迷局与反思：社会保险经办机构的主体定位*

喻术红，李秀凤

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

迷局与反思：社会保险经办机构的主体定位*

喻术红，李秀凤

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

我国《社会保险法》没有规定谁是社会保险人。社会保险经办机构因组织设置、权能配置方面的不足不能自主经营、自负盈亏，它可以是社会保险行政诉讼的一方当事人，但不能成为独立法人，致使社会保险经办机构与社会保险人主体身份分离。长期以来，社会保险经办机构实际履行着社会保险人的职责，立法需要明确定性社会保险经办机构，着重从主体、组织和财务三方面将其塑造为独立于社会保险行政部门、独立于同级地方政府的独立法人。

社会保险经办机构；社会保险法律关系；社会保险人；事业单位法人；财务自主

我国《社会保险法》第1条明确规定该法的调整对象是社会保险关系。社会保险关系是社会保险人与被保险人在社会保险服务过程中产生的一方提供社会保险供款，另一方提供金钱与服务给付的社会关系。社会保险人和被保险人是社会保险关系最为重要的两方主体，是社会保险法律关系的核心。《社会保险法》第7条和第8条分别规定了社会保险的行政管理主体和提供社会保险服务的主体，前者是各级政府社会保险行政部门(即人力资源和社会保障部门)，后者是社会保险经办机构，但谁是社会保险人并未明确，整部法律中也没有(社会)保险人这一法律术语。《社会保险法》仍然沿袭劳动法和社会保障管理的思维，主体仍然定位于劳动者(职工)与用人单位，而不是保险人、参保人、及被保险人，对于主体之间的权利义务同样缺乏细致的规范和动态地考察。就社会保险法律关系而言，社会保险人是最为关键的主体，谁是社会保险人？社会保险经办机构能否作为独立的社会保险人？如何把社会保险经办机构塑造成真正的社会保险人？厘清这些问题是社会保险法制化建设的基础和前提。文章依据社会保险的制度机理，在解析社会保险经办机构的现实处境、社会保险人主体的真实身份、社会保险经办机构与社会保险人身份分离原因的基础上，根据我国的制度环境和现实需求，着重从主体独立、组织独立和财务独立三个方面将社会保险经办机构塑造为真正意义上的社会保险人。

一、社会保险经办机构的身份之谜

“社会保险经办机构”的官方正式表述最早见于1993年国务院批转国家体改委《关于一九九三年经济体制改革要点的通知》第十部分“加快劳动、工资制度和社会保险制度改革步伐”，首次指出“社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担资金保值、增值责任”。其后，“社会保险经办机构”虽经广泛使用，但并没有明确的含义界定。1994年颁布的《劳动法》第74条仅对社会保险基金经办机构进行界定，规定社会保险基金经办机构是依照法律规定收支、管理、运营社会保险基金并对基金负有保值增值责任的主体，而对社会保险经办机构没有定义。2001年，《社会保险行政争议处理办法》从实务角度对经办机构的含义进行了界定*《社会保险行政争议处理办法》第2条。，并把社会保险经办机构作为社会保险行政争议的一方当事人，从而确立了社会保险经办机构独立的行政诉讼主体资格。2010年的《社会保险法》把社会保险经办机构定位为提供社会保险服务的主体，并专列于第九章对社会保险经办机构的设置、经费保障、管理制度和职责等方面进行了细致的规定。然而，社会保险经办机构是否就是社会保险人这一点现行立法并未明确，现行体制中的社会保险经办机构能否担当社会保险人这一点还需详尽剖析。

(一)从组织体制看，社会保险经办机构无法独立地担当社会保险人

我国的社会保险经办机构分为中央和地方两个层级。中央社会保险经办机构为人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心，由原劳动部社会保险事业管理局、卫生部全国公费医疗管理中心、民政部农村社会养老保险管理中心、人事部中央国家机关及其在京事业单位社会保险管理中心4个单位合并而来，属部属财政全额拨款事业单位，人员参照公务员管理，担负综合管理、指导和监督之责，不经办社会保险具体业务*曹洋.我国社会保险业务经办的现状、问题与对策[J].中国劳动,2015,(4):62-68.。地方社会保险经办机构由各统筹级别政府对应设置，包括省、市(地)、县三级，省、市两级担负指导和经办双重职责，县级机构主要负责经办工作，在一些乡镇和城市社区还设有社会保障事务所，作为业务的平台，从事社会保险经办工作*孟昭喜.社会保险经办管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.18.。各地的社会保险经办机构，不论名称如何差异(“中心”、“局”或者“处”)，基本上属于同级政府主管部门直属的、全额拨款的事业单位，机构人员参照公务员管理*张荣芳,黎大有.论我国社会保险人的法律地位[C].珞珈法学论坛,2014,(13).武汉:武汉大学出版社,2014.68-79.。

