我国政党协商的历史考察：民主党派的主体性视角

2016-04-11任世红

上海市社会主义学院学报 2016年3期

关键词：历史考察主体性民主党派

任世红

（江苏省社会主义学院，南京210007）

我国政党协商的历史考察：民主党派的主体性视角

任世红

（江苏省社会主义学院，南京210007）

摘要：共产党和民主党派同为当代中国政党协商建制和发展的政党主体，中国共产党是政党协商的主导乃至领导力量，民主党派亦发挥了不可或缺的主体作用。从民主党派的主体性视角，对我国政党协商进行系统的历史考察，探讨政党协商的发展规律及其对加强民主党派主体性建设的现实启示，对于深化政党协商，推进多党合作和协商民主建设，具有重要的理论价值和现实意义。在新的历史条件下，加强政党协商，必须正确处理中国共产党的领导和平等协商的关系，着力加强民主党派的主体性建设。一是维护民主党派的独立性，树立政党协商的主体地位；二是激发民主党派的主动性，承担政党协商的主体责任；三是增强民主党派的自主性，提升政党协商的主体能力。

关键词：政党协商；历史考察；民主党派；主体性

引言

在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下，政党协商的概念有广义和狭义之分：一是广义上的政党协商，指中国共产党同民主党派、无党派人士之间的政治协商。无党派人士虽然不是政党，但具有党派性，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要参与者。二是狭义上的政党协商，特指中国共产党同民主党派之间的政治协商。2015年年初中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次将中国共产党与各民主党派直接的政治协商明确为 “政党协商”，以此为据，本文所指政党协商是狭义上的，即中国共产党同民主党派之间的党际政治协商，不涵括中国共产党与无党派人士之间的政治协商。中国共产党与民主党派同为我国政党协商的两方面平等主体，政党协商主体是其区别于其他协商形式的首要特征。坚持中国共产党的领导与坚持政党主体平等协商是我国政党协商的两个基本原则，如何处理两者之间的关系是政党协商理论研究的重要课题。习近平总书记指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任，因为我们是执政党，应该更加自觉地做到虚怀若谷、集思广益。”［1］加强政党协商，既要坚持和完善中国共产党的领导，又要加强民主党派的主体性建设，切实提高参政党的政党协商能力。从民主党派的主体性视角，对我国政党协商进行系统的历史考察，探讨政党协商的发展规律及其对加强民主党派主体性建设的现实启示，对于深化政党协商，推进多党合作和协商民主建设，具有重要的理论价值和现实意义。

近代中国的封建帝制在西方的殖民侵略和辛亥革命的沉重打击下解体坍塌，孙中山领导的同盟会开启了近代中国政党政治的先河。纵观中国百余年的政党政治，从民初的党争到国民党的训政，从国共两度合作到两次战争，从共产党与民主党派的在野合作到 “共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，引领或影响中国政党制度创制和政党政治发展的政党主要有三类：一是国民党，二是共产党，三是居于其间的民主党派。孙中山领导的同盟会是近代中国第一个资产阶级政党，其政纲就是要在中国建立一个资产阶级共和国。大革命失败后，国民党蜕变为大地主阶级和官僚买办资产阶级的政党，国民党的一党训政实质上成为国民党的一党专政，结束国民党的训政，实现民主宪政成为在野党的共同政治诉求。中国共产党是马克思主义与中国工人运动相结合的产物，是中国工人阶级的先锋队，其最低纲领是在中国建立一个新民主主义即人民民主主义共和国，最高纲领是实现共产主义。作为政党，国共两党有着各自鲜明的社会属性和政治属性，并相继成为主导中国政党政治发展的政党主体。相比之下，民主党派生长于国共两大政党的夹缝之中，加之执政的国民党实行 “党外无党”的政党苛政，民主党派的政党主体地位相对模糊，其在中国政党政治演进中的历史主体作用易被忽视。历史地看，共产党和民主党派同为当代中国政党协商建制和发展的政党主体，中国共产党是政党协商的主导乃至领导力量，民主党派亦发挥了不可或缺的主体作用。中国共产党与民主党派的政党协商历经三个不同的发展阶段，表现为三种历史形态。

