全球航空治理视野下中国《民用航空法》的现代化和一体化论要*

张超汉

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

全球航空治理视野下中国《民用航空法》的现代化和一体化论要*

张超汉

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

现代民航强国，呼唤现代航空法治。中国《民用航空法》自1995年颁布至今已实施20多年，在此期间，国内外航空运输实践已出现许多新情况和新问题，以《民用航空法》为核心的中国现行民航法律体系面临过时滞后、漏洞迭出的困境。在国内外航空运输飞速发展和国际立法人本化发展背景下，中国《民用航空法》的修订和完善应积极吸收和借鉴国际、区域以及欧美等航空强国立法和司法实践的有益成份和先进经验，在缔结或参加的有关国际航空公约的法律体系框架下，尽可能保持与国际通行作法相一致，及时修订和补充其法律原则以及具体的实体性和程序性规则，实现中国《民用航空法》的现代化和一体化，更好地促进中国民航运输业的快速发展和推进全球航空秩序的治理和变革。

航空治理；民航强国；《民用航空法》；现代化；一体化

一、引论：问题及意义

目前，中国特色的社会主义法律体系已初步建成，中国已实现了立法工作的阶段性目标。但是，这一法律体系是动态的、开放的、发展的，必然随着中国特色社会主义实践的发展而发展。“中国立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强不能削弱。我们要在新的起点上继续加强和改进立法工作，把更多的精力放在法律的修改和完善上，放到推动法律配套法规的制定修改上……”*吴邦国. 全国人民代表大会常务委员会工作报告——2013年3月8日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上[N]. 经济日报, 2013-03-21(3).

《中国人民共和国民用航空法》(简称《民用航空法》)是中国社会主义法律体系的重要组成部分，是调整中国民用航空法律关系的“母法”。它既调整民用航空活动产生的各种社会关系，又协调民用航空与非民用航空，特别是与军用航空的关系。它以“维护国家领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展”*参见《民用航空法》第1条。为宗旨和目标。在全球经济一体化深入发展的背景和趋势下，该法必将促进我国航空运输业、通用航空业和航空制造业的快速发展，有利地促进世界五大要素*通常是指人员、商品、技术、资本和服务等五大要素的跨国自由流动。的跨国自由流动，为确保中国到2020年实现全面建成小康社会伟大目标，到2030年实现民航强国的“中国梦”，为加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴发挥重要作用。但遗憾的是，以中国1999年《合同法》、2007年《物权法》、2010年《侵权责任法》、2014年《消费者权益保护法》等民商事领域基本法的相继颁布和修订为标志，在建成的具有中国特色的法律体系中，对既调整国内航空活动又协调国际航空活动十分重要的《民用航空法》却在颁布后的20年多间在一些核心问题上几乎未做实质性修订和更新，出现立法滞后、真空迭出的局面和困境。这一状况使得近年来发生的诸多航空纠纷的解决都十分棘手，引起国内司法界和航空法学界的普遍批评和报怨。面对近年来频繁出现的空中交通堵塞、航空“诈弹”、航班延误、霸机、拦机、航空垄断、航空环境污染以及网络航空等新情况、新问题，我们有必要深入思考如何修订和完善中国现行《民用航空法》，研究如何构建一部协调统一、内容涵盖全面的现代化和一体化的《民用航空法》*中国民用航局已于2016年8月8日在其官网对外发布了《民用航空法》的修订征求意见稿，公开向社会各界征求修改意见，为此中国民航局也多次召开研讨会对收到的不同修订意见加以讨论，这为中国民用航空法尽快实现其现代化和一体化提供了契机。，为中国从民航大国迈向民航强国*民航强国概念最早是由国家民用航空局在1995年制定《民用航空法》前提出来的。2008年全国民航工作会议上，中国民用航空局党组提出了全面推进建设民航强国的战略构想。它是指民航业综合实力位居世界前列的国家，表现为民航业在国家经济社会发展中发挥战略作用，具有很强的国际竞争力、影响力和创新能力。具体表现为航空公司强、机场强、空管强、技术支撑和运行保障系统强、政府对民航发展的引导和管理能力强，以及这五个方面的协同能力强。见中国民用航空局文件. 建设民航强国的战略构想[Z]. 2010-02-21.奠定坚实的“软实力”基础，为实现航空强国的“中国梦”提供正能量，从而更好地维护中国航空运输消费者的权益，更好地促进中国航空经济的发展。

二、中国《民用航空法》现代化和一体化的内涵及缘由

(一)中国《民用航空法》现代化的内涵

社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也应不断推进。法治建设，是一个国家现代化进程的重要标志。

