试论城镇化移民安置面临的困境与机遇——以云南省昭阳区溪洛渡电站金江移民社区为例

王太忠， 刘平荣

(1. 昭通学院 党政办， 云南 昭通 657000； 2. 昭阳区移民局， 云南 昭通 657000)

●金沙江水电移民问题研究

试论城镇化移民安置面临的困境与机遇
——以云南省昭阳区溪洛渡电站金江移民社区为例

王太忠1， 刘平荣2

(1. 昭通学院 党政办， 云南 昭通 657000； 2. 昭阳区移民局， 云南 昭通 657000)

水电移民城镇化安置是水电工程移民正在探索实施的一种安置方式。城镇化安置方式一方面有效化解了土地资源紧缺与分配纠纷问题，另一方面满足了大多数农村移民的进城愿望，从政府和移民两个立场来看，都不失为一种较为妥善的安置方式。城镇化安置方式带来移民生计方式、生活习惯、心理观念、社会生活等方面的变化，使相当一部分移民在生活生计、文化心理、思想观念、社会融合和社会保障等方面面临一些困境。安置小区的区位优势、城市基础设施建设、移民后期扶持政策和国家城镇化发展战略是破解城镇化安置方式困境的有效手段。

水电移民； 城镇化安置； 困境； 机遇

城镇化安置水利水电农村移民是当下普遍采用的一种移民安置方式。与传统的“以土安置”方式相比，城镇化安置方式一方面有效化解了土地资源紧缺与分配纠纷问题，另一方面满足了大多数农村移民的进城愿望，从政府和移民两个立场来看，都不失为一种较为妥善的安置方式。但是，城镇化安置方式带来移民生计方式、生活习惯、心理观念、社会生活等全面的变化，成为影响安置后稳定发展的关键性问题，值得认真分析研究。

一、城镇化移民安置区和移民面临的困境

(一)生计方式方面的困境

城镇化安置方式实施后，移民的生计方式与安置前发生了根本性的变化。搬迁安置前移民人口中，除部分青壮年劳动力长期或短期性在城市务工外，绝大多数人是以从事农业生产为主，赖以生存的生产资料就是土地。实施城镇化安置后，绝大多数移民基本上只能从事非农业相关工作，全新的生计方式要求移民快速解决文化程度、技术能力、适应能力等问题，而这些问题的解决并不是一朝一夕之事，需要经过融入、适应、探索、发展过程。从昭阳区溪洛渡移民城镇化安置点“金江社区”的实际情况看来，移民生计方式转变所面临的问题主要有以下几方面：一是发展项目难以确定。移民迁到城镇安置点后，在生计方面首先面对的是要确定自己的发展项目，有了发展的项目，才能确保生计的可持续性。移民户需要根据自己的经济实力、社会和人脉关系、市场前景等等，综合评定自己今后干什么行业，发展什么项目。但由于从农村到城市的转向来得太快，对城镇的适应还在过程中，发展项目难定是必然的。二是移民就业困难。当前劳动力市场需求正由单纯的体力型向技能技术型转变，移民文化素质偏低、没有一技之长，很难就业。调研数据显示，就业最困难的是：男性年龄超过40岁、女性超过35岁而且受教育程度低、技术技能差的劳动力；40岁以下的男性、35岁以下的女性未在本地就业的，一部分不得不自行到沿海发达地区打工。“金江社区”安置的654户2 903人中，除60岁以上老人296人和在校学生494人(中小学生349人，幼儿园145人)外，有2 113人需解决就业问题。截止到2015年10月初，已就业的移民共有1 305人(其中，自行到外地打工的931人，自主创业112人，开办小卖部、经营小餐馆的262人)；社区农贸市场竣工后摊位和管理岗可解决150个劳动力就业问题；还有658个移民劳动力未能就业。三是就业不稳定不规范。由于移民劳动力总体文化素质较低，专业技术技能差，加之在城市求职经验少，进入城市后很难找到稳定的就业岗位，有很大一部分移民劳动力进入建筑工地、搬家公司、家政公司、餐馆等当临时工，而且大多是口头协议，没有与用人单位签订劳动合同，工伤事故无法执行正规赔偿。“金江社区”已就业的1 305人中，绝大部分是做临时工，工作不稳定；四是收入普遍较低。由于移民的总体文化科技素质相对较低，所找到的就业岗位混杂，因而获得的报酬相对较少。人均月工资低的1 800元，高的3 200元，平均工资只有2 300元。①

