规避贿档查询问题分析及对策建议

臧献茹

(天津市北辰区人民检察院，天津 300400)



规避贿档查询问题分析及对策建议

臧献茹

(天津市北辰区人民检察院，天津 300400)

摘要：自2012年2月行贿犯罪档案查询系统全国联网以来，各地检察机关受理的查询量与日俱增。但随着贿档查询工作的普及和公众对该系统的了解，许多单位和个人也开始通过各种手段规避查询。结合工作实践，对贿档查询工作中规避查询的问题做出分析，并在此基础上就如何改善这一问题，进一步提升贿档查询系统的功能和效用提出对策建议，以期对行贿犯罪档案查询制度进一步发展完善提供有益参考。

关键词：贿档查询；规避；对策建议

检察机关行贿犯罪档案查询(以下简称“贿档查询”)工作开展八年来，在维护市场经济秩序、促进社会诚信体系建设、服务社会管理等方面发挥了重要作用。但这一制度存在的缺陷和不足也不容忽视。统计显示，2006年1月至2009年5月全国检察机关共受理查询57311次，查询单位60505家、个人48741人，查出有犯罪记录①的单位254家、个人224名[1]，查出有犯罪记录的比例分别是0.42%和0.46%。但与之相比，自2012年2月16日贿档查询系统在全国联网开通至2014年2月的两年时间内，全国检察机关共受理贿档查询237万余次，涉及被查询单位322万余家，个人408万余人。查出有犯罪记录(本文所称“犯罪记录”均指“行贿犯罪记录”)的单位1288家、个人1803名[2]，查出有犯罪记录的比例分别是0.04%和0.044%。由此可见，虽然查询的总量在猛增，但查出的有犯罪记录的单位和个人的比例却在下降。其根本原因在于，随着贿档查询的普及和公众对该系统的了解，许多有犯罪记录的单位和个人开始通过各种手段规避贿档查询。现笔者结合工作实践，对贿档查询工作中规避查询的问题做出分析，并就如何改善这一问题，进一步提升贿档查询系统的功能和效用提出对策建议。

一、规避查询的手段和方式

1.更改公司名称或更换法定代表人。一些有过犯罪记录的企业或其法定代表人、项目经理等，为了避免犯罪记录造成的不良影响，往往会选择更改企业名称或更换法定代表人、项目经理的方式加以规避。由于种种原因，贿档查询系统初期录入信息并不全面，很多单位案件没有录入企业组织机构代码、个人案件没有录入身份证号码，其他信息也或多或少存在一些问题。因此，对于初期录入的案件，使用这种改头换面的手段就能很轻易地逃过查询关。

2.重新注册公司或设立分公司。随着贿档查询系统的日益完善和查询操作的规范化，对于有犯罪记录的公司，仅靠更改公司名称不能有效规避查询，有些公司会选择重新注册公司或者设立分公司来规避查询。

3.伪造、变造查询告知函。据媒体报道，伪造、变造查询告知函的情况时有发生。结合实践分析，造成该现象的原因有三点：一是一些有犯罪记录的公司和个人担心真实查询告知函会暴露犯罪记录而伪造虚假告知函；二是一些有过行贿行为，虽未被查处，但由于不了解贿档查询系统的功能，担心行贿行为暴露而伪造查询函；三是一些公司虽无任何行贿行为，但由于对贿档查询系统及服务不了解，担心收费过高或者手续麻烦而不愿到检察机关进行查询。

4.限定查询对象、查询期限，查询范围没有明确的统一性规定导致的规避漏洞。不同招标单位对查询范围的要求区别很大。从当前我院受理查询方提供的招标文件看，有的招标单位明确要求，不但要查询投标公司，而且要查询法定代表人、项目经理等个人是否有犯罪记录；有的招标单位只要求查询投标公司，而检察机关也只能在申请人申请查询范围内进行查询，此种情况下，即使该公司的法定代表人或者项目经理有犯罪记录，也不会出现在告知函里。另外，按《查询规定》，行贿犯罪信息的查询期限为10年。但实践中，很多招标单位只要求投标单位提交近三年或五年无犯罪记录的证明。此种情况下，查询期限是按《查询规定》要求的10年，还是按申请人要求的3年或5年？实践中，不同检察院有不同的操作。

