立体化公安经侦协作机制建设探讨

郑贤一（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）



立体化公安经侦协作机制建设探讨

郑贤一
（上海市公安局嘉定分局， 上海 201821）

摘 要：近年来公安经侦合作机制建设虽然取得了显著的成效，但仍然存在一些不足之处。构建立体化公安经侦协作机制的对策主要有：建立规范化的协作衔接机制、协作监督机制、协作保障机制与协作沟通机制，打造经侦品牌，提高业务水平等。

关键词：立体化；经侦；协作机制

立体化公安经侦协作机制是指把各个相对独立的侦查权联结成为一个遏制、打击经济犯罪的体系，从而使现阶段以跨地域、跨行业为特征的经济犯罪得到有效打击，它是打击经济犯罪的社会需要与经济犯罪侦查管辖制度之间矛盾的产物。如何从制度、机制、内容上对当前经侦协作工作进行优化，已上升为公安经侦部门发挥职能作用的核心内容。本文尝试结合当前经侦协作中实际存在的问题及其原因，对立体化公安经侦协作机制建设做一些探讨。

一、当前公安经侦协作机制存在的问题

近年来，公安机关经侦部门在构建与完善经侦协作机制方面做了大量有益的探索，取得了显著的成效，但是，当前公安经侦协作机制仍然存在一些不足之处。

（一）存在互相推诿的情形，各自为政

这种推诿既存在于公安机关内部，也存在于公安机关与检察机关、法院及税务部门、市场监督部门等外部不同单位之间。例如，一外地妇女初到上海便被某劳动中介公司以推荐工作为名，骗去介绍费300元，她立即到附近派出所报案，值班民警听了陈述后，以该案不能准确定性为由，让其前往劳动仲裁部门解决；该妇女到了劳动局，劳动局又以无中介公司市场监督登记不能立案为由，将其推至市场监督局；而后市场监督局又说这是经济诈骗，应该去公安局经侦部门报案；等到了经侦部门，接待民警当得知案值未达5000元后对该妇女说：“你一定要报案的话，我可以先受理下来，但肯定不会立案，你看怎么办。”这样推来推去，“皮球”踢了一圈，不仅造成群众徒劳往返，浪费时间、精力和财力，对执法部门失去信心，产生怨气，也使办案部门贻误战机，增加办案成本。除推诿以外，实际工作中还存在各部门不能相互配合的情况，比如，有相当部分的经侦民警头脑中存在一种“破案中心论”思想，要求各部门各单位主动配合多，主动配合各部门各单位工作少，信息互相保守，不能沟通共享，经侦部门与协作单位之间合成作战的局面尚未完全形成，各自为政的情况较多。

（二）存在有罪不究的现象，以罚代刑

这主要表现为“四多四少”现象，即破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪嫌疑人多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少。行政执法机关查处经济违法犯罪案件的力度加大了，但移送公安经侦部门追究刑事责任的案件较少，不少经济犯罪案件被大事化小、小事化了，没有进入司法程序，一些本应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人，却在简单地交纳一定数额的罚款后，就逃脱了刑事法律制裁。

（三）工作存在一些随意性，程序脱节

这表现在刑事法律对行政案件移送标准规定不明确、适用不统一，客观上造成大量犯罪构成的量化标准不够明确，执法中对罪与非罪的认定非常困难。例如，我国刑法中大量出现“情节严重”、“数额较大”、“造成严重损失”等模糊用语。虽立法机关相继出台了一些刑事追诉或立案标准来缓解这一矛盾，但行政执法人员有意无意间以习惯代替规定，随意决定是否立案的情况依然存在。另外，行政执法机关移送到公安经侦部门的一些案件，无论最终是移送起诉还是撤销案件都未得到任何形式的反馈，至多是通过两个机关领导之间的联系得到一个简单的口头答复，执法信息运行的这种特性，使得经侦部门处于强势地位，极大挫伤了行政执法人员的积极性。