我国社会保险经办机构的设立直接起始于行政管理体制变革中的“政事分开、官办分离”改革。为转变政府职能、提高管理和服务效率，改革对政府承担的行政管理职能与事业单位承担的公共服务职能进行明确地划分和归位，将政府职能部门承担的技术性、服务性的社会职能划归事业单位，改变“以政代事”的局面，将事业单位承担的行政管理职能回归政府职能部门，祛除“以事乱政”的现象。具体到社会保险管理体制改革，即是社会保险行政管理部门担负的“宏观上的政策、制度、标准管理”职责，而社会保险经办机构具体承办社会保险业务并承担资金保值、增值责任*国家体改委《关于1993年经济体制改革要点的通知》第十部分。。这样，社会保险行政主管部门的“政”与社会保险经办机构的“事”从理论层面上得以明确的划分，但是，社会保险经办机构的组织设置无法助推这一理念的实现。

根据我国立法规定，社会保险经办机构的设置、人员编制、管理人员的任命以及办公经费都由同级统筹级别社会保险行政管理部门批准或由同级政府财政按规定予以保障*《社会保险法》第72、73条。。也就是说，虽然理论上实行政事分开，但是实际运作的制度却不足以支撑社会保险经办机构的独立性，经办机构的人事管理、经费支持及社会保险具体事务的部分决策权能都由社会保险行政主管部门实际掌控。首先，经办机构的人事管理及物质配备与其行政主管部门几乎无异。经办机构的主要负责人由行政主管机关任命，工作人员参照公务员管理，占用由主管机关批准的额定编制。经办机构的内部事务决策范围由社会保险行政主管部门根据法律授权决定，内部事务管理实行首长负责制，用人单位和被保险人均无权参与*张荣芳,黎大有.论我国社会保险人的法律地位[C].珞珈法学论坛,2014(13).武汉:武汉大学出版社,2014.68-79.。其次，社会保险经办机构的人员经费和运行、管理经费受制于行政主管部门。立法规定社会保险经办机构的人员经费和运行、管理经费由同级财政按照国家规定予以保障，实践中，社会保险经办机构为社会保险行政主管部门的一个内部机构，同级财政的预算、决算以社会保险行政主管部门为一个基本单位，经办机构的经费数量由其主管部门整体核定而非单独预算列支。在这种组织设置中，经办机构如同社会保险行政主管部门的手足，主要负责人由主管部门任命，普通工作人员经过社会招录后参照公务员管理，机构人员组成与被保险人利益无直接关系，缺乏独立担当社会保险人的利益钳制机制，因此，只能定位于社会保险具体业务的执行部门，而非独立的社会保险人。

(二)从权能看，社会保险经办机构不能成为独立的社会保险人

由于中央一级的社会保险经办机构主要担负综合管理、指导和监督之责，并不具体经办社会保险业务。根据立法规定，地方社会保险经办机构的职责主要包括社会保险登记、社会保险个人权益记录和档案管理、社会保险信息咨询服务、社会保险待遇支付、社会保险稽核、公布和汇报社会保险基金收支、节余情况、接受有关社会保险举报和投诉及其经办机构的内部管理*《社会保险法》第57、58、70、73、74、80、82条。。仔细分析可以看出，经办机构的这些法定职责仅限于社会保险的技术性、服务性业务，而最能彰显社会保险人主体地位的核心权能——如社会保险费率的核定权、社会保险事故的认定权及社会保险基金的所有权等——经办机构并不享有。

一般而言，社会保险人作为一个独立的风险承担主体，应当拥有独立的保险费率核定权。由于社会保险承载着特殊的政策功能，虽然保险费率不能由保险人单方决定，但即使主要由政府决定的保险费率也是在保险精算基础上尽量地满足保险人的参与需求，也就是说，对保险费率核定的参与权是社会保险人的保险费率核定权的最低要求。这一点，我国的社会保险经办机构不能做到。同时，根据我国法律规定，社会保险事故的认定权也由社会保险行政机关享有。

