协商民主：基层党组织与基层社会沟通的有效机制

周亚茹

（西南科技大学，绵阳621010）



协商民主：基层党组织与基层社会沟通的有效机制

周亚茹

（西南科技大学，绵阳621010）

摘要：基层党组织与基层社会的沟通逐步由静态稳定向动态稳定转变，由封闭式向开放式转变，由被动参与向主动参与转变。基层党组织为协商民主的运行提供了合法化的背景支持、组织化的责任载体、规范化的操作平台。二者的有效沟通有利于完善基层民主制度，实现基层社会治理绩效的提升；有利于减少基层公共政策制定中的隐蔽议程，促进决策科学化；有利于培育公民文化，推动协商治理机制的持续发展。

关键词：基层党组织；协商民主；沟通机制

随着社会经济的蓬勃发展，社会的利益主体呈现多元化发展趋势，矛盾冲突逐渐加剧。在这个更加强调多元、尊重彼此差异的时代，如何正确化解分歧，构建和谐社会，已然成为我国基层社会实现健康发展的关键所在。协商民主为基层民主建设提供了一种思考路径。中国共产党作为执政党，在基层社会的发展建设中，必然处于核心地位，必然成为与基层民众协商沟通的重要政治主体。

一、基层党组织与基层社会沟通的现实形态

中国共产党担负着领导和团结全国各族人民实现两个一百年目标的历史重任，而基层党组织承载着直接联系群众、凝聚人心的重要任务。因此，基层党组织能否与基层社会实现有效沟通，关系到中国共产党整个战略目标的具体实现。目前，基层党组织与基层社会沟通的现实形态主要有以下几种趋势：

第一，整体局面由静态稳定向动态稳定转变。1978年改革开放以前，建立在计划经济体制基础之上的管理体制是一种 “全能主义”［1］的模式。在这种体制之下，以中国共产党为核心统一提供各种社会资源，基层社会也被牢牢地控制在封闭式的党组织管理之下，社会自治力量极度弱小，基层党组织与基层社会的沟通呈现出一种静态稳定的局面。1978年改革开放以后，随着市场经济体制的建立，社会力量迅速发展，多元利益主体的出现使各种社会矛盾冲突加剧、各种力量博弈常态化。基层民众的民主意识日益增强，要求对公共利益和公共决策有更多的发言权，传统的党建管理与领导模式不能解决民众的各种利益诉求。协商民主治理的嵌入，可以有效化解基层社会的各种矛盾和利益冲突，从而使其在动态发展中保持平衡稳定。

第二，基层党建模式由封闭式向开放式转变。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在我国封闭式党建模式下，容易发生党政不分、党统管一切的错误倾向。在决策过程中，难以真正做到尊重民意和践行群众路线。特别是目前基层社会民众思想观念发生深刻变化，个体利益诉求日渐强烈，传统的党建模式只能被动应付，难以担负起国家治理现代化目标下的新任务。在社会力量不断发育的背景下，基层党建必须与社会治理相结合，把协商作为一种治理手段嵌入到基层社会的治理过程中，通过开放式的党组织建设，吸纳整合有效的民众意见，提高党组织决策的科学性，真正把党建与社会共治有机统一起来，在协商和共治的过程中，增强党领导基层社会的有效性，实现建党之初党作为领导核心的目标。

第三，基层民众由被动参与向主动参与转变。在基层社会的发展变迁之中，在社会经济发展的推动之下，出现了数量众多的政治精英、经济精英。这些精英群体往往在各自的政治价值、经济效益导向之下，对党组织及其领导之下的政府政策作出最终的决策，普通民众往往被排除在决策过程之外，导致了民众对公共事务决策参与的缺失。除非精英们所达成的决策损害了民众的根本利益，他们才可能进行 “社会自力救济”［2］的集体抗议，这是一种维护自我权益的被动控诉。协商民主的引入，为基层民众提供了一条表达自我利益诉求的合法渠道。各方利益主体在平等的条件下，通过对公共议题进行公开讨论，最终实现民主决策。普通民众的想法意见能够直接或间接地体现在最终的决策之中，增加了其对党组织的信任，提高了他们参加社会公共事务讨论的积极性。