（四）重管理轻服务，打防脱节

当前，有些经侦部门对基层派出所的做法是“三多一少”，即发文件多、执法质量审核批评要求多，评比检查多，而深入基层专项培训少，办案指导常常“导而不到”，具体服务不到位。督促检查，理应是促进工作落实必不可少的手段，但检查太多太滥，就失去了本来的意义。经侦部门对基层公安机关民警专项培训比较少，理解支持不够。例如，有一种思想认为，防范是派出所的责任，一个辖区经济犯罪案件高发，是由于派出所的防范工作不到位，与经侦部门无关，由此形成打击与防范泾渭分明的现象。这种情况导致队、所之间不能很好地配合协作，打击和防范经济犯罪工作出现脱节现象。

二、公安经侦协作机制建设存在问题的原因分析

（一）法律不够完善

目前公安机关、检察机关与行政执法部门联合发布的各种规则和办法，法律位阶比较低。如国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属法规层级；最高人民检察院、公安部会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》属工作规范性质的法律文件，没有法律上的普适效力和约束力。这些规定没有触动衔接机制中所存在的深层次问题，没有就建立健全衔接机制所需进行的体制性改革进行认真研究，文件中较多的内容是口号性的、倡导性的、调和性的、建议性的，缺乏规范性和刚性。

（二）监督有时缺位

当前的经侦协作是一种督促机制不完善的协作，它的重要特征是以地域范围作为其权力范围的依据，超出地域范围权力就失效。而经侦协作则恰恰是要求跨地域、跨部门的，这二者之间显然不协调。如一个经侦部门委托另一个经侦部门协查，其效果如何，完全取决于受托方经侦部门的态度和工作热情，委托方经侦部门受权力的限制，无法对受托方进行督促，更不能指挥、调配人员和指责。这种没有督促机制的经侦协作，其最终效果如何，关键之处要看双方之间的关系如何，是否呈“利益性合作”。

（三）思想有误区

一是对协作的重要性、必要性认识不够。从根本上讲，是没有充分认识到加强经侦协作机制建设是对付新形势下经济犯罪的基本需要。二是对协作区域的认识存在片面性。受地方利益保护主义的影响，从自身利益出发衡量得失，区别情况，选择性地予以合作。三是协作理念存在偏差。常见的有两种：一种是“关系协作论”，凭关系搞协作，平时有过交往或有关系的给予配合，初次打交道的则往往要吃“闭门羹”；另一种是“有偿协作论”，即认为凡是办理经济犯罪案件都有利可图，受利益驱动，给了好处才办案，索要办案费用或变相收取费用。

（四）人员素质有欠缺

一方面是业务知识欠缺，工作能力较差。部分干警对行政法规、各行政部门所涉及的专业知识知悉程度有限，法律政策理论水平不高，学习新知识少，钻研法律少，学非所用，学用脱节现象依然存在。另一方面是职业精神退化，职业道德出现滑坡。少数民警认为协作是份外之事，劳而无功，由于经济犯罪社会危害程度不象其它刑事犯罪反应那么强烈，一些人有一种“事不关己、高高挂起”的心态，以至于工作配合中敷衍塞责，力度大打折扣。

（五）沟通有障碍

在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法机关通常是各司其职，少有相互沟通的渠道，而经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，客观上造成了沟通渠道不畅通。另外，行政执法部门对查处经济犯罪的认识不够统一，联合执法时容易各自为政，导致执法不严、打击不力，工作配合不顺畅。再者，经侦部门对不需追究刑事责任、移送行政部门处罚的案件，与行政部门进行沟通时渠道也不够畅通。

三、公安经侦协作机制建设的对策思考

（一）规范化协作之路：以原则代替习惯，建立健全各项协作机制

1．规范化的协作衔接机制

（1）健全法律体系。其一，要完善相关法律规定，明确涉嫌犯罪案件移送程序法定化。其二，要建立规范的案件双向移送机制，根据不同行政执法机关职能管辖范围、案件特点的差异，就具体经济领域内涉嫌犯罪案件与行政违法案件双向移送工作制定具体规定。其三，要完善现有的法律、法规关于移送标准的规定，制定关于行政执法机关在执法过程中收集的证据的使用规则，为衔接证据的使用提供明确的法律依据。对于现有法律的完善，笔者建议，一方面，要进一步细化现有的刑事法律中关于犯罪构成的量化规定；另一方面，也是目前最为急迫的，行政执法机关与公安经侦部门应当共同协商，通过共同规定的形式，对证据标准适用上的差异进行协调统一。