5.由于查询信息输入不规范而导致的规避漏洞。单位组织机构代码类似于自然人的身份证号码，具有唯一性，而单位名称却可以更改。但在实际查询中，系统要求输入单位名称或者组织机构代码，这种可选择性的输入方式使得一些检察院在查询单位时只输入单位名称而不输入组织机构代码。而高检院《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》并未要求提供组织机构代码证原件及复印件②。实际操作中会出现有的检察机关不输入组织机构代码，或者申请单位故意或过失地提供了错误的组织机构代码，这也会使查询结果的真实性大打折扣。

6.由于案件信息录入不规范而导致的规避漏洞。在系统建立初期，由于经验不足，且早期办理的案件信息搜集不全面，很多案件的信息录入不完整，如有的没有录入单位组织机构代码，有的单位名称录入不准确，有的案件事实录入不详细等。而现有查询系统要求输入信息完全匹配，稍有差异就会出现有犯罪记录却查不出来的可能性。

7.单位行贿，个人担责，操作程序不完善导致的规避漏洞。笔者在操作中发现，在对有的企业进行查询时，查询结果会出现与该企业相关的某个个人有犯罪记录，但申请人并没有申请对该人进行查询。经查看档案详细记录，发现其个人犯罪行为完全是为了企业利益实施的，如，某建设开发公司吴某某，在担任该公司经营管理处主任期间，于2010年12月某县人民医院急救病房综合楼相关工程招标时，为了能顺利中标，向该县副县长、县人民医院急救病房综合楼工程指挥长颜某某行贿人民币现金3万元，事后吴某某所在公司顺利中标③。查询实践中，遇到类似情况不止一次。由于我国刑法对单位犯行贿罪的立案标准过高(20万元)，而个人行贿罪的立案标准则低得多(1万元)。[3]司法实践中，对于此类达不到单位行贿数额的案件，多数以个人行贿罪进行处罚。这就产生了一个问题：对于该类个人犯罪记录，是否应该出现在对企业进行查询的告知函里？因为，现行查询系统允许操作人员对查询出的犯罪记录是否出现在告知函里进行选择④。而这种可选择的操作模式必然会导致对于同一犯罪记录，不同操作人员由于对案件的认识不同而出现不同的操作结果：有的将犯罪记录如实列明于告知函，而有的则可能将犯罪记录勾销了，这种情况也会变相造成企业规避查询。甚至可能产生更严重的后果：个别查询操作人员以此作为为自己谋利的工具。

上述后三项，严格来说算不上申请人恶意规避查询的情况，但实践中确实会产生有犯罪记录而不被查出的可能性，为了切实提高查询结果的准确性，也在此一并列出，笔者将在下文提出相应的对策建议。

二、解决规避查询问题的对策建议

1.加强对企业组织机构代码及企业法定代表人、经理、高管等个人身份证等信息的收集，使案件信息录入规范化、全面化。自然人的身份证信息的重要性已得到公认，但对企业组织机构代码的重要性，有些地方的检察机关还没有充分认识。实际上，企业组织机构代码相当于企业的身份证，和自然人的身份证一样具有唯一性⑤。贿档查询系统信息录入和查询最准确的标识应当是组织机构代码、个人身份证号码而不是企业名称和个人姓名，同时，除企业名称、法定代表人外，公司股东、经理、董事、监事、高级管理人员等重点人员的身份信息，关联企业名称、注册地、纳税情况、行业内行为瑕疵等资料也应当作为备份资料存档。需要强调的是，为了资料搜集的及时、方便和准确，上述资料信息的搜集应当在案件侦查阶段进行，而不是等案件进入审查起诉、审判阶段甚至等案件判决后再重新搜集。因此，各检察院应当建立预防部门与反贪部门的信息共享和内部沟通机制。同时，在搜集信息时，应当取得工商管理部门的支持与配合。