(二)生活习惯方面的困境

城镇化安置打破了移民在消费形式、交际往来、娱乐休闲、宗教活动等方面的传统固有模式。消费生活方式方面的变化主要体现在原来与农村自然经济、小农经济相适应的消费方式必须在短时间内重新适应城市商品经济、市场经济，必须面对生活成本大幅度上升、消费支出明显增加、生活压力骤然加大的现实。人际关系方面主要体现在原来亲戚间、乡邻间、朋友间的交往逐步变少，人际关系变得陌生而遥远。在娱乐休闲方面，城镇生活休闲娱乐多样纷繁，而移民由于刚来到城市，没有认同感和归属感，短时期内难以融入城市休闲娱乐形式中。在宗教活动方面，移民在农村时一切宗教和祭祀活动都按照祖祖辈辈传下的村风民俗进行，而到城镇后，环境条件和人际关系都发生了改变，移民中年长的部分人群一时难以改变，其宗教信仰一时找不到现实的寄托。

(三)心理观念方面的困境

水电移民的主要特征是非自愿性迁移。这种被迫性迁移是移民在缺乏足够理性认知和没有充分思想准备下完成的。心理观念的转变需要移民群体对所处的生活环境、社会文化等逐步适应、逐步接纳和充分融入后才有效果。思想观念的困境在城镇化安置完成后的3—5年内将客观存在，并在很大程度上影响和制约移民群体的生存、发展、消费、娱乐等方式。

城镇化安置导致移民在心理上产生层层壁垒，一时找不到归属感、认同感、安全感、幸福感，从而产生了各种心理问题。一是失衡心理。这方面主要体现在移民群体因同政策制定者和实际工作者的要求在认识上存在差距，表现出对国家政策法规的不认同，认为自己是完全被搬迁、被安置，产生被剥夺感。二是攀比心理。在搬迁安置过程中，移民得到了很多，也失去了很多，但由于总体上是非自愿性的，因此移民会产生一条自己主观设定的标准线，期望值总是很高，一旦得到的最终结果与自己的主观设定有较大差距时，就会发生不理智行为。三是抗拒心理。受“在惯的山坡不闲陡”的传统观念影响，很大一部分移民首先在主观意识上产生了与国家移民安置政策相对立、相抵触的心理状态，甚至在行为上表现出对政策未了解、未明白就聚众上访。四是依赖心理。一部分移民认为，“不是我要般迁，是国家要我搬，是政府要我搬，因此什么都应政府管、政府办”，这种心理在很大程度上影响了积极心态的形成，产生了依赖、等待的心理。

(四)社会生活方面的困境

城镇化安置改变了移民原来的社会群体、社会组织、人际等关系，使传统的地缘关系、血缘关系、亲缘关系以及乡亲越走越亲、邻里互帮互助的人脉网络破损。而这种无形损失在水库建设和移民安置项目中是没有得到考虑的，这种损失会给大多数移民带来长远的影响。移民在新的环境下修复、整合社会关系资源需要解决与城镇居民之间的融合。“移民与当地社会的融合是一个渐进的过程。由于移民具有非自愿性特征, 决定了他们的心态是复杂多变的, 其心理调适相对自愿移民而言要长得多。”[1]城镇环境对于突然进城的农村移民是陌生的，移民在安置小区所在的城镇居民的意识中也是陌生的。要改变这种情况，一是要通过社会自然整合，经过生产生活、社会活动、市场交往等实现从陌生到适应到融合。二是要通过相当长时间，移民对于新环境找到自我认同和归属感，实现融合。