“现代化”(Modernization)是一个有争议的概念，就其字面含义而言，它是一个以时间为基础的状态和过程的描述。与“现代”相伴的概念一般包括“古代”、“近代”、“后现代”，等等。这些概念所表述的是某个历史阶段的各种特征的总和。当下法学界对法的现代化有不同的理解，但主流观点认为现代化是指“人类社会从工业革命以来所经历的一场涉及社会生活诸领域的深刻变革过程，这一过程以某些既定特征的出现作为完结的标志，表明社会实现了由传统向现代的转变”*付子堂. 法理学初阶[M]. 北京：法律出版社, 2005.137.。对这一概念，学者们已不单纯从经济发展的角度进行分析，而且从社会结构的各个方面对现代化的普遍条件、过程和表征进行归纳和探讨。因而，中国《民用航空法》现代化的过程，也应在国际、国内航空运输实践发展和变革中实现从传统向现代的转变和突破，实现中国民用航空法治从外部因素主导的被动变革转向内部自发的主动变革，这一自然和自发的变革也是国际及区域航空立法的应然诉求之一。

申言之，中国《民用航空法》的现化代是指中国民用航空立法应根据国际、国内航空立法及司法实践的新情况和新问题实现从传统到现代的转变与突破，实现与最新国际航空公约的内容相协调与一致，实现制度本身的前瞻性、先进性、现代性。

(二)中国《民用航空法》一体化的内涵

一体化(Integration)，字面上看有统一、综合、整体等涵义，它与“多元化”相对。具体而言，一体化是指许多事物或因素在发展中趋于统一或整合为一个协调整体的过程及其结果。既然把许多事物综合为一个整体，那就意味着内部是不同质的，有着复杂的结构并包含许多相对独立的部分。它所强调的只是这些“部分”能协调相处，从而能组合成一个统一体。由此可知，法律一体化是指世界上各国的法律和各种各样的法律，不再是孤立或截然对立存在，它们越来越接近，越来越具有共性，因而能融洽相处，和谐地并存于世界中。或者说它们之间能够接轨、对接、连接起来，组成一个统一体*严存生.“全球化”中法的一体化和多元化[J]. 法律科学, 2003,(5):84.。这种法律的一体化不仅要求同一个法律体系内部各法律规范之间的统一和协调，而且要求内国法的某些方面与外国法，更多是的与一国缔结或参加的国际公约相一致。当然，这种一体化并不否认各国法律存在差异，它是在尊重主权国家已确立的法律制度的基础上与各国及国际立法在尽可能多的领域和事项上达致协调与趋同，而非法律的统一化。

航空法具有极为明显的国际性特征，这主要是由航空活动具有的跨国性特点所决定的*关于航空法的国际性特性的详细论述可参见刘伟民主编. 航空法教程(修订版)[M]. 北京: 中国法制出版社，2001.13-15.。中国《民用航空法》的国际性，要求国际上有统一的和一体化的航空技术标准和统一的航空法律规范。试想，如果没有统一的技术标准，国际空中航行安全将难以得到可靠的保障；如果没有统一的法律规范，国际民用航空活动势必会处处遇到障碍*如《国际民用航空公约》第37条规定：“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采取统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。”。尽管国际民航组织(ICAO)在统一国际航空法律规范方面做了大量的工作，但是在许多方面还没有达到令人满意的统一程度，因而尚待人们进一步努力。

(三)中国《民用航空法》现代化和一体化的缘由

中国《民用航空法》的现代化并非空穴来风，无中生有，而是有一定的理论依据和现实缘由。

第一、国际立法依据的变化是中国《民用航空法》现代化和一体化的前提和基础。目前，调整国际航空运输承运人责任的公约主要是以1929年《华沙公约》为核心的华沙体系公约以及对该公约体系进行现代化的最新成果——1999年《蒙特利尔公约》。中国作为这两大公约的缔约国，在享有公约规定权利的同时，理应承担公约规定的义务，与公约要求的内容相一致、相协调。《民用航空法》作为调整中国民航活动最重要的上位法，该法在制定时大部分私法性内容都照抄照搬1929年《华沙公约》的内容，并以该公约为立法依据。因此，随着1999年《蒙特利尔公约》的诞生，中国《民用航空法》的相关内容理应根据新的立法进行调适和更新，把新公约中的一些先进制度和创新因素(如双梯度责任制度、先行赔付制度、第五管辖权、强制保险等)和立法理念(保护消费者权益)吸收和纳入到《民用航空法》当中，实现中国《民用航空法》的先进性和现代性。

