完善行政执法与刑事司法衔接机制

肖业忠

(中共山东省委省直机关党校，济南 250014)



完善行政执法与刑事司法衔接机制

肖业忠

(中共山东省委省直机关党校，济南 250014)

行政执法与刑事司法的衔接机制是一个老话题新热点，它是强化行政执法，促进依法行政的重要一环。建立行政执法与刑事司法衔接机制，将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关处理，经由刑事司法程序追究行为人的刑事责任，对强化行政执法，维护行政法治权威，实现良性治理意义重大。目前，我国在此领域的理论研究尚不全面和深入，在涉及“两法衔接”机制的理论基础、法律依据、衔接范围和层次、衔接程序的规范都存在缺憾，需要进一步总结和研究。

行政执法；刑事司法；衔接机制；完善

十八届四中全会明确指出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接[1]。这一决定是在我国改革开放38年的发展进程中，对行政执法与刑事司法衔接工作机制的再部署。

所谓行政执法与刑事司法衔接机制，是指具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中，将涉嫌犯罪案件依法纳入刑事司法程序中；同时公安、检察机关或者人民法院将其在办理刑事案件过程中发现的不构成犯罪的案件移送有关行政机关处理的双向、互动的办案协作机制。构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制，是国家惩治危害行政法秩序的行为、将行政违法与行政犯罪分别予以追究的切实可行性制度安排，也即以行政违法与行政犯罪在行为表现上的同一性和社会危害性存在相互衔接性，嵌入行政执法与刑事司法的有效衔接，从而加强行政法与刑法的联系，把行政领域触犯刑律的行为纳入刑罚的惩处环节，从而保障行政法秩序，维护社会发展[2]。

一、行政执法与刑事司法衔接的理论依据

建立和完善行政执法与刑事司法衔接，是我国建设法治政府、法治社会的迫切要求，它是加强对权力和权利制约和规范的一项重要机制，并有着深厚的理论基础。这一机制作为一种制度加以设计和完善，需要探讨其中所包含的法理，它的理论根源可以溯及国家权力学说。国家权力学说讲求权力的制衡与约束，一方面司法权对行政执法活动需要进行有效的监督与制约，另一方面行政权对刑事司法活动也具有一定的监督与制约功能[3]。从行政执法与刑事司法所追求的价值来考量，其主要是前面一种监督与制约。

首先，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权。行政权力在实施过程中有着宽泛性、时效性的特点，极易成为最不愿意接受监督、最不容易监督的国家权力，行政执法与刑事司法衔接机制正是以权力制约权力，保证行政权力规范有序、有效运行的机制。同时，司法权的监督具有中立性、偶然性、被动性的特征，特别是检察机关的检察权不受“不告不理原则”的约束，能够对行政权力的运行实施全过程的监督，因此侦查权、检察权和司法权相互配合，对行政犯罪形成一种威慑力，不仅能使行政机关的行政执法人员自觉依法行政，也能使行政相对人严格遵守行政法律法规，从而更好地实现行政执法的目的。

其次，行政执法与刑事司法衔接机制法理基础源自于刑事司法的最后屏障性。在行政执法领域，行政执法是刑事司法的前提和基础，而刑事司法是行政执法的保障和有效展开，两者具有极为密切的联系。大凡法治国家，在此两个领域的衔接都较为完备，一方面提升了行政执法的效能，另一方面也提升了刑事司法的威慑力，对于政府的权力和公民的权利一体保护和有效行使作用显著。司法实践中，个别行政相对人做出了违法行为，如果违法成本较低，仅仅受到一定的行政处罚，往往会使其产生继续违法以获得不法利益的侥幸心理，行政机关的工作人员如果没有严格落实行政执法与刑事司法衔接机制，给违法犯罪分子以应有的处罚，就必然会助长不法者的这一恶性心理，从而使正常的法治运行规律被打破，有悖于法治社会的宗旨。

二、行政执法与刑事司法衔接机制的主体和内容

2001年，我国首次提出行政执法与刑事司法衔接机制的概念。当时国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，主要是解决一些领域中市场经济秩序仍然相当混乱的问题。在这个决定里，我们第一次提出了“行政执法与刑事执法的衔接”的称谓，随着近几年行政执法与刑事司法衔接机制的发展和探索，在衔接机制的表述上，逐渐规范为“行政执法与刑事司法的衔接”的称谓，它的主体和衔接内容也逐渐清晰。