（2）完善证据衔接制度。其一，加强相关法律、法规的宣传、学习与交流，提高执法人员对证据标准的实际驾驭能力。为此，立法机关应及时将刑事立法的最新内容根据职能划分告知相关行政机关，行政执法机关须及时在本系统内组织学习。其二，加强行政执法机关与公安经侦部门的执法合作，加大联合执法、专项检查的力度，确保案件证据收集的全面、及时、有效。

2．规范化的协作监督机制

（1）健全案件移送监督制度。行政执法机关对发现涉嫌犯罪的案件必须同时报送检察机关备案，以防止“以罚代刑”；对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位或个人举报、群众反映强烈的，检察机关可以派员调阅、查询有关案卷材料，必要时，可以向行政执法机关提出检察意见，并对拒绝移送刑事案件的行政执法人员行使建议处分权和刑事追究权；对公安经侦部门不接受行政执法机关所移送的案件的，或行政执法机关对公安经侦部门不予立案的决定有异议，检察机关可进行立案监督。通过这种监督使涉嫌犯罪的经济犯罪案件尽可能进入刑事诉讼程序，同时通过健全案件移送监督制度，快速畅通地将不属于自己管辖的案件线索移送其他部门，提高工作效率。

（2）完善职务违法犯罪追究机制。公安经侦部门要建立清晰明确的责任机制，明确协作双方的责任。协作单位在主办单位法律手续完备的情况下，应该无条件竭力相助。在此基础上，一方面要扩大检察机关侦查权范围，对公安经侦民警或行政执法人员在协作中贪污受贿、玩忽职守、失职渎职以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务违法犯罪依法进行侦查，另一方面为保证检察监督落到实处，应建立并完善领导责任制、岗位责任制、错责查究制等相关制度。通过这种事前控制和事后惩治措施，形成对协作单位及其工作人员的监督，最大限度地保障公安经侦协作机制建设的健康发展。

3．规范化的协作保障机制

（1）完善基础保障。一是设立专门的协作机构。加强经侦协作队伍专业化建设，首先要根据当前打击经济犯罪斗争形势和协作任务的需要，设立专门的、统一的协作机构，同时选拔一批知识面宽、业务能力强、素质高的复合型人才充实基层经侦部门的领导岗位，并通过集中培训、经验交流等多种形式，加大对民警的培训力度，提高民警素质。其次是建立健全规章制度。建立健全适应新形势下队伍正规化管理的规章制度，依靠制度进行管理，避免管理上的随意性。

（2）严格考评机制。一是要全面衡量各部门各单位的工作，充分体现考评指标确定的公平性。在制定考评办法时，合理确定指标和标准，既不能过高，让个体成员望而生畏，也不能过低，起不到调动积极性的效果，要综合平衡各部门及成员的工作指标，保证考评效果。二是要充分考虑各部门各单位的主要业务与联动关系，注意考评工作的指导性。在制定有关经侦协作的考评办法时，既要考虑单位及成员的主要业务，又要考虑联动协作内容，防止主要业务失衡。三是要激发协作工作活力，提高个体成员的积极性。在目标管理考评中，要将公安经侦部门的破案率与行政执法机关的移送案件数挂钩、基层派出所辖区的发案数与经侦部门的工作挂钩，切实做到绩效捆绑，荣辱与共。对于积极向公安经侦部门提供破案线索的协作单位成员和指导协作单位开展针对性工作有突出成效的经侦部门民警，除了即时奖励外，还要在干部的提拔使用上予以政策倾斜。四是要健全奖惩机制，用科学的办法开展考评。根据公安机关目前的情况，把协作工作完成的好坏作为衡量部门和个人工作业绩的标准。确立与各经济管理部门办案协作相适应的奖惩机制，在年终或一定时期内进行考核、评比，对完成经侦协作工作数量多、质量好的，给予表扬奖励；反之，则给予批评和必要的惩罚。这样将侦查协作工作与部门的工作业绩和民警个人的工作实绩挂起钩来，使各部门各单位及其成员对经侦协作工作既感到有压力，亦有动力。

