如何花好钱比提高赤字率和扩大债务更重要

文‖刘尚希



如何花好钱比提高赤字率和扩大债务更重要

文‖刘尚希

财政政策既可以解决短期问题，也可以增强长期后劲，两者可以兼顾

当前中国经济发展可以这样描述，区域性与整体性在同时强化。

区域性的特点指的是，当前经济的区域性分化非常明显。从大的方面讲，东、中、西部发展特点不一样。从小的方面看，珠三角、长三角、京津冀发展的特点也不一样。再从更小的方面来看，上海的发展和江苏、浙江这些省份不一样。呈现出来多层次、区域性的特征，这是改革开放以来形成的一种新的格局。

想一想改革开放以前，中国的经济发展，区域性的特征很明显吗？当时的东、中、西部都差不多，没有太大的差异。但在市场化工业化的推动下，再加上正在快速推进的城镇化，区域性的差异就越来越明显。尤其在经济进入“新常态”和经济面临下行压力的情况下，区域性就看得更为清楚。

与此同时，中国经济发展的整体性特征，也在不断强化。党的十八届三中全会明确提出中国现在是“五位一体”的建设，实际上已经预示了中国的发展，不仅仅是在经济层面，而是包括了经济、社会、文化、政治、生态5个方面的整体性的发展。也许像人的成长一样，过去考量的是青少年快速地长身体，随着经济体量迅速扩大，今天不仅仅要求经济体量继续增长，文化、社会、政治、生态、文明各个方面都要求同时发展。这几个方面是同等重要的。这种整体性的发展将会越来越明显。这就是说，在整体性发展的框架下经济增长只是整体性发展中的一个部分，尽管是非常重要的部分。这也表明，当前经济增长与其他方面的关系越来越密切。也许在过去，我们把社会、政治、文化、生态、文明这些方面，视为一些既存的条件不用考虑，但在今天已经行不通了，因为很多经济问题，已经蕴含了其他方面。必须通过其他方面的改革，才能解决这些问题。在区域性的特征越来越明显的同时，区域之间的相互影响也是越来越大。

从全球来看，中国的发展其实也相当于一个区域的经济，它与世界之间的联系越来越紧密。那把上海放在全国背景下看，它与其他地区的联系也越来越紧密。所以发展的区域性和整体性特征在同时存在同时发展。所以我们在改革政策上，就要去适应这种趋势。

增大地方自主创新空间

当前的结构性的改革，既然要满足区域性要求，就不能一刀切。改革的整体性设计在十八届三中全会的《决定》里，已经有了充分体现。大家都意识到发展的整体性特征，要求有整体性的改革设计。

需要强调的是，因为发展的区域性特征，则要求改革政策在实施整体设计的同时，满足区域性发展的要求。怎么来满足？应当从纵向的治理结构角度来考虑。

中国是一个大国，党的十八届三中全会提出的改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。治理结构有不同层面，不同的视角。从纵向看，那就是中央和地方的关系。从治理的角度来看，中国是两级治理，国家层面的治理和地方层面的治理，是纵向两级的治理架构。

所以，行政体制和财政体制怎么改革，都应当从两级治理架构来考虑。中国地域大，地方差异很大，发展的区域性特征这么明显。很显然要求地方的治理不能是一刀切，不能是一个模式，应当是多种多样的。也只有这样，才能给地方真正的自主创新的空间。我们当前的改革，其实出现的是顶层设计不错，但一刀切的倾向相当明显。这样在一定程度上就会束缚地方的手脚，改革就难以推进。

进一步说，从纵向的角度看，改革实际上分为两种，一种是中央批准的，各个地方的改革，具有地方的特色，比如说在上海成立自贸实验区，这是经过中央批准的。还有的是允许地方自主探索的改革。但现在区域性特点的改革，大多都是经过中央批准的，即便地方具有自主探索性的改革，相对来说比较少。但现在中国发展到了新的阶段，改革到了新的阶段，面对的问题会很复杂，更需要地方的自主的创新和自主的探索。所以改革权应当进一步下放。中共中央总书记习近平也一再强调，允许地方有改革探索的自由的空间。所以应当从国家治理现代化这个大目标上考虑，赋予地方更大的改革探索的空间。

此外，积极财政政策应当纳入结构性改革之中，财政政策既具有经济属性，也具有社会属性。

减税的三个层面

财政政策当前主要抓什么？首先从收入方面来看，是减税。减税有三个层面，一是经济增长下行带来的自然性减税。财政收入增长，尤其税收收入增长在急剧下滑，当前财政收入的增长已经低于经济增长，也低于居民收入增长。经济下行带来了财政收入的下行，这实际上是一种减税。因为税收收入的增速比GDP慢。从这个意义上说是减税；第二个层面是通过税制改革实现减税，最主要的是“营改增”。“营改增”全面推开后所产生的减税规模预计在5000亿元以上。这种改革带来的影响是很大的。当前的营改增扩大了覆盖范围，从生产型增值税转向消费型增值税，即把不动产、机器设备全部纳入抵扣的范围。增值税的转型其实早就开始，但是逐渐进行，从机器设备纳入抵扣范围，再到把所有的不动产所含的税收全部纳入，这个减税的效益非常大。不仅对服务业，对制造业也带来了明显的减税效应。第三个层面是政策性的税收优惠，主要是针对高新技术企业，另外还有小微企业的优惠政策，近年，这些政策在不断地升级，扩大范围、扩大规模。这三个方面，都会带来减税。三个方面叠加在一起，形成综合的减税效益，这是积极财政政策的重要内容，也是当前实施积极财政政策的重要抓手。

现在政府的投资，跟以往相比，规模略有增长，但是在投资的方式上做了很大改进。一是发挥资金的效应，设立基金引导现代资金和社会资本，同时通过PPP这样的方式扩大基础设施投资，政府与社会资本合作提供公共服务。PPP的成效也越来越明显。比如贵州，作为一个经济不太发达的省份通过PPP实现了县县通高速。这意味着PPP在贵州运营得相当不错。除此以外，还有一个要点是可以扩大公共消费。公共消费从短期来看是扩大需求，从长期来看是改善供给。就此而言，财政政策既可以解决短期问题，也可以增强长期后劲，两者可以兼顾。所以，更好地发挥财政政策的作用推动结构性改革，这方面还有很多问题需要探讨。财政政策的潜力，可再进一步地挖掘，当然这不仅仅是简单地提高赤字率。

实际上，更要注重花钱的效果。中国财政现在面临的问题是预算之间的分配不能统筹，预算之间的使用碎片化，大大降低了财政资金使用的效果。体现在消费的资本化效率方面就大受影响，如何把钱花好，其实比提高赤字率和扩大债务更加重要。所以，这就是当前积极财政政策的着力点。

中国财政怎样通过贯彻落实新的预算法，完善预算管理制度，使政府的钱花得更有效，一分钱当成两分钱花，那么积极财政政策的效果就会显著地提升。整体来看，积极财政政策应当放到结构性改革之中来考虑，才会发挥作用。

（作者系财政部财政科学研究所所长）