(一)行政执法与刑事司法衔接机制的主体

1.行政执法主体。要明确行政执法的主体，有必要先厘清行政执法和刑事司法的含义。所谓行政执法是指国家行政机关及被授权或委托的组织，为维护经济和社会秩序，实现行政目标，按照法定权限和程序，对违反行政法规的违法行为所采取的管理和处罚的行为[4]。从行政机关的职能设置来看，有行政处罚权的主体主要有：公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、商务、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信、劳动监察等等部门，也就是说，按照法律授权，具有相应行政执法权的行政机关，都应纳入到行政执法与刑事司法衔接机制的行政主体范畴[5]。

2.刑事司法主体。是指有权对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为采取立案、侦查、逮捕、起诉、审判等查处行为的国家司法机关。包括：公安侦查机关(海关缉私局、国家安全机关、军队保卫部门、监狱)，检察机关、审判机关(法院)、执行机关(看守所、监狱)。其中，公安机关在国务院的行政序列中虽然属于行政机关，但按照刑事诉讼法的规定，在涉及刑事犯罪案件的立案、侦查、逮捕等环节中，其又肩负着司法机关的职能。

(二)行政执法与刑事司法衔接机制的具体内容

1.就行政执法而言：

第一，行政犯罪衔接。《行政处罚法》第二十二条明确规定：“违法行为构成犯罪的， 行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”在行政违法行为向刑事司法程序过度的过程中，大多数国家均采取刑事优先原则，我国也不例外。也就是说，行为人的行为如果触犯的刑律，宜先进行刑法上的评价，该追究刑事责任的追究责任，如果刑事责任能够起到相应惩罚目的和效果的，就不再追究其行政责任，这也是刑法理论上重行为吸收轻行为、重罪吸收轻罪理念的体现。即在刑事结果作出之前，行政机关不得先行作出行政处罚，特别是与刑事处罚具有同种性质的罚金或行政拘留等。而对于行政机关可单独行使的又确有需要的行政处罚方式，如吊销许可证、责令停止生产等资格罚，可以在查明事实的基础上先行作出，不必等待刑事程序的完结。

行政机关作出行政处罚后才发现可能涉嫌犯罪的，也必须将案件移送到司法机关，此时，不必撤销先前的行政行为，但为避免行为人的一次行为遭受到两类同种性质的惩罚，应当按照刑法和行政处罚法的相关规定，在刑罚的判处中对已经执行过的、和刑罚内容相类似的行政处罚内容进行吸收折抵；而对于不同种类的资格刑无需折抵，可以同时并存[6]。

第二，职务犯罪衔接。行政执法机关及其公务人员在行政执法过程中涉嫌职务犯罪的，需要启动刑事诉讼程序。行政执法与刑事司法衔接的内容的广泛性决定了这一机制既针对行政相对人也针对行政机关及其工作人员本身，行政机关自身、公民法人和其他组织以及相关司法机关在发现行政执法机关及其公务人员在行政执法过程中涉嫌职务犯罪的，通过建议、举报或控告等形式实现由行政机关将案件及时移送到司法机关进行审查处理。这是由行政处罚与刑事处罚具有部分同一性所决定的，行政处罚和刑事处罚的主体都是国家公权力的代表，任何非国家权力主体的组织和个人都无权以自己的名义实施，行政执法机关及其公务人员实施了违法行为，违反了国家的法律、法规，都具有社会危害性，构成职务犯罪的，必须接受刑法处罚。