社会保险基金始终是社会保险的热门、敏感话题。虽然《社会保险法》占用大量篇幅并专列第八章规制社会保险基金，但是，对于社会保险基金的核心问题——产权归属问题——立法采取了回避态度，从而致使社会保险基金的产权归属一直是国民高度关注而立法未予明确的问题。从世界立法例来看，作为自治性公法社团法人代表的德国，社会保险基金由社会保险人自主管理；实行公司制法人的智利，立法明确规定个人账户基金的所有权归属于参保人。而由行政机构担当社会保险人的国家，大多出现了社会保险基金与社会保险人分离的现象，社会保险基金成为信托财产，社会保险基金实行信托经营。在社会保险基金信托经营模式下，国家会通过立法规定的配套措施保证社会保险基金能够收支平衡，如社会保险人的社会保险供款请求权等。我国虽然也出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确了基本养老保险基金的信托经营，但是仅能对基金的投资管理环节起到约束作用，而无力作用于基金的来源环节。社会保险基金的来源环节对基金安全保障同等重要。在实施社会保险费的体制下，社会保险人应当掌控着社会保险费的源头，应当赋予它相应的社会保险供款请求权，并承担相应的责任，这样才能从源头上保障社会保险基金的安全。现实是，虽然我国的社会保险经办机构可以以自己的名义成为行政诉讼的一方面当事人，但是社会保险基金并非其责任财产，经办机构的责任财产限于政府财政划拨的经费，因此，经办机构并没有严格意义上独立的责任财产，也就无法独立的承担因业务经办而致的责任。再加上经办机构并没有明确的社会保险供款请求权，追缴欠费的责任自然地也被大打折扣。

综上所述，社会保险经办机构不能构成真正意义上的社会保险人，而是承担技术性、服务性职能的业务执行机构。

二、谁是社会保险人

在对社会保险人主体制度进行审思之前，谁是我国社会保险制度中的社会保险人这一问题必须首先提及。如同前文所述，我国目前的现状是社会保险经办机构并非真正意义上的社会保险人，那么，究竟谁是社会保险人？这一问题需在目前的制定设计中获得释疑。

从立法上的分工看，县级以上的社会保险行政部门负责社会保险的管理工作。具体地说，人力资源和社会保障部负责全国性的社会保险管理工作，县级以上的地方人力资源和社会保障部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。人力资源和社会保障部负责拟订统筹城乡的社会保险政策和标准、社会保险基金的管理和监督办法等，包括医疗和生育保险服务管理、结算办法、津贴标准及支付范围。地方人力资源和社会保障部门在各自行政区域内根据规定在授权范围内制定具体的实施细则，如医疗保险的定点医院范围、统筹级别、大病医疗保险的报销比例等都由地方社会保险行政部门根据地方实际状况具体拟订。社会保险经办机构负责提供社会保险服务，具体为社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等事务性工作*《社会保险法》第8条。。这样，虽然社会保险行政部门作为管理部门原则上仅肩负着管理和监督之责，但却履行着实质上的决策职能，成为社会保险事务实质决策的“大脑”，而社会保险保险经办机构本来可以成为独立的社会保险人，却没有社会保险事务的决策之权，充其量只是实施社会保险行政部门决策的实际“手足”*关于“大脑”与“手足”的比喻描述参见郑晓珊.工伤保险法体系——从理念到制度的重塑与回归[M].北京:清华大学出版社,2014.232-233.。另外，统筹级别地方政府的角色还不容小觑。虽然社会保险经办机构经办、管理社会保险基金，但并不享有基金的产权，也不承担基金的经营责任，基金出现支付不足时，由统筹级别政府财政予以补贴*《社会保险法》第65条。。此处的“财政补贴”并非社会保险责任中政府的最终担保责任，而是本由基金经营人承担的经营不善的法律责任，或者说应是因应社会保险财务自主原则要求而由社会保险人自主承担的不利后果责任。

由此可见，我国目前的社会保险人主体制度形成一个怪异的格局：担负管理和监督之责的人力资源和社会保障部门同时负责着部分决策，管理着社会保险基金的社会保险经办机构并不承担基金经营不良的法律责任，统筹级别政府承担基金支付不足时的财政补贴责任，国务院确定每年的基本养老金上调标准，社会保险经办机构虽然只是负责执行社会保险的具体事务性工作，但却是社会保险争议诉讼的一方当事人。因此，从表面上看，社会保险经办机构承担着具体的社会保险经办业务，又担当着社会保险争议诉讼的一方当事人，应作为我国的社会保险人，但实际上它既没有自己独立的意思，也没有形成自己独立的需要充分保护的利益，更没有能够独立担负责任的独立资产独立地担负社会保险事务经办不善的责任，充其量它也只是类似美国的社会保障署为方便业务执行在各地设置的地区局和分支机构，是社会保险行政主管机关设置的附属的业务执行机构，与想象中的那个自主经营、自负盈亏的社会保险人角色相去甚远，只有政府，拥有强大的行政决策权的政府，才是那个隐藏在背后的、真正的社会保险人*郑晓珊.工伤保险法体系——从理念到制度的重塑与回归[M].北京:清华大学出版社,2014.232-233.。