第二、国内外航空实践的新发展是中国《民用航空法》现代化和一体化的内在推动力。该法运行20多年间，国内航空实践已出现许多新情况和新问题，立法的滞后性已成为保护航空消费者权益的一大障碍，已严重影响到司法裁判活动的一体遵行，出现同案不同判或不同赔的现象，出现实践先行，立法过时的尴尬局面。例如，在承运人责任领域，2004年的“包头空难”和2010年的“伊春空难”中，因受害人对国内较低的赔偿额较为不满，部分受害者或以产品缺陷为由在美国提起诉讼，或通过谈判等其他方式获赔。事实上，最后受害人获得的损害赔偿额已远远超出2006年国务院批准通过的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》规定的每名旅客40万人民币的赔偿。在刑事责任领域，近年来国内外已出现了一系列滥用航空器作为武器，使用航空器非法传播生化核武器、劫持航空器等犯罪行为。另外，网络航空运输的兴起以及海运、空运和铁路运输等一体化运输方式的出现，这些新问题、新情况也给现行航空立法带来巨大挑战和冲击。法律的生命在于实践，中国航空立法亦应根据实践的变化和需求及时进行修订和完善。

第三、国际社会立法的人本化发展趋势是中国《民用航空法》现代化的应然价值趋向。从1929年《华沙公约》到1999年《蒙特利尔公约》的转变和演进，一再证明国际立法在二战后已明显呈现出“人本化”*曾令良. 现代国际法的人本化发展趋势[J]. 中国社会科学, 2007,(1):90-98.的发展趋势，即以保护在特定环境下处于相对弱势群体一方的利益为价值追求和导向。中国《民用航空法》在制定时，为了保护和支持当时正处于发展初期幼弱的航空运输业尽快在国内外发展起来，在立法内容上有意把利益考量的天平放在了运输部门一方，即以保护航空承运人的利益为规则导向，从某种程度上说，当时的立法在承运人和消费者两者之间利益的平衡上是有所偏差的。时过境迁，近年来，随着全球航空科技的快速发展，包括中国在内的各国航空运输业都有了极大提升和发展，在新的历史背景下，由中国民用航空局主导制定的《民用航空法》的相关规则理应倾向保护处于相对弱势一方的航空运输消费者的利益，应以保护消费者权益为立法原则或价值追求，把国际社会立法的人本化这一价值理念注入和渗透到《民用航空法》的修订当中，使其真正成为一部科学合理，具有人文精神和人文关怀的现代化的法律。

三、中国《民用航空法》的现代化：国际及区域航空立法的应然要求

中国《民用航空法》现代化的变革，突出表现在发展变化较为迅速的民事责任和刑事责任领域。该法实施整整20年来，国际社会已制定出许多有关航空事务的全球性、区域性公约。其中，调整航空运输承运人责任最为重要的全球性规则——1999年《蒙特利尔公约》*该公约是国际社会调整有关航空运输承运人责任的某些规则的最具代表性的统一私法规范。公约于1999年5月在加拿大蒙特利尔制定，于2005年7月对中国正式生效。截止2014年底，该公约包括中国、美国、欧盟、日本、加拿大等主要航空大国和地区在内的105个成员(104个主权国家和1个区域组织)。——已于2005年对我国正式生效。该公约是当代统一国际航空运输承运人责任法律体系中最重要的立法成果，对建构21世纪国际航空法律新秩序和推动全球航空运输法律规范的现代化和一体化发展发挥了重要作用。中国已明确规定缔结或者参加的国际条约可作为其法律渊源，并经立法转化或并入后在中国适用。因此，在修订《民用航空法》时，中国有必要全面落实全球航空法专家集体智慧的结晶——《蒙特利尔公约》对缔约国规定的义务，积极汲取公约所创设的一系列创新制度，并借鉴欧盟于2004年通过的有关航空旅客权利的261号条例(简称EC.261/2004号条例)*即《关于航班拒载、取消或延误时对旅客补偿和帮助的一般规定》，该条例将于2005年2月17日起生效，取代1991年制定的《欧盟关于定期航空运输拒载补偿制度的一般规定》。等国际及区域性立法的最新成果，及时更新过时、陈旧的规则，补充一些新问题的法律规范，实现立法与时俱进，与实践相配套，实现《民用航空法》的前瞻性、先进性、可行性、现代性。具体而言，中国《民用航空法》现代化的进路可主要从法律原则、实体规则和程序规则等方面的问题入手。

(一)法律原则的现代化

航空安全是航空运输立法的第一宗旨和要义，也是国际社会航空运输立法以人为本的概括性总结和体现。因此，中国应重新定位民航立法的价值趋向，顺应国际、区域、国内立法人本化的发展趋势和潮流，把2004年宪法修订的“以人为本”的原则和精神，贯彻到各个部门法的修订当中，保持与国家根本大法的宗旨相一致。