第三，证据衔接。长期以来，关于行政执法机关在执法过程中所形成和收集的证据能否在衔接机制中为司法机关直接适用的问题存在争议。肯定者认为目前在我国虽然尚无完整、统一的行政程序法，也不存在一个完整的行政证据体系，但是行政证据与刑事诉讼证据要求的标准是完全相同的，都要符合“关联性、合法性和真实性”的要求；同时《行政处罚法》、《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据种类的规定与《刑事诉讼法》第42条规定的刑事诉讼证据有物证、书证、证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解、鉴定结论、勘验、检察笔录和视听资料也基本一致，这说明，行政证据与刑事诉讼证据在法定种类及要求上是完全一致的，刑事诉讼证据是行政证据在刑事诉讼这一特定领域的转化。否定者认为，我国《刑事诉讼法》第43条、45条规定，只有公安机关、检察机关和法院才有收集、调取刑事证据的权力。行政证据是行政执法部门收集的，不符合收集刑事证据的主体要求，并且由于行政执法机关在执法过程中的侧重点、认识方法以及获取证据的技术手段都相对欠缺，其获得的证据往往不符合公安机关的要求或者不能较有力的证明犯罪的性质和情节，给公安机关或检察机关进一步办案造成障碍和模糊认识，对整个案件的司法运作起到不利的作用。

对此问题，现在通过法律修改的方式已经得以解决，2012年3月14日修正的刑事诉讼法第52条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。 ”这些证据材料的使用过程中，行政执法机关与公安检察机关应当做好衔接，对证据的关联性、合法性和真实性进行科学有效的甄别，在此情况下，行政执法机关和公安机关都是证据的收集主体，双方相互衔接和配合，按照刑事诉讼证据的实质性要求对行政证据进行收集，提高行政证据的证明效力。

第四，处罚衔接。对同一行为和主体进行不同性质的处罚时，行刑之间需要衔接。行政处罚与刑罚在人身罚、财产罚和资格罚上有重合之处，尤其是人身罚和财产罚，因此在具体案件中如前所述应采取折抵的原则加以处理。

当同一违法行为既违反了行政法又触犯了刑法，从而发生行政处罚与刑罚竞合时，在实体上应如何处理，理论上有诸多争论。概括起来有如下三种：选择使用说、合并适用说以及免除代替说[7]。选择使用说认为，一违法行为构成刑事犯罪，只能在刑政处罚与刑罚中选择其一，因为它们之间有互为替代的基础，如果多重处罚，不符合刑事处罚的经济原则，还可能导致对于个人利益的不当牺牲[8]；在惩罚方式的选择上，该种观点认为其法理解释应当是基于重罚吸收轻罚的理论应适用刑罚，或基于“两害相权取其轻”的理论应适用行政处罚。这种观点不符合现代法治的基本价值追求，笔者认为不可取。合并适用说主张行政惩罚和刑事处罚双重适用，他们认为二者发生竞合时，既要适用行政处罚，又要适用刑事处罚，理由行政犯罪行为具有双重性，两种处罚自然可以并用，从而全面追究犯罪分子的法律责任，对打击与预防犯罪效果显著；由于二是两者性质上不同，不能遵照 “一事不再理”“重罚吸收轻罚”等原则；行政处罚与刑罚的形式与功能不同，二者合并适用可以弥补各自的不足，全面消除各自的危害[9]。这种观点，单独强调惩罚的威力和效果，与法制的根本宗旨相悖，值得商榷。免除代替说主张附条件的并科，其核心两种处罚原则上不应冲突，在科以处罚时应允许同时使用，但是，如果通过考量，在一种处罚执行完毕另一种就没有必要时，可以免除另一处罚的执行[10]。此观点将是否执行另一种制裁的自由裁量权赋予相应的执行机关。但从衔接机制的涉及的法理层面看来，针对行为既违反行政管理秩序又构成犯罪的竞合现象，适用时的做法是同类不得重复适用、不同类可并合适用[11]。

2.就刑事侦查检察而言：

侦查机关和检察机关在案件衔接上包括两种情况，一是侦查检察机关的被动衔接。这是行刑衔接机制的常态，也就是说，大量的衔接案件，有待于行政执法机关的主动移送。行政执法机关在执法过程有发现行政相对人或本机关的工作人员的行为严重违法触犯刑律有可能被追究刑事责任的，要按照法律和衔接机制规定的程序和要求将案件移送至公安机关或检察机关进行侦查、审查。二是侦查检察机关的主动衔接，一方面侦查检察机关主动介入到行政执法机关的执法活动，审查涉嫌犯罪线索；另一方面是公安、检察机关应将其在办理刑事案件过程中发现的不构成犯罪、不需要刑事处罚的案件，移送有关行政执法机关处理。