4．规范化的协作沟通机制

（1）建立打击经济犯罪协调会商机制。协调会商机制是各部门在防范和打击经济犯罪工作中加强协调和配合的载体，目的是在正常的司法制度和工作程序基础上增强合力，逐步形成完善的监督、防范、侦破体系，建立预防和打击经济犯罪部门间协作长效机制。工作中要加强对涉及预防和打击经济犯罪工作的重大问题、重要事项、重点案件进行会商，建立信息灵通、反应迅速、协调有效、打击有力的协作机制，使各部门能够协调行动、形成工作合力。

（2）建立派驻联络员工作机制。建立公安经侦驻各单位各部门联络机制，向审计、监察及有关监管部门和经济部门派驻联络员，与派驻单位共同研究确定联络员具体职责，主动及时交流、通报经济犯罪的情况，进一步加强协作人员间的联络与沟通，调动人员间合作的积极性。要在互相信任的基础上，建立与行政执法人员长期的、经常性的、紧密的、和谐高效的合作关系。

（3）建立工作关系网络。借助信息化建立经侦部门与协作单位之间的一体化电子信息网络，整合各单位特有信息系统，保证执法信息传递的便捷、规范、透明、高效。要实现对公司、企业市场监督注册登记和纳税信息资料的联网查询，将被市场监督、税务等部门依法查处过的人员和单位的情况信息收集起来，结合经侦部门自身收集的情况信息，建立起涉嫌经济犯罪人员信息资料库，掌握其惯用手法，为日后侦破案件提供线索和依据，以及为有关部门加强对不良信誉企业、个人和中介组织的监管工作创造良好的条件，发挥打击经济犯罪的整体作战优势。

（二）人性化协作之路：以人为本， 促进经侦协作机制和谐发展

1．打造经侦品牌。“现代营销之父”菲利普・科特勒曾经说过：“品牌是产品战略的一个主要课题。品牌建设是昂贵的和花费时间的，它可以兴旺或毁掉一种产品。最有价值的品牌必然有它的资产权益，它是公司的重要资产”。对于警察组织而言，品牌是警力，更是战斗力。无论是警察队伍建设、警察文化建设还是警察公共关系建设都必须树立自己独特的品牌意识。在这个方面，我们已不乏成功的范例，公安经侦部门要摆脱一般化的工作倾向，构建人性化的协作机制，就必须打造特色鲜明的经侦品牌，树立自身良好的执法形象。因此，在协作过程中，需要正确的方法并遵循普遍的社会道德规范，与人为善、以诚相待、平等互利，不断改善经侦部门与其它政府组织及社会公众之间的关系。

2．提高业务水平。要组织经侦民警和行政执法机关、经济管理部门有关执法人员加强有关业务法规的相互学习。经侦民警主要学习市场监督、税收、烟草等业务知识及增值税发票、识伪防伪知识等。行政执法机关、经济管理部门干部主要学习《刑法》《刑事诉讼法》等。行政执法、经济管理部门人员可以通过司法部门的培训讲座等活动，增强刑事诉讼意识，提高识别案件性质的能力和收集、固定、保全证据的水平。公安经侦民警通过向相关的行政执法、经济管理部门学习，熟悉、掌握涉嫌犯罪的行政案件的行业知识，增强办理此类涉嫌犯罪行政案件的能力。

Probe into the Development of Three-Dimensional Cooperative Mechanism of Economic Criminal Investigation

Zheng Xianyi （Jia Ding Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 201821, China）

Abstract:In recent years, great achievements have been made in the development of cooperative mechanism of economic criminal investigation. However, there still exit some shortcomings. The countermeasures concerning the formation of three dimensional cooperative mechanism of economic criminal investigation are to form a standardized cooperative mechanism, cooperative supervision mechanism, cooperative support mechanism and communicative mechanism, to make the brand of economic criminal investigation and to upgrade professional level and etc.

Key Words:Three-Dimension; Economic Criminal Investigation; Cooperative Mechanism

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1008-5750（2016）02-0045-（06）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.005

收稿日期：2015-12-28 责任编辑：何银松

作者简介：郑贤一，男，上海市公安局嘉定分局经侦支队信息技术室主任。