二、基层党组织与基层社会沟通的有效机制

在中国社会由同质性向异质性的转变过程中，协商民主提供了一种尽可能合理解决基层社会面临的重重危机和挑战的方式。然而，作为一种外来的理论，只有与本土资源进行有效结合，才能正确发挥其功能。基层党组织作为基层社会的领导力量，是协商民主运用于基层的有力推动者。二者的有机结合，才能实现中国共产党领导下的基层社会善治。

第一，基层党组织为协商民主的运行提供合法化的背景支持。党的十五大报告将基层民主解释为“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，协商民主涵盖了后三个方面。执政党可以为协商民主提供合法的运行环境，保证相关操作在宪法及党的政策允许范围内进行。例如，相关议题的确定、执行程序的安排等等。基层党委及其相关的政府机构利用既有的权力管道对协商民主实践进行推广，是对党的相关政策的落实，是在制度框架内的创新。温岭的民主恳谈会能够历经多年，不断发展，持续创新，与温岭市党委及其相关部门的直接领导不无关系。例如，在泽国镇的预算恳谈项目中，他们通过将民主恳谈定位于聚焦民情、了解民心的层面，再通过人大审议、表决，最终形成决策。既充分听取了民意，又通过法定的渠道使决策具备合法性。

第二，基层党组织为协商民主的运行提供组织化的责任载体。要增强基层协商民主的实质性含义，寻找基层自治建设的主导性力量，就必须选择一个真实而有效的组织载体，这个力量在我国的政治环境中只能是中国共产党。而基层党组织在快速的社会变迁中，要保持其组织力量的有效性，需将社会建设与自身建设结合起来，寻找动员基层民众参与公共事务的新出路。基层党建的社会基础是群众路线，因此要积极与基层民众相结合，运用协商民主，加大社会公共组织的建设，凝聚社会力量和社会资源，真正体现倾听民意，积极关心民众需求，激发民众关注公共事务的积极性，从整体上开拓基层协商的新局面。同时，已有基层协商实践经验也表明，只有以协商民主的思维创新基层党建新形态，将公共权力合理用于基层社会建设中，才能真正在民众当中获得决策合法性认同，使党的核心地位得到巩固。

第三，基层党组织为协商民主的运行提供规范化的操作平台。协商民主的有效运行，有赖于相关专家进行科学的程序设计。他们具备丰富的理论知识，能够站在客观的立场上对基层党组织提出的协商议题制定可操作化的执行方案。而要聘请相关理论专家学者，则需要基层党委充分发挥主观能动性，合理利用掌管的社会资源。如此，才能形成一个专家与地方合作的互动结构，使基层协商民主的运行更加规范化。温岭的民主恳谈会最初被定性在思想政治教育的范畴之内，在后续的创新发展中，温岭市党委相关负责人多次组织召开了经验总结大会，邀请了国内外相关专家的参与，如中国社会科学院、浙江省社科联的专家，中国人民大学等高等院校的政治学教授，美国斯坦福大学的詹姆斯·菲什金教授等，突破了原来的局限性，称之为新的民主形式，并且在协商技术上也得以进一步创新。

三、基层党组织与基层社会沟通的现实意义

在新的时代背景下，从协商民主的视角，推动基层党组织和普通民众的有效衔接，从完善沟通机制出发，突出有效政治沟通的重大意义，在根本上实现基层党组织的现代化转型和国家治理结构的完善。