一、中间派的独立性与宪政运动中的政党协商

抗战时期的民主宪政运动及至1946年在重庆召开的政治协商会议前后是中国共产党与民主党派党际协商的肇始阶段。抗战时期和战后初期，民主党派居于国共之间，在国共之间保持着自身的 “独立性”和 “中立性”，常常被看作国共之间的 “中间势力”或国共之外的 “第三方面”。共产党坚持抗日民族统一战线中的独立自主原则，对国民党顽固派采取又团结又斗争、以斗争求团结的革命策略，实行争取和团结中间势力的方针政策。这一时期，共产党同民主党派以国民参政会和政治协商会议为平台，为督促国民党实行民主抗日与和平建国进行了初步的政党协商，其目标是结束国民党的一党训政体制，建立民主宪政的国家制度。共产党与民主党派的政党协商表现为革命党与中间派在革命统一战线内部非建制化的政治协商。

团结抗战是抗战时期中国最大的政治，争取民主、实现民主建国，也是中国共产党和民主党派抗战时期共同的政治诉求。这不仅是因为，“民主是抗战的保证”［2］，而且是因为，民主更是各抗日党派生存和战后走向和平建国的条件。1940年，毛泽东在《新民主主义的宪政》演说中强调，抗日和民主是目前中国的两件头等大事，现在中国人民所要的两件主要东西就是独立和民主。“把独立和民主合起来，就是民主的抗日，或叫抗日的民主。没有民主，抗日是要失败的。没有民主，抗日就抗不下去。有了民主，则抗他十年八年，我们也一定会胜利。”［3］731-732中国民主政团同盟是抗战时期 “国内在政治上一向抱民主思想各党派”［4］之联合体，其对时局主张纲领以 “贯彻抗日主张”与 “实践民主精神”［5］为两大旨趣。推行民主政治，实践民主精神，其关键在于结束国民党一党治国的训政体制。

抗战之初，国民党延致党外人士，建立了具有党派性的战时民意机关——国民参政会，“平素不甚相谋的各方面都到中央共商国事，散在四处的人不觉都聚拢来。一面与政府不断保持接触，一面彼此间更相联络”［6］。第一届国民参政会参政员中，除了在实际上占着多数的国民党参政员和若干无党派参政员之外，还集合了中国共产党以及包括青年党、国社党、第三党、救国会、职教社和村治派在内的 “三党三派”等主要在野党派。“三党三派”及无党派代表了国共两党以外的中间势力，与国共两大方面相较，他们都没有武力作其政治要求的后盾，此为中间势力的共同点，也是其区别于国共的重大不同点。中国共产党表达了对于国民参政会的意见，表示 “诚恳地愿意在参政会内与国民党和其他各党派以及无党派关系国民参政员同志们亲密的携手和共同的努力，以期能友好和睦地商讨和决定一切有利于抗战必胜、建国必成的具体办法与实施方案”［7］77；中间党派也甚望 “朝野各方面，大家郑重其事，很好地运用这个机构，开诚协商，互谅互信，这便可以增加团结。各党各派，务求亲睦团结，多了解，多接触”［7］87。中国共产党与中间党派为着国家的民主前途、团结前途，以国民参政会为平台，发起了争取宪政的运动，共产党与民主党派之间的政党协商藉此开启并孕育出多党合作的优良传统。

抗战时期及战后初期中间派与共产党的政党协商具有以下特点：第一，以认同国民党执政为前提，以结束国民党训政为目标，中间党派与共产党在宪政问题协商中求同存异、相互支持，取得一系列重要政治共识。一是目标共识。1939年9月，经过中国共产党和中间党派的共同斗争，国民参政会一届四次会议通过《召集国民大会实行宪政决议案》，决议 “请政府命令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政”［7］593的治本办法。二是路径共识。1945年7月，黄炎培、左舜生、章伯钧、冷遹、禇辅成和傅斯年等六位参政员到访延安，与中国共产党领导人协商达成 “停止国民大会进行”和 “从速召开政治会议”等两点协议。三是原则共识。1946年1月旧政协会议期间，“关于宪法修改原则问题，共产党同民盟双方的代表每天的晚间总是聚在一起来共同讨论”［8］，民盟提出的议会内阁制得到中国共产党的支持，会议通过的《关于宪章问题的协议》体现了这一宪法修改原则。