三、社会保险经办机构与社会保险人身份分离的原因解析

社会保险经办机构的设立与我国的行政体制改革存在着密不可分的关系，在“政事分开、官办分离”原则指引下将政府职能部门的社会保险行政管理职能与业务经办职能分离，分别成立社会保险行政主管部门和社会保险经办机构，但这种分离并不彻底。把社会保险经办机构以事业单位定性并不能掩盖其实质上行政机构的运作属性，经办机构形式上的独立地位无法割断行政主管部门的实质管制。一方面，社会保险行政部门掌控着经办机构的核心权能；另一方面，经办机构并无独立的人事任免权和责任财产，因此，经办机构只是“政事分离背景下承担‘技术性、服务性’职能的行政事务执行主体”*李文静.医疗保险经办机构之法律定位[J].行政法学研究,2013,(2):42-48.，把其定位于行政机关的内部机构而非独立的事业单位似乎更契合目前的实际。

从行政法学角度分析，这种承担“技术性、服务性”职能的行政事务执行主体可以成为广义上的行政主体进而确定为社会保险行政诉讼的一方当事人，却因不具备完全的权利能力而不能成为独立的法人。

行政主体有狭义、广义之分。狭义的行政主体是指“行政法上享有权利、负担义务，具有一定职权且得设置机关以便行使，并藉此实现行政任务之组织体……广义之行政主体，不以具有公法人地位为条件，凡公法上之独立组织体，有特定职权得设立机关或置备人员，以达成任务者，均属之。”*吴庚.行政法之理论与实用(增订8版)[M]. 北京:中国人民大学出版社,2005.116.这样，社会保险行政主管部门属于狭义之行政主体，拥有公权利，具有权利能力与法律人格，具备公法人资格；社会保险经办机构属于广义上的行政主体，虽然形式上是独立的组织体，有限定的职权，但只具备部分权利能力，不拥有独立的法人地位。

具备部分权利能力的组织成为广义上的行政主体但不是独立的法人与法理并不矛盾。虽然部分权利能力的应用理论在私法上并未形成通论，但在行政法学上则普遍承认存在部分权利能力的行政组织，具备部分权利能力的公法组织可以为行政主体，但并不是公法人；也就是说，公法人具有完全的权利能力，而行政主体则并不要求具有完全的权利能力，行政主体着眼的是统治权作用形式中的行政权，即“行政所由出的主体”*〔17〕〔18〕李洪雷.德国行政法学中行政主体概念的探讨[J].行政法学研究,2000,(1):76-95.。

社会保险行政主管理部门的公法人资格指示的权利能力严格说来是一种实体法上的外部权利能力*权利能力有外部权利能力、内部权利能力和程序权利能力之界分。在实体法上，外部权利能力的特征在于可以作为权利义务的最终归属主体(执掌者)，从而除部分权利能力的例外情况外，一般被视作法律上的人格。内部权利能力是指能够成为内部法律规范的调整对象，承担内部权利义务的资格，从而只为权利义务的部分归属主体，其所享有的权利义务的最终执掌者为具有外部权利能力的主体。而行政程序权利能力，即行政程序参与能力，即个人或组织以自己的名义参加行政程序，享有程序权利、履行程序义务的资格和能力。李洪雷.德国行政法学中行政主体概念的探讨[J].行政法学研究,2000,(1):76-95.。随着国家内部存在法的观点得以认同，国家内部的机关、单位、职位成为拥有内部权利能力的主体，仅限于在法人内部以自己的名义享有权利义务，对外不具有法律上的人格，只能作为法律人格者的机关，产生的法律效果最终归属于其所属的法人〔17〕。特别是随着诉讼法学的发展，诉讼法上的权利能力与实体法上的法律人格也相对分离，程序主体的地位得到进一步确定和提升，使得个人或组织的行政程序权利能力成为可能〔18〕。以这种理论考察，目前的社会保险经办机构实质上就是一个仅拥有内部权利能力的主体，由于没有独立的责任财产，除能够参与诉讼程序外，享有的诉讼权利和履行的诉讼义务都受到极大的限制，所以，最终的责任归属主体只能是社会保险行政主管部门，更准确地说是统筹级别政府。正因如此，“承担‘技术性、服务性’职能的行政事务执行主体”的定位更符合目前社会保险经办机构的实际，相反，“具有行政管理职能的事业单位”定位*2011年3月23日，《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)指出逐步将承担行政职能的事业单位的行政职能划归行政机构或将该事业单位转为行政机构。也就是说，根据此文件精神，承担行政职能的事业单位将不复存在。叶静漪,肖京.社会保险经办机构的法律定位[J].法学杂志,2012,(5):82-87.则会产生新的疑惑。