目前，中国的执行理念已从“执政为国”转向“执政为民”，真正把保护人的利益和尊重人的生命价值放在了国家各类事务的首位。在航空领域，国际航空运输责任法的发展演变经历了一个以保护稚弱的航空运输企业的利益为规则导向，向以保护航空运输消费者的利益为规则导向的发展演进过程，这一变化正是体现了国际航空运输人本化立法的价值理念和精神。对此最新国际立法，如1999年《蒙特利尔公约》在其开篇序言中就明确提出“认识到确保国际航空运输消费者利益的重要性，以及在可恢复性赔偿原则的基础上提供公平赔偿的必要性”*参见《蒙特利尔公约》序言第3段。的宗旨和原则，它是国际航空运输责任立法在新的历史背景下、以保护消费者权益为规则导向趋势下的一种宏观发展归结。因而，在修订《民用航空法》时，有必要把保护航空运输消费者权益作为一项基本原则规定在总则中，使航空运输从提供高端性消费向满足大众(包括残疾人等特殊群体)经济型消费扩展，使社会大众享受到安全、便捷、经济的航空客货运服务，以真正保障其权益。

此外，中国民用航空法的修订还应补充最新航空环境保护的原则，发展绿色航空运输业和航空器制造业，实现发展经济与环境保护两者之间的和谐、可持续发展*在防止全球气候变暖，控制航空碳排放方面，欧盟于2008年通过的EU-ETS(航空排放物贸易体系)于2012年在欧盟生效，该法案对进出欧盟的航班征收航空碳排放税。虽然该法案的合法性和合理性因各国航空经济利益的博弈，遭到不少国家质疑，并在实践中暂存执行的困难和障碍，但是该法案所体现的绿色航空的先进价值理念和环境保护的大势却不容置疑和否定。值得庆幸的是，2016年10月6日在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第36届大会上通过的两份重要文件：《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明—气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明—全球市场措施机制》，使欧盟及许多负责任的大国倡议的绿色航空的理念经过多年努力终于获得一致通过，从而形成了第一个全球性的行业减排市场机制。这既是国际航空减排谈判的重要阶段性成果，也是推动国际航空运输绿色发展方面做出的积极尝试。中国为推动构建包容、公平、合理、可行的全球国际航空减排框架做出了重要贡献。参见国际民航组织第39届大会就国际航空减排市场措施通过决议[EB/OL]. (2016-10-07) [2016-10-08]. http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201610/t20161007_40012.html.，从而实现一个环境友好型、资源节约型的现代化民航。

(二)实体规则的现代化

中国《民用航空法》实体规则的现代化应在不违反《蒙特利尔公约》规定的强制性义务，并借鉴国际民航组织于2009年制定的《关于航空器对第三方造成损害赔偿的公约》、《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害赔偿的公约》以及2010年《北京公约》和《北京议定书》所规定的一系列创新制度的基础上，从以下五个方面加以完善：

第一，修订航空运输承运人责任制度，以11.31万特别提款权(SDR)为分水岭，11.31万SDR以下规定承运人“无过失责任”，在11.31万SDR以上规定承运人“推定过失责任”，实行“无过失责任”和“推定过失责任”并行的、二元结构的“双梯度责任制度”(Two-tied Liability System)，实现保护消费者利益与承运人利益的动态平衡。当然，此处的分水岭限额，应是一个动态的数据，在司法实践中可根据中国修订《民用航空法》的具体时间以及结合当前全国经济发展水平，在《蒙特利尔公约》规定的责任限额复审基础上作出一个科学、合理的规定*根据《蒙特利尔公约》第24条的规定，公约规定的责任限额由公约保存人(国际民航组织)在公约生效后每隔五年复审一次，并在复审结果表明通货膨胀因素已超过百分之十时，修改责任限额。国际民航组织已于2009年完成了公约生效后的第一次复审工作。确定经修改的责任限额自2009年12月30日起对1999年《蒙特利尔公约》的所有当事国生效。修改后的责任限额主要涉及以下几个方面：一、根据公约第21条，对于因旅客死亡或者身体伤害而产生的损失，对每名旅客第一梯度的赔偿责任限额由100,000SDR(约合人民币1069120元)提高至113,100SDR(约合人民币1209174.72元)；二、根据公约第22条第1款，在人员运输中因延误造成损失的，对每名旅客的赔偿责任限额由4,150SDR(约合人民币44368.48元)提高至4,694SDR(约合人民币50184.4928元)；三、根据公约第22条第2款，在行李运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，对每名旅客的赔偿责任限额由1,000SDR(约合人民币10691.2元)提高至1,131SDR(约合人民币12091.7472元)；四、根据公约第22条第3款，在货物运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，对每公斤货物的赔偿责任限额由17SDR(约合人民币181.7504元)提高至19SDR(约合人民币203.1328元)。根据公约保存人的通知，上述修改后的限额将于2009年12月30日起对我国生效。上述数据参见：国际民航组织发布1999年《蒙特利尔公约》限额修订生效的通知[EB/OL]. (2009-11-20) [2015-12-16]. http://www.caac.gov.cn/dev/zcfgs/GZDT/200911/t20091120_29014.html.通过以上数据的变化可知，如果未来中国《民用航空法》的修订工作迟滞缓慢，那么这些责任额度还会发生变动。所以，关于承运人严格赔偿责任限额的确定，我们应以动态发展的视角来看待，当然这还涉及一个立法技术问题。。