第二，借助多党派正式会议，辅助以双方非正式协商，中国共产党与中间党派利用合法渠道同声相求、桴鼓相应，力争国家政治朝着民主方向发展。1944年9月国民参政会三届三次会议期间，中国共产党参政员林伯渠在《关于国共谈判的报告》中提出 “希望国民党立即结束一党统治的局面，由国民政府召开各党各派，各抗日部队，各地方政府、各人民团体的代表，开国事会议，组织各抗日党派联合政府”［9］的政治主张，得到中间党派的积极呼应。1946年政治协商会议期间，中国共产党与民盟代表达成 “君子协定”，双方在重大政治问题上，事先协商，达成一致，采取共同行动，使大会最终通过了五项协议，基本上否定了国民党延续其一党专政的政治企图。这充分体现出双方在重大问题上遇事商量、事前沟通，相互信任、携手共进的协商与合作精神。

第三，在国共两大政党对峙格局中，中间党派秉持 “独立性”和 “中立性”，中国共产党与中间党派争取政治民主化的政党协商带有一定的策略性。1945年10月，中国民主同盟在其临时全国代表大会政治报告中阐明了自身的 “独立性”和 “中立性”：“所谓独立性是说它有它独立的政纲，有它独立的政策，更有它独立自主的行动。所谓中立性是说它介在中国两大政党对峙的局面中，是两大对峙力量组织中间的一种。”［10］在民主制度的运用上，民盟主张 “拿苏联的经济民主来充实英美的政治民主”，建立适合中国国情的民主制度。民盟倡行英美的议会政治与政党政治，要以英美的议会制度作为建立中国民主政治制度宝贵的参考。毛泽东则认为：宪政就是民主的政治，中国需要的民主政治，“是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政”。新民主主义的宪政，“就是几个革命阶级联合起来对汉奸反动派的专政”，“这样的宪政也就是抗日统一战线的宪政”［3］732-733。民盟与中国共产党关于宪政问题的政治主张虽然各异其趣，但结束国民党 “一党专政的党治”，消除中国民主政治发展的障碍，是双方共同的斗争目标。因此，民主与反民主，真宪政还是假宪政，成为中国共产党与中间党派合作协商的基点。

二、民主党派的主动性与联合建国中的政党协商

战后中国和平建国前途破灭后，中国革命进入武装夺取全国政权的新阶段。在这种背景下，共产党与民主党派的政党协商进入第二阶段：大体从1948年中国共产党发布 “五一口号”到1949年新中国成立，其目标是协商建立中国共产党领导的各革命阶级联合专政即人民民主专政的国家制度。从争取和平建国到政协路线破产，中间党派在国内政治格局急剧变动中发生分化：青年党、民社党等右翼政党依附国民党，倒向反民主的阵营；民盟为代表的其他民主党派以民主与反民主为评判是非曲直的标准，与国民党在政治上渐行渐远，直至分道扬镳。中国的政党格局从中间党派居于国共之间第三方面的 “三元格局”简约为民主与反民主的政党各执一端的 “二元格局”。在民主与反民主二元对立的政党格局下，共产党依然坚持团结民主党派及无党派建立联合政府的初衷，号召各民主党派和无党派民主人士召开新的政治协商会议，以完成协商建国的伟业。诚然，协商建国不仅是共产党的单方面愿望，也是各民主党派的共同夙愿。民主党派在响应共产党协商建国号召中表现出极大的主动性，在协商建国实践中发挥了重要的主体作用，使政党协商成为新中国国家创制的直接动力和重要形式。