3.就人民法院而言：

行政犯罪案件经人民法院对犯罪嫌疑人审理之后，也有一个及时与行政执法机关反向衔接的问题，这是行政执法与刑事司法衔接机制的题中应有之义。具体的方式是两通知一建议：其一，行为人构成犯罪的，人民法院都应将给予刑罚处罚或被免除刑事刑罚的处理结果通知有关行政执法机关。与此同时，行为人受到了刑事处罚，但人民法院认为还需要给予行为人相应行政处罚的，通知有管辖权的行政执法机关依行政执法程序追究其行政责任。《刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的．可以免予刑事处罚．但是可以根据案件的不同情况．予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”当然，需要指出的是，并非所有被免刑的犯罪人都要给予行政处罚，是否给予相应的行政处罚，应依法根据各种案件的具体客观情况以及被告人的主观过错确定[12]。其二，在正当防卫、紧急避险的情形之下，由于行为人的行为不构成犯罪，也不违反行政法规范，不是刑事案件，法院就此处理认定通知相应的行政执法机关。其三，通过法院审理或审查，发现行为人的行为不构成犯罪的要作出无罪宣判，但行为人的行为明显违反或可能违反行政法规范的，转送至有管辖权的行政执法机关，并提出由有管辖权的行政执法机关依法追究其行政责任的司法建议。

三、目前我国行刑衔接机制存在的主要问题

(一)相关立法欠缺

现有关于行刑衔接机制的法律依据存在不足，很大程度上影响了衔接机制的运作效果。

1.行政法律中的“稻草人”条款

在我国的民事、行政和经济类法律法规中，含有许多刑事附属条款，它们的普遍表述就是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。违法与犯罪的二元并立的立法背景下，这种表述将刑事案件先通过行政法规等予以分流，刑事法律的实施以行政执法为前提，当行政违法行为达到一定程度并触犯刑律时，就转化为犯罪行为，这种设计符合我国法治的具体情况，有着积极意义。其突出的优点表现在两个方面：(1)提升了本法的威慑力。提醒行政执法人员，在执法过程中对于涉嫌犯罪的案件移交给相应司法机关，不能越俎代庖代行刑事司法权，更不能徇私舞弊不移交；同时也震慑违法人员有被追究刑责的危险。(2)表明部门法与刑法的关系，以期实现部门法与刑法的协调与衔接。

但需要说明的是，这种表述更多的是仅具有某种提示或立法宣誓的价值，很难具有规范适用上的意义，不能起到刑法规范的规制功能(评价功能和决定功能)，因而不能理解为严格意义上的罪刑规范[13]，由于行政执法与刑事司法衔接不畅，导致此类刑事责任条款成了摆设性条款，被学界戏称为“稻草人”条款。这种表述的问题还表现在：(1)立法“顺口溜”。此程序性规定，模糊地赋予了行政机关对犯罪案件的实体审查权，导致大量的有案不移、有案难移、以罚代刑。况且也有违“无罪推定”之嫌。(2)执法“纸老虎”。该条款的表述，只是完成了行刑衔接的第一步，下一步的怎么移、移给谁存在问题，使该条款的威慑效果大打折扣。(3)司法“假传圣旨”。一些行政法律中，由于该规定没有确定的刑法指向，成为没有刑法依据的无根之木。例如：《对外贸易法》第61条第2款：进出口属于禁止进出口的技术的，或者未经许可擅自进出口属于限制进出口的技术的，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚；法律、行政法规没有规定的，由国务院对外贸易主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条款指向《刑法》第三章第二节走私罪，但是通过对相关罪名进行梳理可以发现，并没有关于走私进出口的技术的规定。

2.刑法中的“缺腿”条款

《刑法》第402条徇私舞弊不移交刑事案件罪规定，“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑”，该规定将适用条件限定为“徇私舞弊”不移交刑事案件罪，但是对行为人因故意和由于重大过失而不移送的行为则没有相应规定。在实践中，不同行政执法人员对案件的认识有所不同，个别执法人员故意借对事实证据认识的差异，或者隐瞒相关证据而对应当移送的案件不移送者有之，对工作不负责任该引起重视的证据和情节没有纳人到案件执法过程的证据收集和规范汇总程序中，使案件无法移送的有之，这些缺失在某些行政执法案件中，如果不能对并非徇私舞弊的故意和由于重大过失而不移送的行为纳入刑法调整，定会影响衔接机制作用的有效发挥。

