以效率和风险为导向稳中求进推动PPP

●吉富星

以效率和风险为导向稳中求进推动PPP

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推广PPP具有迫切的现实需求和积极的战略意义。目前，我国已经成为全球最大的PPP市场，但有效推进PPP依赖于治理能力、风险防范能力的提升。一方面要通过体制机制改革来消除社会资本疑虑，另一方面要高度重视防范财政机会主义、财政风险。PPP项目财政承诺（支出责任）本质是政府债务管理的一部分，属于市场化、中长期债务，应进行债务分层分级管理，建立支出责任风险框架。推广PPP模式不在于落地多、推进快，关键在于落地实、稳，尤其是落实风险分担机制、充分挖掘PPP效率。故此，目前应以效率和风险为导向积极审慎、稳中求进地推动PPP项目。

PPP 政府债务 支出责任支出责任风险

一、我国PPP推进的背景、问题与动因

（一）地方政府强力推进PPP的背景

地方政府投融资行为与财政体制改革紧密相关。我国财政体制由“统收统支”到“财政包干”再到1994年“分税制”改革，为我国经济的持续增长创造了条件，奠定了国家长治久安的基础。同时，也造成了“财权层层上移、事权层层下放”的矛盾，地方政府普遍面临巨大资金缺口。事权安排、转移支付的不完善以及原《预算法》对地方发债的限制，迫使地方政府不得不寻求预算外的资金渠道，并转化为各种非规范融资或过度举债。地方政府融资平台演变为获取资金的重要渠道，“土地财政”则演化为“第二财政”。2013年土地出让收入达3.9万亿元，2014年达到4.26万亿元，均超过地方本级公共财政收入的50%。

但自2010年以来，房地产市场、地方融资平台、“影子银行”等风险逐步凸显，引起了中央和各界的高度关注。传统投融资体制存在“一高（融资平台债务高）、一低（公共供给效率低）、一难（私人资本进入难）”等问题。十八届三中全会以来，国家出台了新《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策法规，对地方债、融资等作出了系统的制度安排。目前，地方政府信用背书以及原主流融资渠道均受到限制，基本形成“中长期地方债券、PPP模式并举”的主渠道融资方式，但相关制度配套尚在构建中。

当前，我国地方政府存量债务高，风险虽然总体可控，但局部风险依然存在。2014年末，地方政府的债务余额为15.4万亿元，或有债务为8.6万亿元。地方政府债务余额是当年地方一般公共预算收入的1.2倍，约为预算决算汇总数的86%。虽然地方政府的债务率低于100%的警戒线，但其流动性、局部风险已经显现。2015年，地方政府债券发行约3.8万亿元，其中置换债券（存量债务）额度3.2万亿元。受限于赤字和财政金融体系，目前基层政府获得的地方债规模非常有限，远远难以满足资金需求。

一方面，我国地方政府债务存量大、财政支出压力大；另一方面，基础设施和公共服务还存在很多“短板”和巨大资金缺口。我国经济已进入新常态，随着经济下行，财政收入急剧下滑。“十一五”时期，全国财政收入年均增长21.3%，比同期GDP增速高出近10个百分点；“十二五”之后，2011年全国财政收入增速达到25%，但随后一路下滑至2015年的8.4%。据统计，我国人均公共基础设施资本存量为西欧的38%、北美的23%，城镇化率比发达国家低20%。往往一场特大暴雨袭来，城市的基础设施问题和效率问题就显露无遗。这也说明，我国基础设施与公共服务领域蕴藏着较大的供给空间，未来十年城镇化预计带动40—50万亿元投资。

财政紧运行成为常态，政府单方投入显然力不从心。充分发挥PPP模式吸引社会资本参与公共服务提供，拉动、带动社会资本投资意义重大。自2014年国家大力推广PPP以来，全国掀起了PPP的热潮，PPP呈现爆发式增长态势。短短两年时间，我国已经成为全球最大的PPP市场。截至2016年6月底，纳入财政部PPP综合信息平台的项目为9285个，投资额10.6万亿元，其中执行阶段项目619个。PPP项目落地比例在提升，但依然普遍存在落地难、风险大等问题，也伴随着不规范、变异等诸多问题。虽然各方都在积极推动，但实际落地情况并不乐观，潜在风险也不可忽视。

（二）PPP推进中存在的问题与动因

当前推广PPP具有现实需求，契合财政体制改革，并有助于推进政府职能转变，激发经济活力和创造力。但在推进过程中，存在各种不规范问题和“走偏”、“变异”等乱象。滥竽充数，假PPP泛滥，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资、包装成PPP模式的做法普遍存在。此外，还存在风险分配不合理、应对性不强，定价不合理、调整机制不完善，PPP融资难、融资贵，运作不规范，监管不到位，立法等级不高、制度碎片化等诸多问题。这些问题均与推广PPP的本义相悖，究其原因在于很多地方政府将PPP工具化、短期化。

