民事检察建议的效力及其实现

万绍文

民事检察建议的效力及其实现

万绍文*

通过民事检察建议，指出被监督对象行使权力过程中存在的错误或违法情形并要求其自行纠正，是检察机关的法定权力，是法律监督方式之一。民事检察建议应当定位为程序启动权，但非实体处分；具有强制性，但非命令；既能有效矫正监督，又避免越俎代庖。这一效力定位与检察权的程序性特点一致，符合法治国家权力相互制约的要求，符合控制权力和保障权力的行宪规律。应当完善民事检察建议启动调查核实、诉讼、党纪政纪责任追究、刑事责任追究、人大监督、社会监督、跟进监督等七项程序的配套法律规定，构建完整的效力实现机制。

民事检察建议效力制约程序启动权监督效果

经过十余年的实践推动和反复论证，2012年修订的《民事诉讼法》将检察建议列为民事检察监督的方式之一。立法为民事检察建议解决了最为重要的合法性问题，但是从立法文本规定到司法实践效果之间，还有一段很长距离，需要效力实现机制作为连接桥梁。当前，民事检察建议存在两难境地。一方面，部分观点对检察机关通过检察建议纠正违法行为持质疑或反对意见，希望弱化甚至取消此类检察建议的强制力。例如，把“检察机关通过检察建议纠正审判程序或执行程序中的违法行为”称之为“矫正式监督”，认为其“风险在于，因为监督权力的直接介入，使得检察机关可能成为替代审判和执行的机关，成为‘复审机构’和‘复执机构’。这是由矫正式监督本身所具有的命令性和强制性所决定的。如果说对审判行为的矫正式检察建议没有命令性和强制性，就丧失了作为一种法律监督的意义，无疑等同于没有约束性的其他建议……。这也是矫正式监督所带来的内在难题和紧张关系所致”。①张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，载《政法论坛》2015年第1期。另一方面，部分观点尤其是检察机关内部希望强化民事检察建议的效力，甚至赋予其强制执行力。民事检察建议作为一种监督方式，仍缺乏刚性和强制力，受到被监督对象不同程度的抵制。检察建议本身仍存在“目标不明确、监督效果不理想、制作不规范、执行不到位等现实问题”。②赵锐、李毅磊：《检察建议实证分析研究》，载《中国检察官》（司法实务）2015年第9期（上）。各地在运用民事检察建议时遇到的困难、疑惑、阻力乃至争论，皆是这种两难境地

的真实反映。③典型案例如2015年10月某省人民检察院与某省高级人民法院因一宗案件的检察建议及其回复引发的高度关注和大范围讨论。因此，研究民事检察建议的效力定位及其实现机制，合理配置检察权，尤为必要。

一、民事检察建议的权力属性

“检察机关的建议权,是中国检察权中特有的一个功能性权力，也是法律监督不可或缺的一项权能……检察机关通过检察建议的方式，向有关机关或者人员提出改进或者纠正的意见，要求其消除妨碍法律正确实施的情况，以免违法行为再次发生，是检察机关履行法律监督职责的一个重要手段。”④张智辉：《论检察机关的建议权》，载《西南政法大学学报》2007年第2期。民事检察建议是检察机关运用建议权对民事诉讼活动实施法律监督的具体表现形式，是检察机关法律监督方式之一。

（一）民事检察建议权是一项法定权力

从各地自发的改革创新到2009年最高人民检察院制定《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，再到民事诉讼法对检察建议作出明确规定，是检察建议立法化的渐进过程，提出检察建议成为检察机关的一项法定权力。根据现行规定，现有民事检察建议可以分为三类。第一类是再审检察建议。《民事诉讼法》第二百零八条第二款规定，对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有该法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的、检察机关可以向同级法院提出检察建议，并报上级检察院备案。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称《监督规则》）第六章就此作出进一步规定。第二类是纠正个案违法行为检察建议。《民事诉讼法》第二百零八条第三款规定，对审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员的违法行为，检察机关有权向同级法院提出检察建议。第二百三十五条规定，检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。根据上述规定，《监督规则》第七、八章分别就对审判程序中审判人员违法行为的监督、对执行活动中违法情形的监督提出检察建议的条件、程序等作出具体规定。此外，《监督规则》第七十三条还规定，对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议。第三类是类案检察建议。《监督规则》第十章第一百一十二条规定，检察机关对普遍性、制度性的问题，可以提出改进工作的检察建议，包括同类问题、同类错误、多起案件，以及工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当。⑤工作制度、管理方法、工作程序上的违法或者不当，可能引发同类问题、同类错误、多起案件，因此针对它们发出检察建议也可归为类案检察建议。