另外，该条将犯罪主体仅限于“行政执法人员”，没有涵盖“行政执法机关”。因为根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第5条的规定，实践中大量的不移送往往是由行政机关集体作出的决定。行政执法机关能不能成为行政犯罪的主体，目前争论较为激烈，有学者认为，作为行政违法主体的“国家有关主管部门”不能构成该行政犯罪的主体，而最不应成为行政违法主体(对外主体)的行政公务人员却成了本罪主体，这种违法主体与犯罪主体不相一致的状况不合理，因此不仅应将公务员个体作为犯罪主体，还应将行政主体纳入犯罪主体范围[14]。持反对态度的学者认为，国家机关不能成为犯罪主体已成为世界各国立法和司法的通例，一般而言，作为国家机关的行政执法机关的行为所依据的规定和标准具有复杂性和综合性，行为危害性的评判亦有间接性，让国家机关成为犯罪主体追究刑事责任根本行不通[15]。但是，从完善衔接机制的角度而言，行政执法机关能不能成为行政犯罪的主体的相关法律规定对此应当予以明确。

3.现有关于衔接机制的法律位阶太低、依据存在不足

现行法律、法规和准司法解释中，宪法、刑事诉讼法、刑法等基本部门法对行政执法与刑事司法衔接机制是有规定，但大多只是规定了衔接的原则、精神或要求，且法律位阶低，操作性不强。

(二)证据标准难以把握

1.行刑衔接的证据标准不统一

公安部门、检察部门内部掌握的符合立案标准的证据与行政机关所掌握的不相一致，导致行政执法人员对证实罪与非罪的证据要求把握不准，造成“善意”的不移送或者移送不成。

再者，现行实体法规中常用的“情节严重”、“影响恶劣”等模糊词汇需要哪些证据予以证实？司法解释中诸如“非法经营数额”、“违法所得款”、“直接经济损失”等法律术语如何获取相应证据予以确认？在实践中行政执法机关和司法机关的要求和侧重点也不一样，行政执法机关完全可以行使行政裁量权处理案件而不移送。

2.行政检查权的力度有限

一是检查权不同于侦查权。行政执法机关检查权的力度无法与刑事侦查权相比拟，由于行政法律法规在涉案证据获取手段的规定上难以与刑事证据比肩，力度有限。

二是罪过形态难落实。刑事案件讲求主客观相统一，主观故意和客观行为相对应。行政执法机关在查处违法行为过程中，可以完成客观证据的收集，但对于主观方面的取证力不从心。

三是行政执法机关过于谨慎。由于刑事处罚的严厉性，使得行政机关唯恐出错，于是在办案过程中，对重大危害性、证据确凿、案因明显的案件移送司法机关，对于一些案情复杂、情节隐蔽、取证手段有限的案件却不予移送。

3.部门利益影响衔接

首先，行政执法机关应当移送而不移送或者移送瑕疵的情形时有发生。由于衔接机制运转不流畅、不规范，有的移送不及时，贻误了办案；有的移送材料不齐全，导致衔接工作杂乱和反复。出现此类情形的原因，概括起来有三：(1)部门利益驱动。行政执法机关往往在考虑本部门、本系统的利益时，将行政犯罪案件自行“消化”，截断了衔接；有些有处罚权的行政机关，案件一旦移送，罚款处罚机会丧失，钱没收到，还要搭上查办案件所花费的时间、金钱，在年终考评时，由于本部门移送案件数量多，从侧面表明自己的执法力度可能出现了问题，势必会影响主管部门、地方党委、政府对本单位的各种考核结果，移送反而得不偿失。(2)行政执法人员徇私舞弊。个别行政执法人员碍于关系、面子等，导致犯罪案件流失的情形客观存在，不容回避。(3)畏难情绪作祟。这既有前面提到的证据获取难得问题，也有案情复杂难以调查清楚、难以把握的问题，如果移送的案件被退回进行罪名的重新认定、补充证据亦或行为人主客观方面的深度挖掘，畏难情绪油然而生。

