“民本位”群众观缺失与社会治理民主化

2016-04-11刘举

山东行政学院学报 2016年3期

关键词：群众观

刘举

（东北师范大学马克思主义学部，长春130024）

“民本位”群众观缺失与社会治理民主化

刘举

（东北师范大学马克思主义学部，长春130024）

摘要：形式主义问题根源于“民本位”群众观的缺失，“官本位”传统思想观念和权力过度集中使行政负责制“只唯上，不唯下”、“只唯私，不唯公”，使制度规范和民众监督机制难以有效发挥作用。在此情境下，社会治理被政府治理所边缘化，面临形式主义和运动化倾向，违背了“公权民赋”理念。不解决权力的公共性和民本性问题，社会治理、制度落实、科学行政就会面临无序化、形式化、落实难的风险。因此，加快当前社会治理民主化进程必须贯彻落实“三严三实”要求，必须把修身、谋事、制度规范统一起来。只有适当放权并充分发挥群众对权力运行的参政和监督作用，才能使社会治理逐步迈向官民共治和为民负责的正轨。

关键词：民本位；群众观；社会治理民主化

国家主席习近平在河南省兰考县考察党的群众路线教育实践活动中指出，改进党的作风建设要力戒形式主义，“不能表面上热热闹闹，实际上用形式主义反对形式主义，影响活动健康发展。”［1］这不仅仅为党的群众路线教育活动中的形式主义错误倾向敲响了警钟，更重要的是突出了真抓落实和以民为本的政绩观思维。然而，某些领导干部常常难以落实实事求是、开拓进取、执政为民的群众政绩观立场，在政策落实上“走过场”，在人事升迁上“跑官场”，在关键决策上“无立场”。这既反映出他们对体现真抓实干的公共政绩观和民本政绩观的偏离，又体现出以德施政理念和监督规范效力的缺失，因而难以把群众路线教育实践活动乃至本职行政工作落到实处并长期坚持下去。特别是在反腐的高压形势下，某些领导干部的主动不作为更让群众路线教育活动沦为一场运动，常常畏手畏脚地以自保态度行政，严重背离了执政为民理念。长期以来存在着的社会治理运动化是形式主义群众观的重要表现，体现出的是“只对上、不对下”的敷衍态度和消极怠政陋习，也使群众监督与法制规范处于无效境地。王浦劬先生认为，在中国政治话语体系和语境下，国家治理、政府治理和社会治理在本质上具有一致性。［2］但他同时也认为，政府治理社会的社会治理形式与社会自治意义上的社会治理不同，国家治理和政府治理更具基础性和主导性。这种观点虽然强调了国家和政府主导下的社会治理的权威性和效率性，但没有从理论前提上论证国家和政府在权利运行上的自我监督和约束机制的不足性问题，且仍把群众参与和社会自治组织的监督和制约作用放在从属地位。在制度规范不健全条件下，政府治理特别是公务具体执行，通常采用上下级负责制和行政命令执行机制，公众参与和社会制约很容易被淡化。因此，社会治理要实现常态化、实效性就必须摒弃形式主义作风，把民众的参政、监督作用和法制的约束作用与政府官员之间的关系由对立型转化为协作一致型。此外，拓展社会治理空间并增强社会活力需要政府在某些领域适当放权，在某些领域充分发挥群众的参与和监督作用。这不仅有利于逐步解决国家和政府在社会治理中的越权问题，还能探索出一套政府和社会相互融合的规范机制。

一、形式主义政绩观是对民本性、科学化行政的偏离

形式主义政绩观反映了中国社会“官本位”等传统观念影响的根深蒂固和“民本”思想的缺位。形式主义政绩观片面追求“官本位”，把政绩同个人职位升迁密切相连，消解了行政为民的公共性和服务性本质。因此，形式主义政绩观在本质上是个人主义政绩观，它以个人职位升迁为目标，而不是以为人民服务为宗旨。不把群众观看成是个人从政基础的形式主义政绩观容易导致公权私用问题，致使权不为民所谋而为己所谋现象产生。形式主义脱离群众基础且否定群众路线，权力私有化使群众监督和行政监督形同虚设，乱作为与不作为现象更加突出。近年来，在反腐高压环境下，乱作为问题虽然有所收敛，但由此衍生出的“怠政”、“懒政”等不作为问题却更加突出。不作为的形式主义虽具有隐性化特征，但与乱作为的形式主义在本质上都属于职权行使不当问题，没能做到公权面前尽职尽责，把个人利益凌驾于公权和群众之上。