中国的特殊国情和中国民主革命的客观规律决定了中国民主的实现不能仅仅依靠和平的、合法的、改良的途径，而必须通过战争解决问题。以武装斗争推翻独裁政权，以人民革命创立人民民主，是中国实现民主的根本道路。中国民主运动的基本特点乃是武装的革命人民反对武装的反革命集团，争取民主的和平斗争只能是配合性质的。民主党派在“以协商妥协的方式，不能求得民主和平”之时，就“必须采取人民的革命斗争，以积极争取民主和平”［11］379。从民主的立场走向革命的立场，是民主党派追求实现民主的必由之路；从和平合法的方式转入革命斗争的形式，是民主党派争取民主胜利的必然选择。在革命与反革命之间、在民主与反民主之间，中间的道路是没有的。1948年1月，中国民主同盟一届三中全会政治报告明确宣布：“今天民盟的立场就是人民的立场，民主的立场，因而也必然是革命的立场。”“对于人民与反人民之争，对于民主与反民主之争，我们就决不能有所谓中立的态度。”［11］394-395从国共之间的“第三方面”到“革命的民主派”的转变，充分体现出民主党派在争取人民民主革命胜利中的历史主动性，构成民主党派主体性成长的关节点。

1948年中国共产党在 “纪念 ‘五一’劳动节口号”第五项明确提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”［12］9各民主党派在响应中国共产党 “五一”号召的声明、宣言或通电中对新政协的意义、性质与任务等基本问题提出各自的意见，鲜明表达了与中国共产党合作协商建国的政治主张。其一，协商建国是各民主党派共同的政治主张，是建立民主新中国的唯一道路。中国民主同盟提出：“政治协商与联合政府的主张，决非任何一党一派独有的主张，而是一切民主党派和民主团体乃至全国人民的共同要求。”在“独裁统治的行将倾覆，中国人民的民主胜利，已经成了定局”的形势之下，“结束独裁混乱的旧中国，创建民主和平的新中国，其唯一途径，我们认为仍旧只有走本盟一向所主张的政治协商会议的路线，以实现真正民主的联合政府”［12］21。其二，新政协与旧政协的性质截然不同，新政协在中国共产党领导之下，而不包括反动派。中国致公党明确指出：“新政治协商会议的基础是以革命爱国的各民主党派、人民团体、社会贤达的组合构成，当然与旧政协的党派会议在性质上要求上截然不同。”“南京国民党反动派是无资格参加”，而 “中国共产党在中国革命艰苦而长期斗争中，贡献最大而又最英勇，为全国人民起了先导和模范作用，因此，这次新政协的召开，无疑我们得承认它是领导者和召集人”［12］32。民主党派响应中国共产党“五一”号召的主动性和坚定性成为中国共产党通过政治协商建立新中国的政治主张得以实现的重要条件。

新政协运动和协商建国时期是中国共产党领导的政党协商创制阶段，与第一阶段相比具有以下鲜明的历史特征：第一，中国共产党的领导权得以确立，民主党派的政党合法地位得以确认，中国共产党与民主党派的政党协商为新政权的建立提供了重要的合法性基础。领导权问题是各党派在讨论召开新的政治协商会议诸问题中的核心问题。1949年1 月22日，到达解放区的民主人士李济深等五十五人发表对时局意见，明确宣示：“愿在中国共产党领导下，献其绵薄，共策进行，以期中国人民民主革命之迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国之早日实现。”［12］73同年7月1日，各民主党派致电祝贺中国共产党诞辰二十八周年，对于中国共产党为中国革命的重大贡献给予了高度评价，认为中国人民反帝反封建的民主革命即将取得全国胜利，中国共产党的艰苦奋斗 “实为其最主要的因素”，并充分相信 “中国人民必然永远地团结在贵党领导之下，人民民主的工业化的中国必然建造成功”［12］191。与此同时，中国共产党始终把争取和团结各民主党派和民主人士作为重要方针，在协商建国中确认了各民主党派平等的合法地位，尊重和保障了他们协商国是的民主权利，为建立各革命阶级联合专政的人民民主政权提供了合法性支持。