2.规范告知函格式，增加伪造和变造的难度。现行告知函在左上角添加了二维码，告知内容增加了有效期限，告知函使用系统生成的固定格式，且均盖有受理检察机关的查询专用章，这都是行之有效的防伪措施。在此基础上，各地检察机关还自行使用了一些独创的防伪手段。比如，自2012年以来，笔者所在检察院办理查询时，在“申请查询单位或个人”栏，除填写申请查询单位或个人的名称或姓名外，还同时填写告知函接收单位名称(一般是项目招标方、人事录用方等)，这样一方面能够做到一事一查、一函一用，增强告知函的针对性，同时也增加了当事人伪造告知函的难度。据笔者了解，对于“申请查询单位或个人”各地检察机关填写的内容五花八门，有的填被查询的单位或个人，有的填申请查询的经办人。对于同一事项申请查询多个项目的(比如同一招标项目既要求查投标单位，又要求查法定代表人、项目经理等)，各地检察院操作更是不同，有的检察院一项一查，有的检察院多项合在一起查。一项一查的，有的全部填申请单位或个人，有的查询单位填单位，查询个人填个人。笔者建议，在“查询申请”页面增加“告知函接收单位”栏，并作为必填项，以明确告知函接收单位。同时，规范“申请查询单位或个人”填写内容，使告知函的格式更加规范和统一，既增强告知函的严肃性和规范性，也增加了变造和伪造的难度。另外，笔者所在检察院还在告知函上加盖骑缝章，骑缝章一半盖在告知函上，一半盖在申请书上留档备查。另外，如北京市检察机关制作统一的电子印章[4]，深圳市南山区检察院在告知函上附验证地址和验证码[5]，都是值得借鉴的防伪手段。建议高检院搜集各地检察机关防伪的手段和措施，将行之有效的防伪方法向全国检察机关统一推广运用。

3.取消查询受理地限制，缩短办理期限，降低查询办理成本。既然贿档查询系统已经实行全国联网，无论在何地申请查询，查询结果都是一样的，就应当本着方便申请人的原则，取消对查询受理地的限制，允许申请人在自认为最方便的检察机关申请查询。同时，缩短办理期限，规定除大批量查询外，单个查询应当当场办理，这样既降低了企业的时间和经济成本，从而也减少了企业伪造告知函的可能性。

4.提倡招标、招录单位统一申请查询。实践中，目前多为投标方或应聘方申请查询，即通常所说的“自证查询”，这种“自证清白”的单个申请方式既浪费了检察机关人力、物力资源，又增加了申请人负担，也增加了申请人伪造变造告知函的可能性。笔者建议，检察机关应与相关部门联手，将查询方式逐步变更为由招标方、招录方等告知函接收方对投标方或应聘方统一进行查询，以提高查询系统运行效率，节约司法资源和社会资源，同时保证查询结果的公正性和真实性。如2009年初，笔者所在检察院与区建设工程招标管理办公室签署《建设工程项目招投标监督管理工作规程》，规定招标办在收到招标人或招标代理人提供的投标人情况后，将投标单位名称、法定代表人等情况列表，送检察机关统一进行贿档查询。文件签署以来，已受理对方查询申请500余件，查询单位4000余家次，个人1000余人次，其中有1家单位因犯罪记录被处置，取得了良好的效果。

5.与工商管理部门加强合作，严格控制涉罪企业或个人变更或登记注册。检察机关应当与工商管理部门签署相关文件，建立信息共享机制。一方面，检察机关应当能够查询到已登记注册公司的基本信息，包括公司名称、法定代表人、股东或发起人姓名或名称等，便于检察机关在立案后及时搜集相关信息。另一方面，对申请变更公司名称、法定代表人或注册新公司的，工商管理部门应当将申请材料提交检察机关进行贿档查询，经查询无犯罪记录的，方可准予变更或注册登记。

6.扩大查询范围，规范告知内容和查询期限。对于单位申请查询的，应当规定除查询单位本身外，对法定代表人、公司股东、项目经理等与公司利益和本项目利益直接相关的人员均应当进行查询。同时，建议对系统进行更新完善。一是取消犯罪记录的可选择式操作模式，使用不可选择的纯程序式操作，将与单位相关的个人犯罪记录如实列明于告知函，供招标方或招录方参考使用。二是取消查询期限设置。既然《查询规定》已经明确“行贿犯罪信息的查询期限为10年”，那查询系统关于“查询期限”的设置栏可以取消。这样既可以避免个别单位利用此期限设置缩短查询期限以规避查询，也有利于体现告知函的统一性和严肃性。

7.加强宣传，让公众了解并认同贿档查询。对于公众来说，贿档查询还是一个新生事物，虽然《查询规定》明确规定了贿档案查询的范围，但由于宣传力度不够，社会各界对贿档查询的认识还不够，其涉及的行业领域和覆盖面还很有限。目前除部分招投标和政府采购部门以及建筑行业知道贿档查询，很多其他部门和普通民众并不了解，更谈不上运用。实践中，个别不法分子甚至以帮助办理贿档查询的名义骗取钱财。因此，检察机关应当加强对这一工作的宣传力度。一是要通过电视、报纸、网络等媒体，对贿档查询系统的性质、功能、办理流程等进行宣传，提高贿档查询工作的社会知晓度，特别要明确检察机关提供查询服务不收取任何费用。二是要加大与有关主管(监管)部门、招投标代理机构等单位的沟通协调，充分利用招投标会议、法制宣传、预防讲座、公众开放日等活动，发放宣传资料，引导纪检监察、组织人事、金融信贷等部门和其他社会组织了解并应用贿档查询，充分发挥贿档查询系统的作用。