财政预算政策的约束、经济下行压力、收支缺口引发了地方政府强烈的投资需求，PPP项目尽快落地成了“稳增长”、降债务的重要抓手。在严禁BT模式（建设—移交，政府回购）的政策约束下，很多地方以PPP之名行BT之实。此举目的在于更好地符合当前政策、加快项目落地，更好地获得金融机构融资。此外，地方政府热衷于将传统的BT项目包装成为PPP项目，进而将“政府债务”变成跨年度的“支出责任”，不影响当前债务，还能拉动投资。

有些地方政府为了突破预算、债务约束或获得当前发展的资金，往往存在急功近利、机会主义思想，将PPP工具化、短期化。PPP往往异化为投资拉动、解决融资的工具，出现过度承诺、违规运作、罔顾风险等行为。出现如此之多问题，背后的主要原因在于有些地方政府的观念尚未转变，存在一定的道德风险与机会主义，也存在PPP专业能力有差距的问题。各种变通性、不规范运作，造成了预算软约束，蕴藏着较大的风险。

大量PPP项目发生各种问题，财政机会主义问题还是存在的。一方面是政府将PPP异化为工具，社会资本普遍担心的各种风险尚未很好地解决；另一方面是项目本身难度大，各方专业能力有欠缺。PPP本身是一项复杂的系统工程，需要在全生命周期形成良好的伙伴关系，对地方政府的治理能力、系统制度安排要求较高，财政风险事关政府、社会资本双方。

二、PPP项目财政风险

（一）PPP对各方能力、风险均是挑战

公私利益目标难以有效协调，PPP项目契约存在不完全性，导致PPP对各方都是一个大的挑战。通常，PPP项目所处多为公共产品领域，有一定的自然垄断性。同时，由于当事人的有限理性，容易呈现资产专用性强、信息不对称等特征。合作的长期性及经济、政治环境的不确定性，风险动态变化，必然导致合同存在不完全性。如市场风险较大情况下，政府往往要提供最低需求、给予补贴等“兜底”保证或承诺。PPP的不完全契约特性在发展中国家或转轨经济体中尤为突出，政府往往陷入“两难”困境。PPP对交易结构设计、定价、运营、监管提出了更高要求。PPP提供的大量产品或服务的质量、绩效不易量化，私人部门主导项目的建设、运营与管理，政府囿于专业、能力和行为，必然造成监管难。这也必然会产生动态支付或补贴机制，使得谈判和博弈成为项目实施过程中的常态化现象。

PPP合同的不完全契约、项目信息不对称等特征较为明显，PPP使用不当对各方都存在较大风险。目前，社会资本普遍存在短平快、降低风险的倾向。相当大比例的社会资本是国有施工企业或城投类企业，他们擅长的是投资、工程设计建设，并不一定具备较高的运营能力。同时，民企投资意愿急剧下滑，对投资持观望的居多，社会资本普遍对PPP项目缺乏信心、心存疑虑。PPP项目失败的最大风险，也即社会资本顾虑的风险。从目前研究看，主要是政府信用风险、未来政府付费或财政支出能力等方面。目前，PPP相关立法缺失，在长达10—30年的合同期内，社会资本最担心的是政府换届、领导偏好等造成的非理性干预、不作为、不诚信行为。尤其是经济下行情况下，社会资本的融资能力受限，对长周期、高风险的PPP项目的投资意愿不强。

对于政府而言，政府是公共服务的最终责任人，也是剩余风险的承担者。政府采取PPP模式可以降低当前财政支出压力，但“天上不会掉馅饼”，潜在的风险依然很大。PPP项目合同存在的各种合同义务、承诺和保证，则构成了未来的支出责任，极可能转为未来直接债务、或有债务、隐性债务。一旦风险显性化，与过去搞的BT模式下的政府债务在实质上并无大的区别。滥用PPP、不规范运作，必然引发政府中长期沉重的财政负担或社会风险。

社会公众作为受益方、纳税人，无论是社会资本还是政府的任何一方利益受损，都将直接影响社会公众利益。鉴于此，地方政府在PPP推进过程中应充分考虑PPP适用性、物有所值及风险性，不要盲目，更不要急功近利。

（二）PPP潜在的财政风险

当前，不应过度夸大PPP地位和作用，PPP模式仍是公共支出的重要补充而非替代。即使是在PPP推广较好的西方发达国家，PPP投资额也通常不超过公共投资的15%。西方国家也非常注重PPPP模式的适用性与风险。即便在英国，也有相当一部分批评认为，PPP模式是“零首付长期贷款”，会导致政府花费太高，私人谋取暴利。

其次，PPP项目投资回报相对公共主体融资成本而言较高，滥用PPP反而增加政府未来财政负担。我国目前大都需要给社会资本7%—8%左右的收益率，但目前贷款利率不超过5%、地方债的利率不超过3.5%。将大量BT类项目包装成为PPP，可实现“政府债务”变成跨年度“支出责任”这一跃，可将债务“出表”。如收益或资金成本较高基础上，项目公共服务的质量和效率还没有大的提升的话，这种项目则不适合采取PPP模式。PPP拉长了政府义务期限，一定程度上解决期限错配问题，但未必降低未来的债务或支出责任。一旦后期大面积出现履约能力欠缺、监管不到位等问题，则会出现连锁性负反馈效应。故此，采用PPP的关键在于降低风险、提升质量及效率。