第二，《共同纲领》既是各党派协商达成的建国纲领，又构成新中国政党协商的政治基石；人民政协既是各党派共同创造的协商平台，又成为政党协商建制化的制度载体。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是新中国的一个人民大宪章，也是新中国政党协商的共同政治准则。中国民主同盟代表沈钧儒在一届政协全体会议上的发言中概括了《共同纲领》的四点精神：一是中国要走新民主主义的道路，决不再走旧民主主义的道路。中国革命的经验证明，旧民主主义的道路走不通，只有从新民主主义才能通到社会主义和共产主义的道路。二是新中国必须建立人民民主专政的国家机构。人民民主专政包含各民主阶级在内，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。三是新中国的各级政权机构要采取民主集中制，而不是采取互相牵制三权分立的英美议会制度。四是各民主阶级、民主党派要团结一致，保证长期合作。总而言之，“新民主主义的政治原则，人民民主专政的国家机构，再加上民主集中的组织，团结协商的精神”，成为新中国政党协商的总的方向和基本准则［12］367。《共同纲领》还明确了人民政协为人民民主统一战线的组织形式，它明确规定：在普选的全国人民代表大会召开以前，由人民政协的全体会议执行全国人民代表大会的职权；在普选的全国人民代表大会召开以后，人民政协得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案［12］508-509。这就为新中国的政党协商制度化提供了组织平台和根本依据。

第三，平等协商的精神，事前协商的原则，是中国共产党领导的政党协商民主化和建制化的重要标志。协商建国中的政党协商毫无疑问是在中国共产党领导下进行的，但在协商过程中，中国共产党并没有以领导者自居，而是充分尊重和保障各民主党派平等的协商主体地位，力求通过平等协商达成一致的意见，为建立新中国而采取一致的步骤，以实现民主建国的共同目标。中国共产党之所以平等对待各民主党派，充分发扬政党平等协商的民主精神，是为了 “要一致，要合作，而不是建立什么‘反对派’，也不是走什么‘中间路线’”［13］，以建立一个在中国共产党领导之下的、有各民主党派的适当的代表人物参加的民主联合政府，实现长期的真诚的合作。九三学社首席代表许德珩在一届政协全体会议上的发言中谈到新政协平等协商的基本精神：“只就大会将要来讨论的政协组织法、政府组织法、共同纲领这三个草案来说，它是经过了筹备会多次的周详讨论的，在大会开幕以前来到北平的六百多位代表也曾经分组多次地研讨，六百多位同仁之中，可以说是很少很少没有发言的，也更很少发言不被重视的；凡是在目前紧要的，能够办得到的建议，都是被采纳的。”［12］405新政协所开创的政党协商还始终贯彻事前协商的基本原则，正如周恩来所指出的：“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”［14］事前的协商和反复的讨论，再加上会议的审议和最后的表决，充分体现了平等协商的精神和民主集中的原则，为政党协商进入决策程序提供了制度保障。

三、参政党的自主性与合作治理中的政党协商

1949年中国人民政治协商会议的召开和中华人民共和国的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。在中国共产党领导和执政的条件下，共产党与民主党派的政党协商进入新的历史发展阶段：从新中国成立初期政党协商的实践探索到改革开放新时期政党协商的制度构建，政党协商日益成为执政党治国理政的重要民主形式，参政党在政党协商实践中自主性逐渐成长，参政党在政党协商中的平等主体地位得以确立，我国政党协商制度渐趋成型。新中国成立后，民主党派参加人民民主专政的国家政权，成为事实上的参政党，中国共产党与民主党派已不再是在野党之间的合作问题，而是演变成为执政党与参政党之间的合作关系。在 “共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的格局下，政党协商的目标不再是国家创制问题，而是为了扩大有序政治参与，实现最广泛最真实的人民民主。

新中国成立初期，民主党派在国家政治生活中发挥了 “参、代、监、改”的积极作用，即参加国家事务的管理和国家重大方针政策的协商、决定和执行，代表他们所联系的阶级阶层的合法利益和合理要求，通过提意见、作批评的方式对共产党和国家机关的工作进行监督，通过思想教育进行自我改造［15］。改革开放新时期，民主党派的参政党地位正式确立，民主党派参政的基本点被明确为 “一个参加、三个参与”，即 “参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”［16］480-481。2015年颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次把民主党派的基本职能概括为三项，即参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。其实，参加执政党和国家重大决策的协商一直是参政党的一项重要职能，政治协商包括政党协商也一直是我国多党合作的一项重要制度安排。参政党的定位为民主党派履行协商国是的基本职能提供了前提，同时协商国是也需要尊重和保障参政党的主体地位，充分发挥参政党的自主性。