从字面分析，“行政”一词本身含有“经营、管理和执行的意义”，因此，就此意义而言，行政不仅存在于国家或政府事务之中，在私组织或行为中也能发现*翁岳生.行政法(上册)[M].北京：中国法制出版社,2009.1.。但是具体到“行政管理职能”时，往往限定在公共行政的特定语境中使用，牵涉公权力的行使。我国的事业单位改革已经明确指出将承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构或将其行政职能逐步划归行政机构，并根据职责任务、服务对象和资源配置方式的差异将事业单位分为公益一类和公益二类*《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》第8条。。也就是说，按照改革意见，“具有行政管理职能的事业单位”以后将不复存在，社会保险经办机构要么是行政机构，要么是事业单位。至于哪个选择更优，只能根据理论的发展和实践的需要而定。从国际立法例看，承担社会保险经办之责的既有行政机构，又有具有自治性质的公法人团体，还有按私法运营的公司法人。不管哪种形式，都非十全十美，关键在于适应国情需要，关键在于社会保险经办机构能否为一个独立的法人主体。说到底，将社会保险经办机构——置于权利义务的机制之中、而非从管理与被管理的角度——塑造为一个独立的法人是社会保险经办能力建设的关键，是推进社会保险改革、完善社会保险制度的关键。

四、社会保险经办机构的保险人身份塑造

“法律规范对社会秩序的调整，是通过设定权利义务来实现的，但法律设定权利义务的前提是确定权利义务的归属者和承担者。”*李洪雷.德国行政法学中行政主体概念的探讨[J].行政法学研究,2000,(1):76-95.社会保险人是社会保险法律关系中最重要的主体。社会保险人的准确定位和独立的主体地位是社会保险关系有序运行的根本保证。

(一)主体独立——把社会保险经办机构缔造为真正独立的事业单位法人

通过前面的分析可以看出，社会保险经办机构的设置没有统一范式，但具有强烈的路径依赖，受历史传统、政治体制的影响尤为深厚。长期以来，在我国的社会保险体制改革中，社会保险经办机构一直充当着提供社会保险公共服务的角色，是“依据法律授权，执行社会保险政策、承办社会保险事务、管理社会保险基金、协同多元主体向参保人提供社会保险供给服务”*胡晓义.社会保险经办管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2011.6.的主体，在实践中履行着社会保险人的职责。社会保险经办机构主要履行着提供社会保险公共服务的职责，这正是我国制度语境中“事业单位”的基本职能。根据事业单位分类改革的规划，社会保险经办机构的基本职责应是提供不能或不宜由市场配置资源的基本公益服务，即社会保险经办机构属于公益一类的事业单位。这与国家社会保险事业管理中心的事业单位定性相符。为保持社会保险经办系统的一致性，根据社会保险经办机构的实际运行现状，地方性的社会保险经办机构也应定位于公益一类的事业单位。

事业单位的定性并不能必然导致社会保险经办机构的独立性。社会保险经办机构的“独立”是指独立于政府部门或其他组织，目前来说，主要是独立于政府部门，把政府部门的行政管理职责与具体保险经办业务真正分开，把属于社会保险具体经办的职责真正赋予经办机构，让其拥有完整的权能，从而成为真正的社会保险人。如果政府主管部门仍然实际掌控着部分社会保险人的权能(如社会保险供款请求权等)，则会导致运动员与裁判员身份集于一身，将“无法避免政府从自身的财政利益出发，作出有利于自己的选择”，从而出现普遍的“惜付”的情形*张荣芳,黎大有.论我国社会保险人的法律地位[C].珞珈法学论坛,2014(13).武汉:武汉大学出版社,2014.68-79.。