第二，中国《民用航空法》的修订应明确规定航空运输消费者所享有的一些基本的实体性权利，如规定某些行动不便的人或有特殊需求的人的权利，以及在发生航班延误、拒载或航班取消时旅客获得救济、补偿和提供食宿等的基本权利。具体立法可参鉴欧盟2004年261号条例、美国2007年《航空旅客权益法案》*See Airline Passenger Bill of Rights Act of 2007.以及俄罗斯于2007年实施的《关于航空旅客、行李、货物运输和有关旅客、货物托运人和收货人服务要求的一般规定》*See General regulations concerning air transportation of passengers, baggage, cargo, and requirements concerning service of passengers, cargo shippers and cargo recipients.的有关内容作出科学的规定。

第三，落实公约义务，增加发生航空器事故时航空公司向受害人先行支付赔偿金的义务，即规定先行付款(Advance Payment)*对该制度的详细探讨参见张超汉. 国际航空运输事故承运人先行付款制度研究——以1999年《蒙特利尔公约》第28条为分析文本[J]. 法律科学，2016,(6).制度。增加承运人责任限额的定期复审机制(Review of Limits)，公约规定5年为一个复审周期。目前，中国也有学者认为，鉴于中国社会经济的飞速发展，规定每3年进行一次复审比较合适*专家建议全国人大：空难赔偿限额40万元有失公平[EB/OL]. (2012-12-03) [2015-08-08]. http://politics.gmw.cn/2012-12/03/content_5886100_4.htm.；增加电子客票作为现代化运输凭证的规则。借鉴欧盟、美国、加拿大等有关航空运输承运人强制责任保险(Mandatory Insurance)的立法*See Sebastian Fernandez Pena. Defining Insurance Coverage Adequacy under the Montreal Convention of 1999[C] // Annals of Air and Space Law, Canada: The Carswell Company, Ltd, 2009, Vol.ⅩⅩⅩⅣ, pp.343-378. 另见王瀚,张超汉. 国际航空运输承运人强制责任保险制度研究[A]. 黄进,肖永平,刘仁山. 中国国际私法与比较法年刊(2012年卷)[C]. 北京：北京大学出版社，2013.328-385.，增加航空承运人对旅客伤亡，货物、行李、延误损失时的责任保险制度等实体性规范。

第四，全盘修订现行《民用航空法》第8章有关公共航空运输企业的规定，将中国共产党十八大确定继续深化经济体制改革和扩大对外开放的精神融入到航空运输法中：对航空市场准入、航空运力、航空运价实行开放式管理模式；禁止航空运输行业垄断和不当竞争行为，鼓励民间资本进入航空运输业；鼓励航空运输与其他运输方式开展联合运输，推进航线网络化建设，建立综合运输体系；管制航空碳排放，建设绿色航空；鼓励中国航空运输企业“飞出去”，积极开展国际航空运输业务，鼓励航空货物运输物流化，使中国航空运输业积极融入经济全球化的发展进程，与世界航空运输管理体制及其通行规则接轨。