其次，公安机关受理移送案件不积极。公安机关有自身的管辖职责，而且工作量大、任务重，在自己职责范围内的工作没有全部完成时，对行政执法机关移送的案件也会产生畏难情绪，接收不积极。

4.检察监督存在不足

权力的行使离不开有效的监督，按照宪法和法律的规定，检察机关的法律监督权具有天然性。在行刑衔接领域，检察机关的监督权目前发挥的不够系统和完备。

5.牵头单位协调乏力

一是牵头单位缺位。众所周知，行刑衔接是一个涉及多个部门的联合执法工作，这就需要一个强有力的部门或组织从中协调和指挥。最初，2001年国务院成立了“全国整顿和规范市场经济秩序领导小组及办公室”，专门负责协调衔接工作，办公室设在商务部，属于临时机构，协调起来难度很大。2008年机构改革时撤销，其职能和任务转到商务部新成立的市场秩序司，由于该司尚有其他职能，更难以承担起行刑衔接的协调工作。

二是牵头单位不固定，“临时工”心态较重。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门(关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见)的通知》(中办发[2011]8号)规定：各地要根据实际情况，确定行政执法与刑事司法衔接工作牵头单位。牵头单位要发挥综合协调作用，组织推动各项工作顺利开展。行刑衔接工作是一项跨系统、跨行业、跨部门，涉及面广，联网单位多，技术性强，要求较高的工作，须具有一个权威的领导机构和明确牵头单位组织协调。牵头单位不固定、不统一，直接影响了行刑衔接工作的深入开展。

6.信息渠道不畅

主要表现在信息共享平台成了“纸上的平台”。这里既有行政执法机关之间信息不畅的问题，也有检察机关的全面知情权不通畅的问题。一是有的行政执法部门对共享平台的建设不重视，没有建立较为完备的信息共享平台；二是虽然建立了有效的信息共享平台，但没有把应当公示于平台的案件没有上传，检察机关看不到，其他行政执法部门也无从了解，网络平台成了“纸上的平台”。还有就是，垂直管理的部门的行政执法机关往往条条意识浓厚，块块层面的市委、市政府建立的信息共享平台对于难以形成有效的约束力。

四、今后完善行政执法与刑事司法衔接机制的思考

(一)完善立法

1.完善相关法律规定

一是修改“稻草人”条款。结合《行政处罚法》第22条表述的成熟范例，将“构成犯罪的，依法追究刑事责任”条款改为“构成犯罪的，依法移送司法机关”。这种表述，明确和强调了追究刑事责任应当是司法机关的职能，行政执法机关仅具有移送案件的权力，从而将行政执法机关与司法机关的权力作出了明确的划分，既消除行政执法机关涉嫌违反“有罪推定”的嫌疑，也从宏观上指引行政处罚与刑事处罚的衔接程序，对规制行政执法机关有案不移、有案难移、以罚代刑现象有着深刻意义。二是借鉴有关学者的建议，将《刑法》第402条徇私舞弊不移交刑事案件罪中的主体扩大到侦查人员、监察人员和行政机关本身。三是完善行政法与刑法的衔接，增加相关罪名，消除“假传圣旨”现象，使两者相互照应。四是通过法律规定，形成案件的正常移送机制。完善《刑事诉讼法》的有关规定，增加关于行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的条款，增加公安机关立案规定的条款，增加检察机关对案件移送和立案进行监督的条款。五是通过法律规定，形成个案提前介入制度。

2.通过立法，解决现有法律位阶较低的问题

从长远来看，要把行刑衔接的相关制度、程序、原则和精神，通过全国人大制定一部专门的法律。近期而言，为了指导当下的行刑衔接工作，有必要由国务院、最高人民法院和最高人民检察院清理、整合行刑衔接机制的相关法规、文件等，做出统一规定。

3.在立法中，进一步扩展行刑衔接的范围

(1)行刑衔接机制从仅限于经济执法机关和经济犯罪，扩展到所有行政执法机关和所有刑事犯罪案件。随着经济和社会发展，公共事务和日常生活中的社会关系日趋复杂，相应地，规范社会生活各个方面的法律法规逐渐要加以完善，行政犯的发案率不断上升，行政法与刑法之间的交叉重合也愈加频繁，而目前的衔接机制往往仅限于经济执法机关和经济犯罪的做法显然不能满足现实要求，应当将行刑衔接机制扩展到所有行政执法机关和所有刑事犯罪案件，这正是十八届四中全会关于全面推进依法治国的重要内容之一。