形式主义政绩观否定行政的法制性和科学规律性，主观主义问题突出，致使行政效率低下。作为“为官乱为”与“为官不为”的形式主义不仅体现个体主义政绩观取向，更体现出主观主义取向。这种政绩观常常不按章行事，不把决策与行政建立在客观现实需要和广泛充分调研、听取不同意见基础上，要么按主观意志“想当然”，要么随意拍板，要么因害怕承担风险而不敢作为。无视做与不做以及如何去做的客观规定和制度要求，常常导致“做了不该做的、该做的却没做”。如果说不会作为是能力不足问题，那么主动不作为的政绩观力求通过“息事安人”做“太平官”，无视不按照职能要求去做的危害性。“弄虚作假”、“胡乱作为”、“在其位不谋其职”充分说明权力运行没能体现出科学性和客观性，权力不在阳光下运行就容易滋生腐败的温床。

形式主义政绩观作为一种官场哲学常常导致“唯上，不唯下”、“躲事，不惹事”的世俗化心态。许多公务人员常常把“对群众负责”虚无化，并转化为对上级负责或对直接领导负责。他们认为是领导而不是群众决定个人利益和职务升迁，群众监督、制度监督都不如领导监督有力，这就导致把为民服务的公事当成为领导服务的私事去做。“马克思主义价值观坚持以社会和人民为本位，在处理个人和社会、他人的关系上把人民的整体利益放在首位。”［3］公务员是具有公共属性的个人，是人民公共权力的执行者，但却不能因此把其个人利益当作公共利益，使公共权力成为少数掌权人牟利的工具。有些党员干部在为民办事中经常打擦边球，得过且过，做“差不多”先生，更不敢为了群众利益而得罪上级，缺乏“敢做敢为”、“不唯上，只唯民”的政治立场。民本思想是社会主义权利观的基石，保障了权力合法运行的民主属性。误用权力、滥用权力和不积极行使权力都是对权力的民本性和公共性的亵渎，容易把公共利益和个人利益对立起来。因此，不作为的形式主义不仅有懒政、怠政之嫌，也有怕得罪人而丢乌纱帽之嫌，也是权力的公共性和权威性在个人面前失去了神圣光辉。许多领导干部习惯被领导，缺乏责任担当意识，在个人利益上敢于冒险，但在为民服务上却处处避险。有些人在领导面前“没问题”，在群众面前“压问题”，不是去主动发现问题并积极化解矛盾，而是掩盖矛盾甚至间接激化矛盾，群众工作搞的不实就容易在领导面前搞形式主义和形象工程。群众话语权和监督权的有限性严重影响了行政的合法性与科学公正性，长此以往，人民民主监督就很容易变成内部监督和少数人监督。

二、克服形式主义政绩观是反腐和权为民用的必然要求

形式主义政绩观既是行政腐败的重要根源，也是对群众路线的偏离。因此，反对形式主义应成为反腐的重要内容，一方面要反对奢靡之风、贪污受贿、形象工程，另一方面要严查、严惩怠政、懒政、工作不落实行为。既要警惕和惩治乱为，又要预防和治理不为。特别是要在基层工作中开展群众办事专项整治活动，治理权力寻租和“吃、拿、卡、要”等违纪行为。反腐要从日常行政和群众服务中做起，增强行政的透明度和规范化。要强化自我约束与政策落实，真正做到科学行政、民主行政、依法行政；强化“在其位谋其政、负其责、落实处”的民本政绩观，严惩责任缺位、效率低下、态度恶劣等行为。