法人，简单地说就是法律拟制的人，是具备人格的组织，团体性和人格性是其基本特征。团体性是指它是人或财产的集合体，而非单个的自然人；人格性是指它能够依法以自己的名义独立地享有权利和承担义务*马俊驹,余延满.民法原论[M].4版. 北京:法律出版社,2010.111.。社会保险利用保险机制将团体成员的预定风险通过团体成员的供款转稼于保险团体独立承担，保险团体的法人地位成为保险团体的内生性需求。社会保险人由参保的团体成员共同组成，社会保险人拥有征缴参保成员的供款作为自己责任财产的权利；与之相应，当团体成员发生预定风险时，社会保险人应当履行按照法定标准提供相应给付的义务。团体性和人格性既是社会保险人的基本特征，也是社会保险人作为独立的风险承担主体应当具备的特质。我国立法以法人活动的性质为标准，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。从制度发展的路径依赖性分析，企业法人显然不适宜于我国社会保险经办机构的定性；机关法人的定性则不利于社会保险行政管理职能与具体经办业务的清晰划分；从社会保险经办机构的决策、运营、执行以及救济程序的适用现状看，社会团体的定性也不吻合。因此，就目前来讲，我国的社会保险经办机构应定性为事业单位法人*最新的《中华人民共和国民法典民法总则专家建议稿(征求意见稿)》将法人分为机关法人、社团法人和财团法人，事业单位法人没有出现。社团法人又分为营利性社团法人和非营利性社团法人。此种分类中的非营利性社团法人比较类似于德国制度中的公法上社团法人(如基本社会保险中“保险基金会”)。从制度语境和行政法学理论的发展来看，非营利社团法人的定性更加契合社会保险经办机构的本旨，更有利于社会保险经办机构独立法人地位的确立。中国法学会民法典编纂项目领导小组.中华人民共和国民法典民法总则专家建议稿(征求意见稿)第三章[EB/OL].[2016-03-27].http://www.lawinnovation.com/html/xjdt/13721.shtml.。

社会保险经办机构的独立法人地位意味着它能够以自己的名义独立地享有权利和承担义务。一般来讲，依据保险机理，保险人会根据精算法则确定可保风险的保险费率及保险待遇的给付标准，保险人拥有对保险对象、保险费率、保险待遇标准、保险基金管理等事项的决定权，国家以监督者的身份履行外部监督之责。但是，由于社会保险承载着特定的社会政策目标，社会保险人的权利受到限制。社会保险的本旨在于为全体国民提供基本的经济安全保障，特别在维持国民拥有合乎人性尊严的生存条件、促进社会经济弱者积极融入社会及实现社会经济弱者的实质自由与平等方面意义尤为突出*与旨在排除国家权力侵害和干涉为权利内容的自由权等第一代人权不同，以社会权为内容之一的第二代人权更加关注社会经济弱者融入社会的权利、免于贫困的权利，社会权的产生与发展能够防止传统的自由权保障流于空洞化和形式化，以实现社会的实质正义和公平。许庆雄.社会权论[M].台北：众文图书股份有限公司,1991:13；汪习根.免于贫困的权利及其法律保障机制[J].法学研究,2012,(1):194-208.，因此，社会保险机制通常通过强制承保来防止“逆选择”。一般情况下，社会保险人并没有承保范围选择权、费率决定权和待遇给付标准确定权，这三项权利属于法律保留事项，由立法机关决定。但是，作为一个独立的风险承担主体，社会保险人有责任保证承担风险的责任财产处于安全状态，有权利向社会保险供款义务人请求及时、足额地履行供款义务，亦即社会保险人拥有社会保险供款请求权。与此同时，社会保险基金作为责任财产，社会保险人亦有权选择适当的经营管理方式保值增值。除此之外，社会保险人还可以根据提供服务的需要选择适当的治理机制实施内部管理，社会保险人拥有内部事务的管理、决策权，国家主要通过立法活动实施干预和监督。选择适当的治理机制实施有效的内部管理是社会保险人提高服务能力的需要，也是社会保险人的基本义务之一。

在我国的社会保险实践中，社会保险的承保范围选择权、费率决定权和待遇给付标准确定权往往授权或委托政府行使，部分内容甚至直接授权统筹级别的地方政府行使。统筹级别的地方政府为了降低承担社会保险基金支付不能的最终责任风险，“惜付”便成其“理性”的选择。与此同时，我国立法规定的政府的社会保险财政责任只限于财政补贴责任。立法只是模糊规定了当社会保险基金支付不能时政府的财政补贴责任，但补贴的范围、标准、资金来源及相关责任都没有明确的规定*以财政与社会保险的二元分立为起点，政府财政基于补偿改革成本、实现特定社会政策目标和制度担保责任等原因补助社会保险时应当遵循法定的标准和程序。熊伟,张荣芳.财政补助社会保险的法学透析：以二元分立为视角[J].法学研究,2016,(1):110-126.。我国社会保险基金的来源主要由用人单位和劳动者双方缴纳，政府没有直接供款责任。即使对于财政的补贴责任，社会保险经办机构并不拥有对政府的社会保险供款请求权。这样的制度设计实际上架空了社会保险经办机构的基本权利，致使社会保险经办机构成为仅承担“技术性、服务性”职能的行政事务执行主体，不能成为真正的事业单位法人，从而制约了社会保险制度的整体运行效率。以后的改革应彻底改变这种现状，明确政府、单位和个人各自的财政责任，把属于社会保险人的基本权利真正赋予社会保险经办机构，将其塑造为真正独立的社会保险人。