(2)将行政执法机关的单向衔接，扩展到行政执法机关与司法机关的双向衔接，实现良性互动，互通有无。目前的相关规定和文件大都注重行政执法机关将行政犯罪案件及时向司法机关移送，而对司法机关主动与行政执法机关衔接规定不多、重视不够，完善行刑衔接机制，就应当重视司法机关的司法职能，加强双方的双向衔接和互动。

(二)设立牵头机构

通过对行刑衔接机制的分析和研究，大部分专家学者都认为，检察机关作为行刑衔接工作机制的牵头单位较为合适。这时因为检察机关的监督具有两大优势：一是检察机关不受“不告不理原则”的约束，具有主动性。与审判权具有中立性、偶然性、被动性不同，检察权不受“不告不理原则”的约束，可以主动对行政执法活动实施的全过程进行监督。由于行政执法机关和公安机关是查办案件的直接承担着，主要起到具体执行的作用，因此检察机关有责任有义务牵头。二是检察机关的监督没有时效的限制，具有经常性。检察机关的监督不以审查到违法犯罪行为为目的，旨在形成一种司法威慑力，使行政执法人员自觉遵纪守法，即使审查后认定的结果不构成犯罪，也达到了对行政执法的监督效果[16]。

(三)健全制度

在牵头单位的领导、协调和监督下，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，健全行政执法与刑事司法相衔接的三大制度，并保证切实运行。

1.信息共享制度：建立网络信息共享平台

建立网络信息共享平台，实现信息共享和流转是行刑衔接机制发挥作用的首要环节，也是建立行刑衔接机制体系的前提和基础。在具体操作中，首先要制定信息共享平台应用管理办法，各行政执法机关务必贯彻执行。再者，就案件线索、违法行为、涉案数额、行政处罚结果、法律文件等内容和信息，行政执法机关、公安机关、人民检察院之间要实现信息联网共享。与此还要建立行政执法部门之间的信息联络机制，以期使部门之间协调有力，为行政执法特别是后续追究刑事责任争取主动。

2.案情通报制度

(1)工作配合制度。由于衔接机制涉及的面广、工作量比较大，需要协调和监督的任务比较重，这就需要完善相应的工作配合制度，提升检察机关监督检查的主动权，逐步实现现场同步沟通、协调、联系和监督，以确保行刑衔接工作的有序进行。同时行政执法机关包括公安机关要设置专门的办公室和专职联络员，从信息输入、日常信息沟通、反馈监督部门意见、具体案件咨询等诸形成一套完整的工作体系。

(2)监督制约制度。主要是完善公安、检察机关的提前介入制度和重大案件会商督办制度。所谓提前介入制度，就是行政违法案件可能涉嫌犯罪的，行政执法机关可以邀请公安机关或检察机关派员提前介入案件调查，公安机关根据案情需要，也可主动提前介入，帮助行政执法机关分析案情、搜集证据、研究法律适用的标准等。所谓重大案件会商和督办制度，就是对于案情重大、复杂、社会影响大的案件，由行政执法部门会同公安部门联合挂牌督办，明确责任、任务，加大侦破力度；涉及到疑难、性质难以认定的案件，发挥集体的力量把案情事实查清。

(3)联席会议制度。需要衔接的各部门诸如行政执法机关、公安机关、人民检察院、监察机关和政府法制办等部门，针对面临的新问题，定期或不定期召开工作会议。具体议程一是办案情况通报、工作经验交流；二是司法和执法中遇到的问题探讨；三是制定和完善工作机制。

3.案件移送制度。案件移送是行刑衔接机制的第一步，也是该机制能够发挥作用的关键环节，应当形成法律层面的制度化的规定以及程序规范。从而保证行政执法机关行政犯罪案件能够及时向公安机关移送。在移送过程中注重移送时间规定、移送材料交接、案件进一步审查的沟通、办案人员合作、后续工作的开展规定、处理结果的反馈等。