目前，国家正在建立健全一套普惠型的社会福利制度。但长期以来以户籍制度为基础建立起来的社会保障体系使城乡福利明显表现为二元结构，农村移民搬迁安置到城镇安置小区后，由于户籍没有及时办理为城镇，无法享受与城镇居民相同的福利待遇。

二、城镇化移民安置的思考

(一)区位优势带来的机遇

水电工程移民城镇化安置就是将移民搬迁安置到中心城市、县城、集镇或因移民安置需要而新规划建设的集镇，移民安置小区的水、电、交通、网络等有明显的区位优势。就“金江社区”来看，该区位于昭通市昭阳区东北部，距离昭通市中心9km，属北部新区规划范围，社区东侧为昭麻(昭通市至麻柳湾)高速公路，南侧为规划新区，西侧紧邻工业园区，北侧紧邻火车站。明显的区位优势给移民带来了难得的机遇：一是安置小区门面利用(出租)率高。城镇化安置小区移民房绝大多数都有是一户一个门面，安置小区的区位优势对于移民利用自己的门面开办小商铺、小餐馆和特产门市等提供了良好的基础，同时也给移民出租门面创造了条件。截止到2015年10月，“金江社区” 的654户门面，有92户已经自己开办了各类小商铺、加工业，餐饮业等，占14%。有41户门面已出租，产生经济收入，占6%，小区门面利用率合计已经达到20%左右。预计随着工业园区厂家的不断落户生产和安置小区周边人口的不断增加，门面利用率将会逐步升高；二是有利于移民家庭经营。家庭经营是城镇化安置小区经济发展最基本、最活跃的“细胞”，它具有投资小、见效快、管理简单、转向灵活等特点，安置小区的区位优势给移民开展家庭经营提供了最好的平台。截止到2015年10月，“金江社区”已开办餐饮业、超市等家庭经营的52家；三是有利于小区产业发展。社区产业发展除了必要的市场需求、资金来源、技术支持外，区位优势十分重要，城镇化安置小区的区位优势恰好为产业发展搭建了平台。截止到2015年10月，“金江社区”有种植人工菌、服装加工、窗帘加工、煮酒坊等移民小型产业40余家；四是有利于移民劳动力就业。城市发达的商业、建筑业、服务业、旅游业，机关、工厂、学校等为移民劳动力就业提供了较多的机遇。截止到2015年10月，“金江社区”在昭通城及附近各行业就业的人数达500余人。

(二)城镇公共环境和设施带来的机遇

一是教育卫生方面，城镇化安置小区一般都规划建设了学校、幼儿园、卫生所。移民入住后适龄儿童的就学条件相对原住地好了很多，安置小区学校硬件设施、师资水平等各个方面都是原住地不能比的。卫生所的硬件设施、医务工作人员专业素质也是原住地不能比的，为移民下一代的培养教育蕴藏了良好机遇；二是交通信息方面，城镇化安置点发达的交通网络和信息网络，给移民生活生计、谋求发展带来了良好机遇；三是社区行政服务中心、商品市场，给移民经商和发展提供了有效的服务；城镇是地方政治经济文化中心，是商业、建筑业、服务业、旅游业，机关、工厂、学校集聚的地方，这也潜藏了较大的机遇。

