完善集体土地征收补偿制度的建议

潘巧稚，张 昊（哈尔滨商业大学法学院，哈尔滨150028）

完善集体土地征收补偿制度的建议

潘巧稚，张 昊
（哈尔滨商业大学法学院，哈尔滨150028）

摘要：土地征收制度是党的十八大确立的土地管理改革的重要任务之一，土地征收补偿制度是土地征收制度的核心。多年来，土地征收补偿所引发的矛盾和冲突比比皆是，严重影响了社会的和谐与稳定。本文从土地征收补偿制度基础理论出发，寻找征地补偿制度的缺陷，对症下药，提出解决征地补偿制度漏洞的方法和完善征地补偿制度的建议，切实平衡社会公共利益和被征地农民的合法财产权益。

关键词：土地征收；土地征收补偿；立法完善

引言

在我国，农村土地是由集体所有的，农民作为集体组织的一员，享有使用权与收益权。对于农民来说，土地是其全部生活来源，失去土地也就意味着失去了赖以生存的基础。农民会失去唯一的生产生活资料是因我国《宪法》的相关规定，国家因公共利益需要，可以依照法律规定对于土地实行征收或征用并给予补偿。土地征收补偿制度尽管规定在相关法律及规章制度中，但由于其不完整性、不合理性，往往在实践中引发多种矛盾，激化征地人与被征地人的冲突，完善征地补偿制度对于保障农民合法权益和维护社会公共利益具有重要的意义。

1　土地征收补偿制度的概念及特征

1.1土地征收补偿制度的概念

我国的集体土地征收补偿是指国家为了社会公共利益的需要，依法行使行政权力，按照法定程序，强制剥夺被征收人依法使用的土地，获得集体土地所有权，损害了被征地人的合法权益，由国家对被征地人的损失给予货币或其他方式的补偿。

1.2土地征收补偿制度的特征

第一，征收补偿主体具有特定性。土地征收是国家为了社会公共利益而实施的一种行政行为，因损害了被征地人的合法权益，所以由国家对被征地人给予一定的补偿。但是国家不能直接成为法律意义上的补偿主体，因此，国家将征收补偿的职能赋予了我国各级人民政府或者政府的某个职能部门，征收补偿的主体即是具体行政机关。

第二，征收补偿目的具有公益性。国家征收土地是为了社会公共利益，也只有出于公共利益的需要才能进行土地征收，公共利益的界定，是征收补偿合法化的前提。公共利益诸如建设图书馆、学校、体育馆、医院、修路、建设桥梁等等，为被征地人所在辖区谋福利的事业，都可界定为公共利益的需要［1］。

第三，征收补偿手段具有强制性。土地征收是国家因公共利益强制将被征地人所有的土地转变为国家所有，这一过程中，无论被征地人是否愿意，国家都会强制性的将被征地人的土地收归国有。

2　我国集体土地征收补偿制度的缺陷分析

我国现行土地征收补偿制度分散的规定在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》以及相关的部门规章及土地政策中，随着经济的发展，土地征收补偿制度的规定已经与现在经济生活脱节，征收补偿漏洞已严重影响了社会公共利益和私人利益的平衡，激化了双方的矛盾和冲突，甚至在一定程度上扰乱了社会秩序。纵观近些年的征地补偿制度，最主要的缺陷集中在以下几个方面。

2.1公共利益界定不明确

公共利益是征收补偿制度的合法基础，公共利益的界定一直是各学者争论的焦点。近些年来某些地方政府常常打着“公共利益”的旗号，招摇撞骗，肆意以较小的成本占取农民赖以生存的土地，使农民的合法权益受到巨大损失。而在征地时受损失的不仅仅只有被征地人，有时候被征地人也会因一己私利而“狮子大张口”，向国家索要巨额补偿款，以此获利。在实践中，政府征收土地不仅仅有为辖区铺路、修桥、建体育馆、图书馆等纯公益性的事项，更多的是将被征地人的土地征收回来后，转卖给开发商进行商业开发，建设大型商场、私立银行等等，大型商场的建设在一定程度上也为居民的生活提供了便利，在某种意义上来讲，也具备一定的社会公益性。正因为实际生活中，某一征地行为的目的中既包括公共利益又包括私人利益，才会让公共利益难以界定。因此，目前学界更多地倾向于运用比较宏大的价值分析和逻辑判断对公共利益进行法律界定和研究，可能最终对公共利益的特征和界定的方式或者很空泛，或者很抽象，抑或很模糊，导致具体的可操作性不强。