第五，在航空刑事责任制度上，航空犯罪和航空安全方面已出现新形势、新问题，中国亦应适时修订《民用航空法》，切实保障民用航空安全和人民群众的切身利益。

2001年“9·11”事件之后，国际社会恐怖袭击事件仍旧时有发生，新情况、新问题层出不穷。中国反对恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力的斗争形势也不容低估，加之近年来国内连续发生的几起针对航班的虚假恐怖信息“诈弹”事件，已明显反映出中国航空刑事责任立法过时、陈旧，出现了实践先行、立法滞后的困境，这一现状严重影响了中国法律的权威性和严肃性。目前，现行《民用航空法》的大部分条文仍转引全国人大于1979年出台的旧《刑法》的内容(第105-108条，第110条，第114-115条，第158-159条，第163条，第187条)。而现行刑法系1997年10月1日起施行的并历经九次修正的《刑法》，条文排序以及内容都与1979年《刑法》文本有较大出入。因而，《民用航空法》转引的旧《刑法》文本不再作数，急需更新和调整。对此问题，虽然在2007年《刑法》修订以后，中国于2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》对《民用航空法》第15章的相关罪名做了相应的修订*参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》中第38项、第47页、第56页、第70项的修订内容。，但是，从总体上来看，此次修订只是对有限条文具体措辞的修改，并未增新的法律规范，现有立法已远远不能适应21世纪高科技、信息化时代复杂的航空犯罪行为。另外，2010年9月，国际航空安保公约北京外交大会出台了2010年《北京公约》和2010年《北京议定书》。公约和议定书规定了一些新的犯罪行为，如滥用航空器作为武器，使用航空器非法传播生化核武器或其他有毒物质，对民用航空器进行生化核攻击、威胁型犯罪，使用航空器非法运输危险物质罪(包括生化核武器)，使用航空器非法运输逃犯罪，协助实施违反《北京公约》和《北京议定书》规定的罪行等。“虽然这两大公约的生效尚需时日，但其发展了国际航空安保公约，无疑将为国际社会防治危害航空安全的犯罪行为提供更加完善的法律支持”*杨惠,张莉琼. 国际航空保安公约的新发展——以《北京公约》和《北京议定书》为视角[J]. 中国民用航空， 2012, (8)：27.。中国作为这两大公约的当事国理应履行和承担公约义务，通过国内刑法的转化实现对此类犯罪的打击*刘晓山. 论《国际航空安保公约》非法运输类犯罪及其与我国刑法之衔接[J]. 武汉大学学报(哲学社会科学版)，2015, (3)：98.。由于航空安保公约属于国际航空刑法的范畴，因此，中国除了根据新《刑法》内容刷新《民用航空法》的相关内容外，还需补充一些新的制裁航空犯罪行为的规范。

(三)程序规则的现代化

中国《民用航空法》程序性规则的现代化可通过修订国内其他单行程序法或特别法的方式，间接予以现代化，对此，可重点关注以下两个问题：

其一，在管辖权问题上，中国有关立法可在已有四种管辖权的基础上增加1999年《蒙特利尔公约》第33条所规定的第五种管辖权(Fifth Jurisdiction)，即由事故发生时旅客主要且永久居所所在国的法院管辖，通过增加受害人所在国法院的管辖既有利于保护受害人的权益，又有利于及时、有效地解决纷争。

其二，在纠纷解决方式上，鉴于近年来各类航空纠纷数量增长的爆炸性、争议原因的多样性、社会影响的广泛性，以及事故调查、取证的复杂性和高技术性，国内外法院在处理航空纠纷时，在争议解决的准确性、高效性和专业性等方面屡遭诟病，而调整国际航空运输事故的华沙责任体制及《蒙特利尔公约》由于争议解决速度较为迟缓也备受批评。因此，除了调解、诉讼等传统的争议解决方式外，中国立法可积极吸收《蒙特利尔公约》第34条规定的当事人可约定通过仲裁方式解决航空纠纷的内容，增加航空货物运输争议仲裁条款(Arbitration Clause)，丰富争议解决的方式，提高争议解决的效率*如2014年8月28日，根据中国航空运输协会，国际航空运输协会，上海国际仲裁中心在上海共同签署的《国际航空仲裁战略合作协议》而设立的上海国际航空仲裁院，标志着航空仲裁在中国的正式确立。它作为中国乃至全球首个专门服务于民航业的国际仲裁机构，对国内外航空争议的解决与规则的制定具有至关重要的作用。。

(四)通用航空规则的现代化

通用航空与公共航空运输共同构成民用航空的“两翼”。通用航空是民用航空业的重要组成部分，它在促进中国社会经济发展、应对突发事件和抢险救灾等工作中发挥了重要作用。中国现行《民用航空法》对此问题在第十章中仅用6个条文草草加以规定，“通用航空”概念模糊，表意不清，其他5个条文内容表述过于简单和原则。鉴于通用航空在国民经济生活中的重要地位，在国家对通用航空业发展的法规政策指引下，我们有必要在《民用航空法》第十章立法内容的基础上，结合国务院和中央军委于2003年1月10日联合发布的《通用航空飞行管制条例》、国务院和中央军委2010年11月14日印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》、国务院2012年7月8日发布的《关于促进民航业发展的若干意见》、国务院办公厅2016年5月17日印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》等各类国家指导意见的基础上，可考虑制定一部含有无人机(Unmanned Aerial Vehicle)等新型法律问题的先进的和具有前瞻性的单行《通用航空法》。当然，如果目前制定单行立法的时机和条件还不成熟的话，可借此次修订民航法的良机，补充和丰富现有通用航空的内容，使国家政策和相关意见法律化，尽可能使通用航空法律体系的内容与公共航空运输(第九章)的条文数量相当，从而为未来通用航空业的发展提供坚实、稳定的法律保障和支持，为中国向民航强国转变注入新的动力。