权力过度集中导致群众监督和纪律规范的失效，奢靡腐化的权力观否定了权力的人民民主性根源。形象工程片面追求政绩，为群众办事设置条条框框，为自己办事没有条条框框。权力集中和过多的行政审批联系在一起，不断造就了各种“潜规则”的泛滥，腐败和寻租问题就会接踵而至。公务人员业绩考核缺乏群众参与和社会监督，因此为群众办事的口碑政绩就不如搞形象工程的形式主义政绩有效。搞华而不实的形象工程不但导致国有资产的浪费，人民群众利益受损，也加剧了官僚主义作风和贪腐之风的泛滥。形象工程对下可以彰显权力，进而寻租、贪腐，对上可以显示政绩，进而加速升迁。过多的行政审批加剧了办事难程度，使群众办事程序更加繁琐，管得过多致使为群众服务的权力变成了有效管控群众的手段。

李克强总理指出，“做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相腐败。”形式主义不但造成奢侈浪费、贪腐受贿，还导致不干实事，责任政策不落实问题。官场混日子导致权利资源的浪费，官场上的形式主义只务虚不务实，只为己不为民。行政审批中充斥着形式主义，不但没有变成为民服务，反而变成了权力独揽，导致群众办事障碍重重。权力集中和行政审批没有形成群众监督和为民办事的理想效果，反而变成了某些部门和领导干部对管理群众、监督群众的制度保障。如果不在政府管理中体贯彻依法治国理念，制度约束力、执行力和监督就会大打折扣，公务人员的懒散作风就是监管和责任落实不到位的重要体现。同时，形式主义风气也阻碍了有责任、有能力的领导干部在群众事业中大展身手。因此，党员干部制度评价之要应该看从政能力及对待群众和工作的责任态度，应该能上能下，应该把群众是否满意看成是评价的根本依据。

自觉克服行政机构组织程序背后支撑的技术理性所引发的形式主义问题。目前行政管理运行日趋体现出“科层制”特点并越来越受到技术理性的支配，人们越来越关注组织结构和制度规范等客观约束力，而忽视了人的道德主体维度。于是，有很多行政人员在工作中常常“尽职但不尽责”、“程序合法但不合理”。在此，岗位责任的有限性与道德责任的无限性常常形成冲突，从个体主义和形式规范出发的公共意识难以从根本上做到无私奉献和行政为民。因此，我们必须关注“技术理性”所引发的形式主义问题，在注重效率和程序合法性的同时，呼唤限制技术理性所生发的行政傲慢。因为，“在去人性化的行政组织中，行政人员看到的是权力运作而非人本身，……于是他们形成了一种错觉，认为去人性化的组织控制和秩序是正当的。”［4］其中，行政人员本身也变得“非人化”了，他们被拥有权力的组织机构控制着，而难以从人性化的内在道德要求出发做好行政工作。技术理性是一种形式理性，它同以人为本的实质理性和道德理想具有相对性。前者表现出客观性的“物化”思维，而后者体现出主观关照的“人化”思维。因此，我们在发挥物本行政观中的秩序性和规范性等客观功能的同时，积极倡导人本行政观，体现行政管理中的人文关怀和人道主义精神。

三、用“三严三实”要求强化民本化政绩观

习近平同志指出各级领导干部要“严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。”充分说明领导干部在为人做事上要实实在在，要严格按照制度要求和为人民服务的宗旨去做，要从根本上摒弃华而不实的空谈之风、形式主义。这就要求每一个行政者要放低姿态、摆正位置，以公仆精神修正身、做好人、办实事。