建国初期，中国共产党一方面加强对民主党派的政治领导，团结、教育和引导民主党派沿着新民主主义和社会主义的道路前进；另一方面承认和尊重民主党派的独立平等地位，正确处理政治领导与平等协商的关系，为民主党派自主参加政治协商创造了较为宽松的政治环境。中国共产党和民主党派共同创造了协商座谈会、双周座谈会和最高国务会议等，为政党协商的实践探索提供了有效形式。改革开放新时期，我国的多党合作事业重获新生，政党协商从政治惯例发展成为重要的协商民主制度。1989年以来，中共中央先后下发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等重要文件，对政党协商的内容、形式、程序以及原则等作出明确规定，标志政党协商进入实践创新和制度建设双轮驱动的新阶段。

新中国成立以来的政党协商，尽管经历了曲折的历史发展，但与革命建国时期的政党协商相比，有着显著的时代特征：一是政党协商与政协协商从一元同构到二元分离，成为政治协商的两种制度形式。民主革命时期，中国共产党与民主党派相继以国民参政会和政治协商会议为平台，开展了卓有成效的政党协商。尤其是1946年和1949年两次政协会议期间，中国共产党与民主党派成为政治协商会议的主要发起者和参与者，政党协商以政治协商会议为主要形式，两者融为一体、合二为一。新中国成立后，人民政协作为人民民主统一战线的组织形式和党派性的协商机关，承载着政治协商的重要功能，对于促进执政党和国家科学民主决策发挥着重要作用。与此同时，中国共产党为了扩大民主，与民主党派在实践中共同探索了多样化的政党协商形式，对于国计民生的重大问题进行直接协商，这种党际直接协商与人民政协中多元化主体参与的民主协商一起构成了政治协商的两种基本方式。2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中首提 “政党协商”和 “政协协商”的概念，表明政党协商与政协协商从政治协商中实现了形式上的分离。政党协商与政协协商虽同属于政治协商，两者在政治逻辑上具有统一性，但从概念和制度形式上进行必要的细分和界定，更能反映出我国政治体制的特点和优势。1950年周恩来在一届二次政协全国委员会党组会议上曾经指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”［16］118我国实行的是多党合作和政治协商制度，“党的系统”实际上应该包括执政党和参政党两个不同而又团结合作的组织体系，在党的系统和政协系统中不是搞选举或竞争，而是实行协商和合作。因此，政党协商和政协协商概念的提出和制度的规范，能够更为准确地体现出我国政党体系和政协体系在国家政治体制运行中的价值和功能。

二是政党协商从传统承继到制度建构，构成我国政党制度下多党合作的重要内容。新中国成立后，我国的多党合作体现在多个方面，首先就在于中国共产党就国是问题与各民主党派进行真诚协商，这既是多党合作的优良传统，也是实现人民民主的本质要求。随着多党合作和政治协商制度建设的推进和加强，政党协商从内容到形式都日益规范，政党协商对推进国家治理现代化发挥着越来越重要的作用。关于政党协商的内容，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定了四个方面：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。关于政党协商的形式，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确为三种形式，即会议协商、约谈协商、书面协商。会议协商又具体包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会以及根据工作需要召开的协商座谈会。政党协商的制度建设，极大地推动了政党协商实践的发展。据统计，党的十八大至2014年12月底，中共中央、国务院和中央委托有关部门召开党外人士民主协商会、座谈会、情况通报会共52次，其中习近平总书记出席10次，内容涉及全面深化改革、全面推进依法治国等全局性战略性重大问题；各民主党派中央向中共中央、国务院报送意见建议237件，其中197件得到习近平总书记和李克强总理等中央领导同志的重要批示，许多意见建议被采纳，对科学决策、民主决策提供了重要参考［17］。