第一，有利于完善基层民主制度，实现基层社会治理绩效的提升。其一，协商民主为解决基层党委权力行使的公开性问题开拓了新空间，推动了基层 “威权政治”的理性化。“理性化”即要求基层党委作出决策之前必须经过审慎的思考，而协商民主的作用就在于通过民众对决策过程的参与，实现民意代表与政治领导人之间的理性沟通，从而提高决策的质量。其二，协商民主拓宽了基层民众参与公共事务的渠道，营造了民主的氛围，实现了政治参与过程的大众化。长期以来，普通民众参与政治的渠道主要是行使自己的选举权，协商民主满足了民众表达个人利益诉求、参与公共事务决策的意愿。同时，不同利益主体在平等的基础上公开讨论，倾听他人意见，改变个人偏好，更加理性地作出选择。这个过程也提升了民众的民主素养，培育了民众的民主意识。一言以蔽之，运用协商民主的方法，促进基层党组织和民众的有效沟通，是实现基层政治稳定的可行途径。因为只有释放不同利益主体的不同诉求，才能促进政治参与的有序化，最终提升社会治理绩效，带来政治上的稳定。

第二，有利于减少基层公共政策制定中的隐蔽议程，促进决策科学化。隐蔽议程是指：公共政策中的某些至关重要问题，由于制定者的潜在控制，“很少被提出来”［3］。宁有才认为，“隐蔽议程对公共政策有潜在的消极影响。如，腐蚀其公共性，弱化其合法性，降低其有效性”［4］。协商民主的引入，对于规避其消极影响，作用甚大。其一，协商民主要求协商参与者必须运用理性思维，从公共利益的角度出发阐述个人意见，并对自己所作出的选择负责。也就是说，在参与公共政策制定的议程中，不应仅仅考虑个人利益，而是更多地站在公众的立场对公共利益进行思考，进而减少隐蔽议程对其公共性的腐蚀。其二，协商民主要求政策的制定满足两个层面的合法性，即程序上的合法性和实质上的合法性。在基层公共政策的制定过程中，一方面，协商主体从党政部门的公职人员到利益相关者，范围广泛。另一方面，协商主体之间相互沟通，达成一致，进而减少隐蔽议程对其合法性的弱化。其三，在制定基层公共政策议程中，运用协商民主，可以降低决策成本。因为政治精英所作的决策缺乏群众基础，容易造成各种社会问题，甚至酿成群体性事件，而经过协商之后的公共政策能够更加有效地实施，从而减少隐蔽议程对其有效性的影响。

第三，有利于培育公民文化，推动协商治理机制的持续发展。在两千多年的封建专制制度背景下，政治文化中的等级观念根深蒂固，形成了顺从型的政治文化。但是随着经济发展水平的提高，基层社会治理面临越来越严峻的局面，原有的臣民文化必须向参与型的政治文化转型。而协商民主所内含的 “程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性”［5］与我国基层民主建设中所需培养的公民文化相契合。协商治理机制运用于基层，可以促进参与型公民文化的发育、成长。反过来，公民文化的成熟也有利于协商治理机制的持续发展。浙江温岭的民主恳谈会作为协商民主的典型范式，在参与型公民文化的建构中发挥了巨大作用。初期的基层党组织与群众平等对话促进了公民文化的萌发，随后泽国镇的重大公共决策吸纳民意的做法使公民文化得到进一步生长，紧接着参与式预算的开启，使公民文化逐步走向成熟。

［参考文献］

［1］邹谠.二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看［M］.牛津：牛津大学出版社，1994：25.

［2］郎友兴，陈剩勇，等.非政府部门的发展与地方治理［M］.杭州：浙江大学出版社，2008：21.

［3］拉雷·N.格斯顿.公共政策的制定—程序和原理［M］.重庆：重庆出版社，2001：71.

［4］宁有才.协商民主与公共政策隐蔽议程治理［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2013（04）：105-106.

［5］陈家刚.协商民主与国家治理—中国深化改革的新路向新解读［M］．北京：中央编译出版社，2014：63-65.

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.03.062

中图分类号：D601

文献标识码：A

文章编号：1672－0911（2016）03－0062－03

收稿日期：2016-03-21

作者简介：周亚茹 （1991-），女，西南科技大学马克思主义学院马克思主义理论专业硕士研究生。