符合国家相关政策，只有这样才能确保水电移民信访工作达到预期效，促进移民群体稳定和社会和谐发展。

[1]傅秀堂， 李世荣. 我国水库移民政策的回顾与思考[J]. 人民长江，2007,(12)：5—10.

[2]赵升奎， 康德宏. 水电工程移民前期补偿中的问题研究[J]. 昭通学院学报，2015，(6)：1—7.

[3]中华人民共和国国务院令(第431号). 国务院信访条例[EB/OL]. 国家信访局，(2005-01-18). http://www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.

[4]赵小铭. 对金沙江水电移民工作的认识和思考[J]. 昭通学院学报，2015，(6)：12—15.

The Study on the Treatment of the Petition Letter and Visit from the Hydropower Immigrants under the New Situation——A Practical Reflection Based on the Treatment of the Petition Letter and Visit from the Hydropower Immigrants in Zhaoyang District of Zhaotong City, Yunnan Province

CHEN Yong-hua1, LIU Ping-rong2

(1. Office of Enrollment and Employment, Zhaotong University, Zhaotong 657000， China； 2. Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

Treating the petition letter and visit from the hydropower immigrants is an important work of hydropower resettlement. The society cannot be stable without the stability of the hydropower immigrants. Based on the practice of treating the petition letter and visit from the hydropower immigrants in Zhaoyang District of Zhaotong City, Yunnan Province, the paper, after the analysis of relevant issues, concludes that the treatment of the petition letter and visit from the hydropower immigrants under the new situation should focus on solving practical problems and strengthen ideological work linking to the quondam facts. It is also necessary to be conscious of the importance of the petition work, set up corresponding rules and regulations, standardize the management and make full use of the linking function of the basic organizations.

the hydropower immigrants; the petition letter and visit; the way of thinking in work

2016-03-09

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

陈永华(1972— )，男，云南昭通人，副教授，硕士，主要从事政治理论与管理学研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)02-0005-05