四、中国《民用航空法》的一体化：国际航空法的天然属性

新世纪已降，经济全球化已成趋势。现代高新科技的飞速发展，使人类社会生活发生了前所未有的变化。在此巨大变化和变革当中，法律的一体化趋势也在显著加强，这一趋势在航空法领域更为凸显。英国著名华裔航空法专家郑斌(Bin Cheng)教授曾叹言：“我们希望天空联结各国人民，而不是隔离他们。”*[英]郑斌. 国际航空运输法[M].徐克继译.北京：中国民航出版社，1996.362.此言揭示了航空活动天然的国际一体化特性。这种一体性不仅体现了航空活动动辄穿越各国领空(尤其在欧洲领土面积较小的国家之间)具有典型的跨国性，而且体现了作为调整航空事务的航空法为避免各国航空法律规则不一致产生冲突时所具有的天然国际性和一体性。国际航空法的这种天然一体化属性要求中国航空立法做到：

第一，紧扣国际航空法的宗旨和原则，采取集体行动，切实加强空中航行国际法律和技术合作，开放航权，实现航空运输自由化，为构建全球统一协调的航空法而努力。如2003年ICAO召开第十一次世界航行大会，讨论未来20～50年全球空中交通管理系统的发展规划，提出全球空中交通管制一体化概念。又如，在航空器适航标准上，中国应建立健全初始适航和持续适航审定系统，制定适应国际新技术、新程序的适航规则，与国际通行适航标准和欧美等国的标准在总体保持一致，以利于中国制造的民用大飞机(C919)能够顺利进入国际市场，促进航空制造业的发展。藉此，中国应根据国内、国际航空运输一体化的发展趋势，适时签署并批准多边性的航空公约，融入全球航空一体化立法的大背景，尽量减少各国因航空法律冲突产生的纠纷和摩擦，实现中国航空立法与国际公约，以及与全球普适性法律规则的有机结合和统一。

第二，在空域管理模式的选择上，也即由哪一部门或机构来管理空域资源的选择与博弈问题，这是中国《民用航空法》修订的难点和焦点，直接关系到《民用航空法》修订的命脉以及公共航空运输和通用航空业的发展前景。目前，空域管理的模式主要有四种，即军队主管、民航主管、军民分管和军民共管模式*张千帆等. 建立统一的中国航空法体系——理论初探与立法建议[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版), 2008,(2):43-49.。世界上大多数发达国家都采用军民共管模式。

空域管理的关键是深化体制改革问题，涉及如何正确协调军民航关系。我们应该对航空法的概念、适用范围、调整对象和性质等基础理论问题进行深入研究，统一认识，寻求科学、符合现实情况的解决问题的途径，建立起符合中国国情的管理模式*赵劲松. 我国民航法修改的几个关键问题[N]. 中国民航报, 2011-10-18(007).。当前，军民航融合发展已成全球趋势，它是经济建设和国防建设协调发展的内在规律要求，是国家安全和实现航空战略的重大决策。为了更加有效地利用中国空域资源和发展航空经济，采用军民一体化的空域共管模式理应成为一种现实的最优选择。即通过国家独立的空管部门统一协调和管理全国空域资源，优化和共享空域资源，提高空域使用效率，实现军民融合大发展。

为融合军用和民用航空，在更大范围内统一规范航空活动，可建议在法律条文中明确航空法的法律性质和空域资源的国家属性及在平战时期的分配权重。航空法是调整民用航空活动的平时法，而非特殊时期的战时法。在平时，民用航空应主要为经济建设和社会发展服务，扩大民航使用空域的范围；在战时，民航使用的空域资源可统一归军方接管和使用。这种平战结合的空域管理方式，是富国强军的正确道路和明智选择。

第三，结合中国多法域的国情，以及全球航空立法一体化发展趋势，在“一国、两制、四法域”的框架下，我们可考虑抛开大陆与台湾地区政治因素的干扰，制定一部统一的《民用航空法》来调整和管理大陆与台湾地区间的航空事务。在多法域国家内实现统一的《民用航空法》调整一切民航法律关系，实现与国际航空立法趋势相一致。对此，像美国等联邦多法域国家，由联邦国家制定统一的航空法管理和调整各法域的航空活动，其法律约束力也自然高于各法域在其本区域内制定的法律规范。通过统一的《民用航空法》调整两岸之间的民航活动，可极大地促进中国及全球经济增长，实现两岸人员和货物流通的便捷化，实现争议解决的高效化和一体化。