首先，反对形式主义就不能使一切工作停留于“走过场、尚空谈、摆架子、做表面文章”。推进党的群众路线教育活动和改进“四风”建设就必须坚持法制思想，并做到科学行政、规范行政。要敢于深入基层做好调研，主动发现问题并直面矛盾，倾听群众呼声。正如福克斯·米勒所指出，“没有一个真诚的公共话语，就不要指望有一个满足群众公共利益且为之付诸于实践的行动。”［5］因此，群众呼声和群众现实需求是实现行政合法性和民本性的重要前提。在社会调查过程中，有担当意识和不怕困难的胆略，真正做到为人民群众负责。要科学决策和规范行政，并做到政策执行切实可行、可信，有群众基础。科学决策既要坚持党性原则，又要坚持人民利益为先，充分发挥依法行政、协商议政、民主监督等手段保障行政的规范性和科学性。要突出实效，让群众参与评价行政绩效，以群众是否满意作为党员干部的评价标准。既要勤廉，又要干事，真正做到在其位谋其政。做实在事就是谋事，既要从实际出发，又要树立以民为本的群众业绩观，真正做到权为民所谋、所用。

其次，群众路线活动要看实效，不看报告。群众路线活动不仅仅是听几场报告，看几本书，参加学习班，做好自省和自查，征集好各方面的意见和建议等，也不仅仅是增强监督、检查和考核力度，关键在于如何落实到具体工作中去，应以工作效果和群众反映来评定群众路线教育是否合格。工作做实在于解决实际问题，把办事效率同权为民所用真正结合。真正把党、国家、人民利益统一好、协调好，在工作和生活中要处理好党群关系、干群关系。“民生是人民幸福之基、社会和谐之本。抓紧民生之本、解决民生之急、排除民生之忧，既是密切党群关系的治本之策，也是最根本的群众工作。”［6］社会治理是一项民生工程，没有民本理念就容易出现“运动化”和形式主义问题，不能长远并从根本上解决社会治理的长效性和实效性问题。树立民本政绩观就要克服官僚主义习气和傲慢心态，把建设服务型政府当成执政为民的重要政治目标。

再次，要坚持从严治党重大举措，继续推进党风建设常态化工作。探索多种形式的教育活动以提高党员干部的自律意识和责任担当意识，突出工作实践同个人道德修养、能力提升相统一。要严肃党的政治纪律，依法治党，从严治党，对作风上的不严不实问题要严抓狠打。要体现考核效力和监管力度，在职务、职称评定上要建立一套“能上能下、能进能出”的常态运行机制。要以实际效果为根据，要以群众满意为依据。共产主义远大理想和抱负体现的无私奉献精神，体现的是脚踏实地为人民服务。从严治党要依赖制度规范，在机制运行上注重细节性、长远性、全面性相结合，抑制个人主义、官僚主义和集权问题的发生。培育良好工作作风和品行修养，党员干部必须做到办实事，做到亲民，做到不折腾。任何脱离实际和违背人民意愿的形式主义作风都充满着与人民相隔离的二元对立性思维，因此，不正己无以化人，行政管理者应以责人之心责己，少一点利己意识，多一点利民精神。为民办事与做人须臾不离，德政的前提是行政者个人品德的培养。

四、以法治与道德建设推进社会治理的民主化进程

戒除形式主义政绩观所带来的不当作为和不作为问题需要强调群众参与、制度规范和道德修养，这三者的配合才能使官员在社会治理中不搞形式主义。一方面，用可持续性的制度来规范、约束、监督党员干部的行政行为和思想作风，并消解形式主义存在的官场文化环境；另一方面，改造行政人员的价值理念，从态度及情感认知上增强责任感和使命感，不断强化执政为民的自律意识和道德认同感，最终实现“德”与“位”相匹配，“用权”与“为民”相统一。

首先，通过政治法治化建设来铲除形式主义的政治文化。政治生活中的形式主义有着悠久的、根深蒂固的文化传统，特别是中国社会长期存在的“官本位”思想严重阻碍着政治生活的法治化建设。长期以来，官场文化是形式主义泛滥的根源，并逐渐作为一种非正式制度在公共事务中潜移默化地发挥着作用。因此，政治法治化是政治民主化的客观要求，要充分政治法律制度的规范、约束作用和群众的监督作用，从权利运行机制上彻底堵死形式主义和官僚主义的“渠道”。重视基层政治文化建设，通过加强行政法律制度宣传以铲除形式主义产生的土壤。扩大监督范围，疏通监督渠道，要实行真抓和严惩。另一方面，推进社会化评价机制改革，把人民作为行政人员政绩评价的主体，迫使官员和行政人员让群众得实惠，使行政标准以群众满意为尺度。法治化有益于抵制社会治理的集权和运动化难题，“有利于提升公民参与政治的能力，形成共同治理的模式。”［7］法治化内在地蕴含着群众参与社会治理和实施监督，把权力赋予人民是有效控制集权、形式主义和腐败的重要举措。