三是政党协商从中央到地方的多层发展，促进了国家治理和地方治理的良性互动。2010年中共中央办公厅印发《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，对省级层面的政党协商作出进一步规范，明确规定这一层级政党协商的内容有以下三个方面：一是中共省市自治区党的代表大会、委员会的重要文件；二是换届时省人大常委会、政府、政协领导班子成员及省高级人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；三是经济社会发展的重要问题、重要决定、重要规划等。广东在探索地方层面政党协商制度建设及实践中开了风气之先。2009年9月，广州率先制定出台《中共广州市委政治协商规程（试行）》；2010年5月，《中共广东省委政治协商规程（试行）》颁布实施；2011年8月，《中共广东省委政治协商规程》正式出台，深圳、汕头、梅州、揭阳等九市的规程也相继颁发。“从运行的实际效果看，广东实现了从 ‘关心协商’到 ‘必须协商’，从 ‘可以协商’到‘程序协商’，从 ‘软办法’转变为 ‘硬约束’，实现了政治协商从制度建设到制度实践的重大跨越。”［18］政党协商从中央到地方的上下联动，是政党协商制度和实践的重大发展。值得一提的是，2015年10月中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，对政党协商实践向纵深发展必将产生重要的促进作用。

四、结语

政党是政党制度创制和政党政治发展的主体。政党在政党政治过程中的地位和作用，就是政党的主体性问题。考察政党的主体性有两个基本维度：一是从 “自在规定”看，政党的主体性是政党在社会政治生活中作为主体所具有的社会属性和政治属性，即政党作为政党而存在的必然性、本质、使命和意义，是政党区别于其他社会政治组织的本质特征，是政党在社会政治实践中所表现和发挥出来的内在功能和独特价值；二是从 “关系规定”看，政党的主体性是政党在与其他政党主体或竞争或合作的互动关系中所体现出来的独立性、主动性和自主性。所谓独立性，是政党在组织上政治上区别于其他政党的标识，是政党在政党竞争或政党合作中生存和发展的根据。所谓主动性，是政党在社会政治生活中适应政党生态的能力，是政党在政党竞争或政党合作中追求自身目标的能动性和应变力。所谓自主性，是政党追求自由自觉处理自身问题的意识，是政党在政党竞争或政党合作中实现自身价值的意志和定力。政党主体性的 “自在规定”和 “关系规定”既相互区别，又相互联结、相互统一。政党 “关系规定”的主体性以其 “自在规定”为基础和前提，政党 “自在规定”的主体性又以其 “关系规定”来体现和确证。我国民主党派的主体性是其作为政党所应有的社会属性和政治属性，是其在中国政党政治发展中所具有的独立性、主动性和自主性，是其在多党合作制度下所享有的宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。民主党派的主体性是影响我国政党协商发展变迁的基本因素，民主党派主体性力量的充分彰显，是政党协商走向制度化和民主化的重要条件。

在新的历史条件下，加强政党协商，提升政党协商效能，必须深入总结我国政党协商丰富的历史经验，探寻政党协商的内在规律，正确处理党的领导和平等协商的关系，着力加强民主党派的主体性建设。一是维护民主党派的独立性。政党协商是中国共产党与民主党派基于共同目标下的平等协商。协商主体的独立性是平等协商的前提。中国共产党的领导是政治领导，不是组织领导；民主党派在政治原则、政治方向和重大方针政策上要自觉接受党的领导，但在组织上是独立的政党组织，在政党协商中应有平等的主体地位和独立的话语权。政党协商是执政党与参政党基于人民利益至上原则下的政见碰撞，独立政见的表达和共识政见的达成是政党协商的真正价值之所在。二是激发民主党派的主动性。政党协商是中国共产党与民主党派就重大国是问题进行的双向协商。中国共产党坚持多党合作和政党协商，是为了主动听取和采纳各民主党派合理的意见建议，吸纳和整合社会各群体不同的利益诉求，以实现民主科学决策，更好地实现好、维护好和发展好人民的根本利益。在政党协商制度化建设和国家治理现代化转型背景下，民主党派主动参与国是协商和国家治理过程，是承担中国特色社会主义参政党主体责任的本质要求，也是提升自身政党主体形象的不二法门。三是增强民主党派的自主性。政党协商也是中国共产党与民主党派基于协商能力对等条件下的务实协商。民主党派协商能力的提升离不开中国共产党的帮助，但如何通过加强自身建设，整合自身组织资源，建立参与政党协商的工作机制，自主解决参与政党协商所面临的 “本领恐慌”问题，应是民主党派提升自身政党协商主体能力的根本途径。

［参考文献］

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