(二)组织独立——社会保险经办机构独立于社会保险行政部门

社会保险经办机构组织上隶属于社会保险行政部门，其机构设置、人员编制、管理人员的任命以至办公经费都由社会保险行政部门或同级政府按规定予以保障*《社会保险行政争议处理办法》(劳动和社会保障部令第13号)第2条将社会保险经办机构明确为劳动保障行政部门所属的工作机构。《社会保险法》第九章规定经办机构按统筹地区设立，其分支机构和服务网点的设立需经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准。由此可见，社会保险行政部门实际掌控着经办机构的组织设立。，人、财、物的关联与控制使社会保险经办机构很难脱离社会保险行政部门的实际掌控，难以形成独立的利益、以独立的法人主体身份独立自主的提供社会保险公共服务，难以自主经营、自负盈亏和自求平衡，只是“法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构”*《社会保险行政争议处理办法》(劳动和社会保障部令第13号)第2条。。这种组织上的隶属性不但直接制约着经办机构的经办能力建设，还进一步凝结着统筹级别政府的固有利益，形成更为严重的地区利益和地域差异，进而阻碍着保险类别的整合和统筹级别的提高。这种“官办不分”的组织体制很难将社会保险经办机构缔造为能够自主运营、自求平衡的真正意义上的社会保险人。

社会保险经办机构独立法人主体的塑造必须首先破解社会保险行政部门组织上的实际掌控。社会保险作为政府实施风险管理的一项政策工具，拥有独特的运行机理，已经形成一个独立的运行系统。这个系统一方面承载着国家赋予的提供特殊的公共服务的职能，一方面沿着社会保险的机理在反复的失衡与平衡中不断地寻求自洽、并实现发展。社会保险经办机构是这个独立系统的运营者，因此，把它构建成一个自上而下的实施垂直管理的体系并不违背社会保险的运行机理，相反，更能保障和提高制度的运行效率*中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾建议社会保险经办机构应实行自上而下的垂直管理。郑秉文.中国社保经办服务体系亟需深化改革[N].上海证券报,2013-12-27(A03);郑秉文.中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路[J].中国人口科学,2013,(6):2-16.。社会保险经办机构实行垂直管理，自成系统，可以祛除社会保险行政部门的从属和管控，真正成为一个独立的法人实体，从而将社会保险行政部门的“管”和社会保险经办机构的“办”真正分离。

(三)财务独立——社会保险经办机构独立于同级地方政府

财务独立与自主是社会保险区别于其他社会福利制度的基本标志。社会保险基金是社会保险人承担团体风险的物质载体。社会保险人的财务独立即意味着社会保险基金仅是社会保险人承担风险的责任财产，社会保险人应在遵循保险机理的基础上依据精算法则首先自求财务平衡，当国家通过立法委托赋予社会保险人承载额外的社会政策功能时应圈定明确的资金来源，而不能以社会保险基金概括承受，否则将会破坏社会保险基金的精算平衡，并危及社会保险运作的可持续性。因此，不管社会保险人的主体类型如何，社会保险基金都独立于政府财政。以自治性的公法社团法人为代表的德国、法国，社会保险基金归各保险基金会或行业协会所有，由其自主运营；以公司法人制为代表的智利等拉美国家，由于个人账户制的存在，个人账户基金虽归被保险人所有，但由AFP接受委托经营；即便在政府作为社会保险人的美国和英国，社会保险工薪税入库后会被分流形成专门的社会保险信托基金，独立于政府财政，由专门成立的信托基金受托人董事会管理运营。在政府作为社会保险人的国家，社会保险信托基金虽有“第二财政”之谓，但毕竟不同于正宗的政府财政——“第一财政”。之所以作出这种制度安排，时任总统罗斯福的说法是“可以防止立法者滥开空头支票导致将来的财政赤字，将使社会保险的花费永远不超过其预定的收入”*Larry DeWitt, The Development of Social Security in America, Social Security Bulletin, Vol. 70, No.3, 2010, pp.1-25.。