其次，加强党员干部的价值观改造不能走过场，关键在于落实。要使他们逐渐摒弃功利主义、个人主义的狭隘观念，不但要在认知上，更要在信念上、行动上秉持为人民服务的宗旨。党员干部的价值观改造要结合多种形式的实践活动，把学习和思想改造同执政为民的行政过程结合起来。在此过程中，要强调真学、真体验、真实践，并以此培养他们的道德行政情感和行政热情，并在价值观改造中锻炼和提升他们的行政实践能力。不要把走基层、做调研看成是新闻，而是领导干部的日常工作责任和义务。要培养党员干部的正义感和理想信念，把“官德”建设作为一项制度长期抓、认真抓。

最后，在政治制度建设上可借鉴国外的廉政建设先进经验，从形式上约束和规范行政的合法性和正当性。西方的政治制度以自然法为基础，体现了启蒙和民主思想，能从外部抑制腐败。在政治道德建设上可吸收中国古代的德政优良传统，从内容上提升执政为民的自觉性和廉耻感。所谓“天命糜常，惟德是辅”，中国共产党人一定要有危机意识和以德辅政的使命感。面对着多元化思潮传播和各种利益的诱惑，解决党政领导干部的信仰问题应该早日提上议程。作为公务人员，党政干部应在个人政治生涯中牢固树立神圣感和使命感，进而在政治观上养成的超越意识。总之，摒弃形式主义并为政治注入道德内涵和法制规范是科学执政的客观要求，民本主义政治观是戒除形式主义的良药，也是党的群众路线教育的基本内涵。

小结

制度和机制建设是我国社会治理走向法治化轨道的必由之路，也是实现政治民主化的重要保障。摒弃形式主义政绩观和发扬民本主义政绩观既需要依法治国、依法治党和科学行政，也需要以开放姿态引导群众参与社会治理和监督。依法行政、培育德政价值观和群众监督是有效治理腐败、傲慢行政和社会治理运动化的重要手段，这样才能使公共权力为民所用，使公务人员做到为民负责并能在一定程度上瓦解权力过度集中和监督无效的风险。如果说，社会治理运动化是给领导看的形式主义政绩观，那么社会治理法治化和民主化就是对老百姓负责的民本政绩观。

只有当前的群众路线教育真正体现“民本位”，才能从根本上消除形式主义。没有群众的广泛深入参与和监督，一切自我批判都难有力度和实效，都只能是自说自话。与民协商和平等对话是问政于民、施政为民的重要前提，莫因官本位的政绩观而忽视群众话语权。因此，构建群众参与行政和监督的长效协调机制越来越成为科学行政的必要手段和策略，这也是体现“官民一体性”和去除“官民二元论”行政思维的时代要求。

参考文献：

［1］习近平.作风建设要经常抓深入抓持久抓不断巩固扩大教育实践活动成果［N］.人民日报，2014-05-10（1）.

［2］王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系［J］.国家行政学院学报，2014（03）：14-17.

［3］崔秋锁，付秀荣，丁立卿.马克思人本思想研究［M］.北京：人民出版社，2014：34.

［4］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014（02）：11.

［5］福克斯·米勒.后现代公共行政——话语指向［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：120.

［6］巴音朝鲁.如何坚定理想信念——对“三严三实”专题教育的几点学习体会［J］.新长征（综合版），2015（07）：6.

［7］陈华文.现代政治与治理能力的民主化［J］.中国人民大学学报，2015（02）：37.

编辑：邵西梅

中图分类号：D62

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2016）03-0022-05