第四，现代交通运输已不再是单一运输方式的独立运输，而是融合了全部运输方式的综合运输。综合运输要求综合立法，综合运输立法已成为国际运输立法的主导思想*杨万柳. 关于我国民航法律体系的反思和重构[A].杨惠,郝秀辉. 航空法评论(第1辑)[C]. 北京：法律出版社, 2011.25.。2008年中国进行大部制改革，新组建的交通运输部整合了原交通部、原中国民用航空总局以及原建设部指导城市客运的职责，负责管理国家邮政局和新组建的国家民用航空局。实行大部制是行政体制改革的必然趋势，2013年“两会”期间，国务院转变职能，减少职权交叉、简政放权，发挥市场主导作用，把铁道部并入交通运输部也是应有之义。交通运输部的主要职责是拟订组织实施铁路、公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的协调工作，促进各种运输方式相互衔接。在大交通运输体制下，中国《民用航空法》的修订也应该贯彻综合运输立法的思想，避免因运输方式不同而使赔偿金额大相径庭(主要指国内航空运输、铁路运输、公路运输和海上运输四种运输方式)。然而，在实践中，运输方式不同，所适用的归责原则也有所不同，有的适用过失责任原则，有的适用无过失责任原则，导致赔偿标准各不相同。目前，海上运输只是航空运输赔偿标准的1/10。根据民事责任赔偿制度演变的客观规律，中国在综合运输立法的大背景下，根据民事赔偿责任发展趋势的客观规律，可考虑将无过失责任原则作为各种不同运输方式的归责原则，适用一体化的归责原则，按照中国经济发展和人民生活水准，大幅度提高赔偿标准，对不同运输方式的不同赔偿问题，逐渐适用统一的责任限额*辛红.专家建议废止国内航空运输40万赔偿限额规定[N]. 法制日报, 2012-11-23(03).，实现中国航空损害赔偿制度的一体化和现代化，保护当事人权益，促进民航业的快速发展。

五、结语：期待与行动

现代民航强国，呼唤现代航空法治。经过长期努力，中国民航法律体系建设虽已取得很大成绩，但是离市场经济、民航深化改革和行业快速发展的客观要求还有较大差距，尤其是与普通大众出行密切相关的航空私法领域的立法更新和修订工作较为滞后。作为上位立法的《民用航空法》的许多内容已不符合现代民航改革发展的现实情况，极大地削弱了作为航空母法的约束力和执行力，出现不利于保护中国航空运输消费者利益的困境。因此，要真正成为现代化的民航法治强国，当前我们应在内外两个环境中下大功夫：

其一是在全球航空治理背景和国内航空运输实践出现新趋势、新问题的情形下，中国应结合实情，适时检讨和反思已有航空上位法律规范，从内部自发地进行立法修订和更新，根据实践发展情况科学合理地补充和完善《民用航空法》，把修订工作重点放在承运人责任限额、性质、航空安全、航空管理、通用航空立法等内容上，最终实现中国《民用航空法》的现代化和一体化。

其二是在国际民航组织和全球各类航空运输活动中提升话语权的实力，把握立法的主动权和参与机会，也即中国应积极、主动地参与国际航空运输标准、规范、条约等法律文件的起草、制定和研讨工作，争取规则制定的话语权和主导权，从外部大环境中为中国航空业的发展赢得宽松、有利的条件。

纵观世界民航强国的发展规律，中国现代民航法律体系的建设符合客观形势的发展趋势和要求，是中国航空运输业、通用航空业和航空制造业快速发展大背景下的理性选择。以现代化和一体化的《民用航空法》为核心所构建的中国现代民航法律体系，将应该是法的前瞻性与可行性、原则性与具体性相结合的一个动态、开放、发展，而非静止、封闭、僵化的统一体。

Outline on Modernization Integration of the Civil Aviation Law of the PRC under the Perspective of Global Aviation Governance

ZHANG Chao-han

(Northwest University of Political Science and Law, Xi’an, Shanxi 710063, China)

The modern civil aviation nations shout for advanced aviation law governance. There are more than 20 years with its implementation of Civil Aviation Law of P.R.C since stipulated in 1995. China and the world aviation practices have changed dramatically and also had appeared lots of new problems and issues during this period. Our existing civil aviation legal systems with the core of Civil Aviation Law have outdated and have been many blank aspects. Under the background of fast development of civil aviation industry here and abroad and the tread of humanism development of international legislation, the amendment and supplement of the Civil Aviation Law of PRC should actively absorb and draw some instructive ingredients and advanced experiences of international, regional and different countries’ legislations and judicial practices. In order to promote quickly development of China’s civil aviation transportation industry and be favor of global aviation governance, it should keep the same level with relevant air conventions concluded or acceded by China under its framework to remain consistent with the international practices to achieve modernization and integration by revising and supplementing its legal principles and specific substantive and procedural rules in time.

aviation governance; powerful nation of civil aviation; civil aviation law; modernization; integration

2016-10-12

本文受2016年陕西省社科基金项目“空中丝绸之路经济带建设中的陕西航权开放法律问题研究”(立项编号：2016F009)和西北政法大学国际法学科青年学术创新团队资助。

张超汉，男，西北政法大学国际法学院讲师，法学博士，上海交通大学凯原法学院博士后研究人员，加拿大蒙特利尔大学访问学者，主要研究方向：国际私法、国际航空法。

D997

A

1672-769X(2016)06-0094-09