我国社会保险基金的财权归属一直存在“财政资金”和“参保人共有财产”的争论，2013年后又对社会保险基金的特质不予甄别将其一概并入全口径预算的范围，模糊了社会保险基金与财政资金的边界*关于社会保险基金财权归属的争论以及社会保险基金并入全口径预算管理的困惑可参见张荣芳,熊伟.全口径预算管理之惑：论社会保险基金的异质性[J].法律科学(西北政法大学学报),2015,(3):159-169.。2015年8月，《基本养老保险基金投资管理办法》明确将省、自治区、直辖市人民政府视为养老基金委托投资的委托人*《基本养老保险基金投资管理办法》第13条。，进一步混淆了社会保险基金与财政资金的界限。就社会保险基金信托而言，委托人向受托人转移信托财产所有权的前提条件是委托人在实施信托行为时对信托财产拥有所有权，既然《基本养老保险基金投资管理办法》把省、自治区、直辖市人民政府作为委托人，那么即意味着省、自治区、直辖市人民政府是养老基金的所有权人，这样，将其与全口径预算管理的做法结合来看，政府显然已将社会保险基金作为政府财政的一部分看待。将社会保险基金混同于政府财政，无异于横越了双方的界分与藩篱，一方面导致政府的政策目标向社会保险基金过分让渡和扩张，社会保险基金的“外部负担”过于沉重，从而破坏了基金自身的精算平衡；另一方面虚化了社会保险的保险性，深深激励着参保人员对社会保险的非理性期许，致使政府由“制度担保人”变为“最后付款人”*“制度担保人”和“最后付款人”的解析参见熊伟,张荣芳.财政补助社会保险的法学透析：以二元分立为视角[J].法学研究,2016,(1):110-126.，结果是社会保险基金的责任和政府财政的责任都被无限地扩张，进而深度破坏了社会保险制度的独立性。

我国社会保险经办机构运行经费支出保障的制度设置*我国《社会保险法》第72条规定社会保险经办机构运营所需的人员经费、物质保障经费以及管理经费都由同级财政按照国家规定予以保障。从另一侧面加深了社会保险经办机构对同级政府的隶属和依赖。从世界立法例看，社会保险人运行经费的支出保障既有由社会保险基金支出者，也有通过财政专项预算解决者。一般情况下，社会保险税制模式下以财政专项预算解决社会保险经办经费的做法比较普遍，而在社会保险费制模式下，对于第一层次的社会保险由中央集权管理的情况下，也会存在由中央财政预算解决经办经费的情况，如日本*吴震能.日本社会保障制度之研究——以权利救济为中心[D].嘉义：国立中正大学法律研究所,2009.93.。但是，既使在这些国家，基本只是第一层次的基本保险由中央财政预算解决，不由同级地方政府财政解决，而对于大多数实行社会保险费制的国家，仍然秉承着俾斯麦保险模式的自我负责精神，在社会保险精算中计入社会保险人的运行经费，这样做的优势在于能够确保社会保险人的自生系统独立地循环平衡，社会保险人独立的主体地位得以保障。我国的社会保险立法将社会保险经办机构的运营经费与同级政府财政挂钩，当地方政府的“财权”和“事权”并不匹配和对等的状况下，当社会保险经办事务还没成为地方政府的当务之急之时，地方政府当然会根据执政的需要作出有利于自己的“理性”选择，社会保险机构的经办能力不足也在预料之中。

因此，为了顺利推进社会保险制度的改革与发展，明确社会保险经办机构独立的社会保险人地位乃是当务之急。就目前而言，将社会保险经办机构塑造为独立的事业单位法人，使其成为独立的责任承担主体，组织上独立于社会保险行政部门，财务上独立于同级地方政府，让社会保险经办机构成为一个能够真正自行循环、自求平衡的相对独立的系统，从而割断对同级政府和同级社会保险行政部门的隶属，为社会保险关系的顺利转续和基础保险统筹级别的提升创造条件。

The Puzzlement and Reflection:the Orientation of Social Insurance Agencies

YU Shu-hong, LI Xiu-feng

(Law School of Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

In Social Insurance Law of the People’s Republic of China, the social insurer is not pointed out definitely. The social insurance agencies can not take on the role of the insurer because of the absence of independent and self-financed and they are simply executive agencies major in technical and service functions, and can be one of the parties in the administrative litigation, but not independent legal persons. The social insurance agencies have actually been performed the function of the social insurer for a long time, so the role of the social insurance agencies should be defined, and constructed into a truly independent public institutional legal person separating from the social insurance administrative department and the local government in terms of independent subject, independent organization and independent financial.

the social insurance agency; the social insurance relationship; the social insurer; the public institutional legal person; self-financed

2016-06-11

本文系国家社科基金项目“我国社会法的范畴与体系研究”(项目编号：13BFX143)的阶段性成果。

喻术红，女，武汉大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：劳动法和社会保障法；李秀凤，女，武汉大学法学院博士研究生，济南大学政法学院教师，主要研究方向：劳动法和社会保障法。

D922.5

A

1672-769X(2016)05-0014-08