PPP不是“免费午餐”，降低政府债务是相对的、有条件的。从表现看，PPP是社会资本主导的投资行为，产生的是企业债务。但提供公共服务是政府天然的义务，PPP本质是一种公共服务供给的新方式。PPP项目属于政府向社会资本采购公共服务的行为，必然涉及政府预算和资产管理行为，或支付财政资金，或以国有资产、资源作为对价（让渡收益权）。PPP模式使用不当、过滥，可能会隐匿风险，诱发债务风险或危机，反而与降低债务、提高效率的初衷相悖。

地方政府必须确保PPP被用于提高公共服务的效率与质量，而不应囿于降低政府债务或“债务出表”，或异化为投资拉动、解决融资的工具。PPP模式下，政府遵循“让专业的人做专业的事”和“激励相容”原则，旨在为公共服务供给提质增效。一般是由社会资本承担基础设施的设计、建设、运营、维护等大部分工作,政府负责定价和质量监管。PPP模式重在整合公私部门各自优势，将政府的政策目标、社会目标和私人部门的资金、技术、运营优势结合起来，以实现更低的成本提供更高质量的公共服务。

（三）PPP项目财政风险防范

如果目前已达到10万亿元的PPP项目出现重大财政风险，那将是非常严重的。从表现看，PPP是企业投资行为，产生的是企业债务，但PPP不仅限于一种融资方式。PPP项目属于政府向社会资本采购公共服务的行为，必然涉及政府支出义务，或以财政资金，或以国有资产、资源作为对价。其本质是一种公共服务供给的新方式，旨在促进公共服务的提质增效、社会公众的福利增进，这是政府义务，必然产生相应的支出责任、财政风险。PPP形成的政府支出责任是非直接政府债务，但衍生的政府债务风险依然存在。

推进PPP应消除社会资本疑虑、财政机会主义，强化治理机制、能力提升。现阶段为了更好地实现物有所值，应强化社会资本负责全生命周期运营管理、进行合理的风险分担，基于绩效评价付费。其一，在政府财政信息公开基础上，差异化制定PPP项目财政支出上限比例。可以结合区域发展前景、公共服务需求、财政承受能力等弹性制定相应比例。其二，有保有压、积极稳妥地做好PPP项目统筹规划，只有真正可以实现物有所值的项目才可以采用PPP模式。并不是所有基础设施、公共服务都适用PPP模式。毋庸置疑，PPP不适用于商业化领域、私人品，应防止将政绩类工程、房地产等项目包装为PPP。其三，深化前期工作，加强论证分析，构建合理的风险分担、有效的激励相容机制。严禁通过回购安排、明股实债、固定回报承诺以及借助抽屉协议将项目运营返包政府等方式进行变相融资。其四，加强合同管理、全生命周期风险管理，积极应对、高效处理风险。其五，建立起PPP项目的财政支出责任风险框架，纳入财政预算体系、分级债务管理体系。

尽管PPP的投融资责任主要由社会资本或项目公司承担，形成的是企业债务，而非直接政府债务。但是，除了少量经营性项目，政府依然负有付费、补贴等支付义务。与政府直接举债有区别的是，PPP项目的财政支出责任是按绩效为基础付费，并非固定回报或企业无风险回报，故PPP支出责任形成的是市场化、中长期债务，但本质上需要政府偿付，均属于政府债务一部分，债务管理上应进行分层分级管理。

PPP项目财政承诺（支出责任）是政府债务管理一部分，资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。对于PPP项目支出责任，要建立风险识别、分类应对的财政支出责任风险框架（见表1），尤其要注重或有负债问题。同时，要持续进行情景分析和压力测试，防范并积极应对财政风险。

表1 PPP财政支出责任风险框架

推进PPP过程中，要严格履行项目识别、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、预算收支管理、绩效评价、资产负债管理、信息披露、监督检查等职责。

三、结论与建议

推广PPP模式具有积极意义和现实需求，但依赖于治理能力、风险防范能力的提升。PPP项目不在于推进快、落地多，而在于稳且实，应抓紧改革的时间窗口完善体制机制，提升微观操作能力。推进PPP项目关键，要让社会资本尤其是民营资本进得来、待得住、干得好。推广PPP需要做好顶层设计、制度完善，其中，有效管控财政风险至关重要。推进PPP要切实保障政府履约能力，提高财政资金使用效率，关注物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、资产管理等，切实防范财政风险。

PPP项目财政承诺（支出责任）应纳入年度预算和中期财政规划，但非一般性政府直接债务，本质仍是政府债务管理的一部分，其资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。从预算管理、资产管理、风险防范角度看，应对PPP项目的政府支出建立起支出责任风险框架。推广PPP模式的关键是落实风险分担机制，充分挖掘PPP效率，以效率和风险为导向积极审慎、稳中求进地推进PPP项目。

（本文系中国青年政治学院校级学术创新支持计划“PPP投融资模式及风险管控研究”<批准号：189070806>阶段性研究成果）

（作者单位：中国青年政治学院经济管理学院）

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