2.2征收补偿程序不规范、方式不合理

尽管我国在相关法律中将征收补偿程序进行了明确规定，但相关规定也仅限于表面，实践中也仅仅只是应付了事，并没有在维护被征地人合法权益的保护上起到良好的效果。如公告制度，按照法律的规定，征地方案和征地补偿安置方案的公告应以书面形式张贴在被征收土地农民所在的村或乡人民政府的公告栏上，但此项规定明显过于形式化，地方政府仅仅只是将公告粘贴在政府门前的公告栏上，然后便弃之不顾，是否有农民看到或者张贴了多长时间，全然不予理会。我国的集体土地征收制度采用的是先征地后补偿，这种征地方式直接导致了被征地人的土地在离开自己的权利范围之后，补偿款的收取时间、方式、金额被拖延甚至削减的风险，更糟糕的情况可能是即使被征收土地的集体及农民降低了土地征收补偿款的金额，也有可能拿不到补偿款或者长时间被拖延。征地公告即为政府征收土地的通知，对于被征地人而言，只有被动接受或者提出异议，没有事先参与权和对征收土地及补偿协议提出自己意见的权利。我国土地征收补偿标准在实践中往往以货币补偿为主，但被征地人往往以农民居多，土地是农民唯一的生存方式。将这些失地农民迁至城市之中，缺少生活技能的他们就如同缺少水的鱼一样，终究会因为难以维持最基本的生活保障、医疗保障而陷入贫困，面临饥饿、疾病等社会问题。因此，货币补偿对于失地农民而言是治标不治本的，它只能补偿失地农民的一时损失，不能成为他们日后的生存保障。

3　完善集体土地征收补偿制度的建议

目前我国正在进行城乡一体化建设，大量的集体土地都将被征收为国有用来进行经济建设，国家与被征地人对于征地补偿的不同观点激发的矛盾与纠纷层出不穷，严重影响了社会的和谐与稳定。对于征地补偿中的矛盾与纠纷，采取对现有的法律法规中关于征地补偿的滞后性规定进行修改，借鉴国外的成功经验进行试验性整改，是完善我国征地补偿制度的一条有效路径［2］。

3.1公共利益的界定

尽管公共利益在现实生活中并不好界定，但为了避免打着“公共利益”旗号乱征收土地行为的层出不穷，建议借鉴我国国务院在2010年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第八条对“公共利益”的界定。有了这些界定标准，集体土地被滥征的现象将大量减少。

3.2征地补偿程序的完善

对于公告制度，建议公告至少采取两种以上的方式进行，如在被征土地所在村的村委会公告栏中进行张贴，在当地普遍发行的报纸上进行公布，用当地的广播进行通知等等，公告的期限至少保证在10个工作日以上，确保被征地农民的知情权与参与权。关于先征地后补偿的方式，建议不同的征收目的采取不同的征收方式，例如因医院、桥梁、修路等纯公益事业建设需要土地征收时，采用“先土地征收后补偿”的顺序，保证建设项目的进程；因企业、商品房等非纯公益事业建设而需要土地征收时，则由政府根据建设项目中含有的公益比例进行裁量是应先土地征收还是应先补偿，被土地征收主体可针对政府的决定向法院起诉，由法院进行判决决定政府行为的合法性。除此之外，还应该丰富土地征收补偿方式，以社会保障安置为主，辅以货币补偿方式，以此保障失地农民的生活等于或高于以土地为生时的生活水平。

4结语

征地补偿过程中，保护被征地方的知情权、参与权，设身处地的为失地农民着想，切实维护他们的合法权益，完善我国的征地补偿制度，明确公共利益，完善征地补偿程序，改变征地补偿方式，才能使被征地农民更好地融入到祖国的城市化建设当中。

参考文献：

［1］陶攀.2004年行政法年会“公共利益的界定”之议题研讨会综述［J］，行政法学研究，2004（4）:139.

［2］柯晓飞.论我国集体土地征收补偿制度之完善［D］.华南理工大学硕士学位论文，2013:29.

责任编辑：吴艳玲

中图分类号：D922.32

文献标识码：A

收稿日期：2016-04-01

基金项目：2013年度黑龙江省社会科学研究规划一般项目（13B022）；2014年哈尔滨商业大学研究生创新科研项目（YJSCX2014-301HSD）

作者简介：潘巧稚（1980-），女，黑龙江省克山县人，哈尔滨商业大学研究生，研究方向:经济法。

The Suggestions of Perfecting the Collective Land Expropriation Compensation System

PAN Qiaozhi，ZHANG Hao
（Harbin University of Commerce School of Law，Harbin 150028）

Abstract:The land expropriation system has been established at the eighteenth congress as one of the important tasks of land management reform，the land expropriation compensation system is the core of land expropriation system.Over the years，the contradictions and conflicts caused by land expropriation compensation，seriously affected the social harmony and stability.This article embarks from the basic theory of land expropriation compensation system，to find the defects of land expropriation，suit the remedy to the case，put forward the solution to land expropriation compensation system vulnerability and the suggestions of perfecting the land expropriation compensation system，to balance the social and public interests and the lawful property rights and interests of landless peasants.

Key words:land expropriation；land expropriation compensation；the legislation perfect