(三)移民后期扶持政策带来的机遇

“实行后期扶植政策既体现了我国政府对移民负责到底的精神，又体现了移民群众分享工程效益的原则；既有利于移民生产生活水平的恢复和提高，也符合国家水利水电工程建设快速发展的客观要求。”[2]一是辅助发展方面，2006年，国务院印发了国发【2006】17号文件②，从此，我国大中型水利水电移民后期扶持工作走上了规范化、系统化道路。实施城镇化安置以来，各地方政府都在探索城镇化安置小区的后期扶持问题。城镇化安置移民在享受国家规定的后期扶持标准的同时，也间接地享受了地方政府对安置小区公建设施大量投入和小区产业发展扶持带来的福利，对安置小区的项目扶持奠定了移民发展的基础条件，也是移民发展的机遇之一；二是知识培训方面，近几年来，实施城镇化安置的地方政府都针对移民安置小区的具体情况，分期分批对移民进行科技知识、技术技能培训。通过培训，提升移民的科学技术知识和文化素质，培养移民在市场竞争中的实力。至2015年10月，“金江社区”已争取到后期扶持贴息贷款1 000余万元(由大中型水利水电移民后期扶持结余资金贴息100余万元)，扶持开办养殖业4户，养殖种类为生猪、黑山羊、黄牛、土鸡，此4户中有2户同时开办了酿酒厂，投资少的30万元，多的80万元；扶持移民联合投资开办生猪养殖和煮酒业6户，投资186万元，养殖生猪1 500头；扶持移民与其他私营企业联合投资开办养殖业的6户，总投资400万元(其中移民投资80万元)，养殖场正在建设中。已组织了两期培训，目前已开办经营项目的移民，大部分是参加过培训的人员。已到外地就业的900余人中，经过技术技能培训人员的平均工资比未经培训人员高20%左右。“十三五”期间，昭阳区规划专门针对城镇化安置小区移民的科学知识、技术技能、法律常识等方面进行5期分类培训，预计在2020年前，让每个移民劳动力都接受一次培训。

(四)国家城镇化战略带来的机遇

国家一贯重视城镇化发展问题，2013年12月召开的中央城镇化工作会议进一步指出：城镇化是现代化的必由之路。2015年12月20日中央城市工作会议在北京举行。习近平在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署。会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。水电移民城镇化小区的建设和发展，符合党和国家的城镇化发展战略精神，也将给移民可持续发展带来机遇。

三、结语

总之，水电移民城镇化安置尚处在探索阶段，国家层面还未出台相关政策，安置区政府和移民管理部门要结合新型城镇化发展的思路，勇于探索，敢于创新，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化安置的新趋势新特点，妥善应对城镇化安置面临的风险和挑战。

注释：

①金沙江溪洛渡电站昭通市昭阳区“金江社区”的相关数据来源于昭通市昭阳区移民局。

②国发【2006】17号文件，即2006年国务院颁布实施的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。

[1]李华， 蒋华林. 论三峡工程移民的社会融合与社会稳定[J]. 重庆大学学报(社会科学版)，2003，(2)：37—40.

[2]傅秀堂， 李世. 我国水库移民政策的回顾与思考[J]. 人民长江，2007，(12)：5—9.

On the Puzzle Dom and the Opportunity for the Urbanizing Hydropower Resettlement——Take the Jinjiang Hydropower Migrant Community in Xiluodu Hydropower Station of Zhaoyang District, Yunnan Province as an Example

WANG Tai-zhong1, LIU Ping-rong2

(1. Party Committee and Administration Office,Zhaotong University, Zhaotong, Zhaotong 657000， China; 2. Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

The urbanizing hydropower resettlement is under exploration and implementation at present. The resettlement can not only effectively resolve the shortage and the allocation disputes of land resources but also meet the aspiration of the majority of the rural migrants for moving their residence into the city. As far as the government and the migrants are concerned, it is regarded as a more appropriate way of the hydropower resettlement, which can make great improvement on the immigrants' livelihood, lifestyle, psychological concept, social life and so on. However, the resettlement may plunge the migrants into some difficulties in lifeway, livelihood, living habits, cultural psychology, ideological concepts, social integration and social security and so on. The effective solution to the puzzledom on the urbanizing hydropower resettlement is the location advantage of the hydropower resettlement area, the improvement of the urban infrastructure construction, the post-support policy and the national urban development strategies.

hydropower migrants; urbanizing resettlement; puzzledom; opportunity

2016-03-06

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

王太忠(1972— )，男，湖北随州人，副教授，硕士，主要从事逻辑学与管理学研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)02-0010-04