(四)严格执法

任何一部法律、一项制度，要想在具体实践中发挥作用，严格执法都是最关键的一环，否则有法不依、执法不严就会泛滥，就会造成有衔接之名而无运转机制之实。

1.强化党委领导和纪委监督的主体责任

对此，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出，要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争为目标，进一步落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究。行刑衔接机制无疑是增强权力制约和监督效果的反腐败重要机制之一，只有严格执行法律、法规的相关规定，才能真正取得实效，才不会让这一制度成为纸老虎、稻草人。

2.建设高素质法治专门队伍

制度制定出来之后，人就成了关键因素。行刑衔接机制的完善离不开一个懂政治、尚法律、敢担当的法治队伍，要按照十八届四中全会的要求，在立法、执法、司法各环节，把把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

3.提高党员干部法治思维和依法办事能力

行刑衔接机制是法治建设的重要组成部分，按照中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的部署，行刑衔接机制无疑是把权力关进制度笼子里的一项重要设计，各级领导班子和领导干部要予以高度重视，对行刑衔接机制是否有效建立和良性运转纳入政绩考核指标体系。同时，要不断教育和培训广大执法人员、司法人员，提升法治思维水平，提高运用法治方式开展工作的能力，使行政执法和刑事司法之间高速公路更加科学、更加顺畅，在法治中国建设的道路上坚实前行。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本编写组. 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2014.

[2]杨解君,周佑勇．行政违法与行政犯罪的相异和衔接关系分析[J].中国法学,1999,(1).

[3]徐燕平．行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督[J].犯罪研究,2015,(2).

[4]刘远,汪雷，赵玮.行政执法与刑事司法衔接机制立法完善研究[J].政法论丛,2014,(5).

[5]国务院.《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》[M].北京:法律出版社,2001.

[6]陈兴良.行政处罚与刑事处罚的关系[J].中国法学,1992,(4).

[7]周玉华,王继青.论行政执法与刑事司法的衔接载[J].山东审判,2006,(1).

[8]黄河.《行政刑法比较研究》[M]．北京:中国方正出版社,2001.

[9]周佑勇、刘艳红.论行政处罚与刑事处罚的适用衔接[J].法律科学,2013,(2).

[10]汪永清.行政处罚与刑罚的适用范围和竞合问题[J].政治与法律,1993,(2).

[11]黄福涛.《犯罪与行政违法行为的界限及惩罚机制的协调》[M]．北京:北京大学出版社,2008.

[12]刘远,赵玮.行政执法与刑事执法衔接机制改革初探——以检察权的性质为理论基点[J].法学论坛,2006,(1).

[13]胡启忠.《证券法》中附属刑事责任条款适用研究[J].西南民族学院学报，2010,(7).

[14]杨解君,周佑勇.行政违法与行政犯罪的相异和衔接关系分析[J].中国法学,2002,(1)

[15]刁小清,李菲.《当代中国的社会转型与刑法调整》(上)[M].北京：法律出版社,2013.

[16]田宏杰.行政优于刑事:行刑衔接机制构建和程序设计[J].人民司法,2010,(1).

(责任编辑：杜婕)

Perfect Connection Mechanism in Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

XIAO Ye-zhong

( Shandong Provincial Committee Party School of Provincial Government of CPC, Jinan 250014, China )

Between administrative law enforcement and criminal justice, the connection mechanism is an old but hot topic, it is strengthening administrative law enforcement, an important component in promoting administration according to law. Establishing connection between administrative law enforcement and criminal justice mechanisms will transfer suspected criminal cases discovered in the course of administrative law enforcement organs of criminal justice, criminal responsibility of perpetrators through the criminal justice process, for strengthening administrative law enforcement and defend the authority of the rule of law, achieve good governance is of great significance. At present, research in this area is not yet comprehensive and in-depth, involving "two convergence" theoretical basis, legal basis, the mechanism of connection scope and level, the specification of the convergence process has defects, it needs to be further compensated on the basis of summarizing the practices and problems.

Convergence in Administrative Law Enforcement; Criminal justice mechanism

2016-09-22

肖业忠(1966-)，男，山东德州人，法律硕士，副教授。主要从事宪法学、刑法学研究。

DF529

A

1008-7605(2016)06-0108-08