8.扩大“黑名单”范围。首先，应当将受贿罪纳入查询范围。据高检院《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》(简称《查询规定》)第八条规定，现有贿档查询系统的案件信息范围仅限于“经人民检察院立案侦查并由人民法院生效判决、裁定认定的行贿罪、单位行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪等”行贿犯罪信息，实际上，行贿与受贿是一对“孪生兄弟”，受贿行为的社会危害性毋庸赘述。而且，受贿的主体更熟悉行贿可能带来的利益空间，在经济活动中其更具有采取行贿方式获取利益的可能性。因此，对于受贿主体参与经济活动，尤其是与公共利益、公共财产相关领域的市场活动，进行限制非常必要。此类案件信息2012年以来已陆续搜集并录入系统备用，开通查询功能难度不大。其次，应当将非国家工作人员的贿赂犯罪纳入查询范围。随着我国经济体制改革的不断深入，非公企业所占比例越来越大，越来越多的非国家工作人员参与到社会经济活动中。而非国家工作人员的贿赂行为，与国家工作人员的贿赂行为一样，同样会损害正常的经济秩序，扭曲正当的经济关系，理应将其纳入查询系统予以监控。当然，此类案件的信息采集工作如何进行，还需要在实践中不断摸索，不断积累经验。另外，随着查询系统不断充实，查询制度不断完善，其监控范围必将扩展到更广泛的领域，该系统名称可以考虑变更为“贿赂犯罪档案查询系统”，以使其更易于被公众理解和接受，获得更大的发展和应用空间。

注释：

①为表述方便，本文所称“犯罪记录”均指“行贿犯罪记录”.

②《关于行贿犯罪档案查询工作的规定》第十五条：申请查询应当提交查询申请和身份证明。

③案例来自“全国行贿犯罪档案查询系统”，为简明起见，笔者在表述上略有调整，但基本内容未变。

④执行查询操作时，在点“执行查询”后出现的页面里，将犯罪记录前面的小方框打“√”，再点“打印”，该犯罪记录即出现在告知函里；如果将小方框里的“√”取消，再点“打印”，告知函则不显示该犯罪记录。

⑤《组织机构代码管理办法》第三条：本办法所称组织机构，是指依法设立的机关、企业、事业单位，社会团体以及其他组织机构。本办法所称组织机构代码，是指根据代码编制规则编制，赋予每一个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码。第二十条：组织机构依法变更登记、补证、换证的，其组织机构代码不变。

参考文献：

[1]行贿犯罪档案查询扩大到所有领域[N].检察日报，2009-05-26，(1).

[2]行贿犯罪档案查询两年受理237万次[N].检察日报，2014-02-20，(1).

[3]最高人民检察院.关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)[S].

[4]北京统一行贿犯罪档案查询结果告知函[N].检察日报,2010-3-19,(1).

[5]行贿犯罪档案查询“防伪”有高招[N].检察日报,2012-05-10,(1).

(责任编辑：杜婕)

The Analysis about the Circumvention from the Query of the Bribe Files and Recommendations for Countermeasures

ZANG Xiang-ru

( People's Procuratorate of Beichen District in Tianjin City, Tianjin 300400, China )

Abstract：With the growing of public's understanding about the bribery database procuratorial organs and the popularization of the users of the database, many units and individuals started to circumvent the query by a variety of means: Changing the name of the company or the legal representative, reestablishing the company, forging or altering the query results. Procuratorial organs shall strengthen the case information collected to ensure that the entry of data is accurate and comprehensive, the increase of anti-counterfeiting measures, the cancelation of accepted geographical restrictions can reduce the cost of a queries, to further enhance the function and practicability of the bribe file query system.

Key words：the Bribe File Query; Circumvent; Countermeasures and Suggestions

中图分类号：D926.3

文献标识码：A

文章编号：1008-7605(2016)01-0115-04

作者简介：臧献茹(1975-)，女，河北保定人，天津市北辰区人民检察院助理检察员，主要从事检察理论及实务研究。

收稿日期：2015-07-08