（二）民事检察建议是检察机关法律监督方式之一

宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的职责是维护国家法律的统一、正确实施。根据民事诉讼法和监督规则的上述规定，三类民事检察建议虽然监督范围和适用情形各有侧重，但功能设计一致，即履行法律监督职责，维护国家法律的统一、正确实施。第一类再审检察建议的监督范围是“个案结果”，适用情形包括《民事诉讼法》第二百条列举的多种“错误”和“违法”；第二类纠正个案违法行为检察建议的监督范围是“个案行为”，适用情形限于“违法”。第三类类案检察建议的监督范围是“类案”，适用情形包括“错误”和“违法”。以上三类民事检察建议的监督范围涵盖了个案和类案、结果和行为，适用情形涵盖了错误和违法，均是为了指出、纠正被监督对象履行职务过程中可能存在的错误或者违法情形，从而维护国家法律的统一、正确实施。⑥有观点将检察建议的内容分为纠错、整改、处置等，也有观点认为检察建议作用包括纠正违法、预防、社会治安综合治理等。2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第五条规定了检察建议预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患等六大方面。笔者认为，这些对检察建议的分类虽然在名称、监督范围、适用情形、要求内容等方面各有不同，但本质上都是指出存在的违法、错误、不当、疏漏等问题并要求处理，从而维护国家法制。这些分类均可归纳为立法规定的检察建议的三种类型之中。（如下表）可见，民事检察建议是检察机关履行法律监督职责的方式之一。

序号类型监督范围适用情形功能第一类再审检察建议个案结果错误和违法维护国家法律的统一、正确实施第二类纠正个案违法行为检察建议个案行为违法第三类类案检察建议类案错误和违法

（三）民事检察建议权具有权力的一般特征

基于立法授权和法律的强制力，民事检察建议不同于日常生活等其他领域的建议；民事检察建议权和抗诉权、调查权等一样，是检察机关开展法律监督工作的一项权能，具有权力的属性。和其他权力一样，民事检察建议权具有强制性、扩张性和功能的双重性等特征。首先，民事检察建议权必须具有一定的强制性，否则就形同虚设，不能称之为法定权力。民事检察建议必然要为被监督对象设定一定的法律义务；当该法律义务没有得到履行且无合理原因时，被监督对象应当承担相应的法律后果。其次，和其他权力一样，民事检察建议权具有扩张性。无论是基于行使职权的客观需要，还是基于掌权者人性中的权力欲望，民事检察权均存在扩张的冲动。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，⑦[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1961年版，第154页。因此需要为民事检察建议权的效力划定界限。再次，民事检察建议权同样是一把双刃剑，具有正负两方面的功能。因此，一方面要运用民事检察建议开展法律监督，另一方面要构建民事检察建议权的限制和救济制度。

二、民事检察建议的效力定位

法律应当赋予民事检察建议怎样的效力？民事检察建议应当具备怎样的强制力？是否具有命令性？在明确民事检察建议的权力属性之后，这些问题依然存在不小争议。就检察建议是否具有强制力问题，有文章将各种观点归纳为四类，即“无强制力说、有强制力说、弱强制力说、区分说”。⑧刘天尧：《试述检察建议的性质、范围和效力》，载正义网http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/201409/t20140912_1431840. htm l，2014年9月12日访问。也有文章认为，根据法律的授权内容和行使的性质，可把检察机关的建议权分为“强势的建议权”和“弱势的建议权”。⑨参见前引④，张智辉文。

（一）民事检察建议应当定位为程序启动权

民事检察建议应当定位为程序启动权，其效力是强制性地启动相应法定程序。这一效力定位包含以下内容：

第一，民事检察建议的效力体现为程序启动，但非实体处分。当检察机关决定采用民事检察建议这一法律监督方式时，意味着相应程序将依法启动：一是检察机关应当指出被监督对象存在的违法、错误或者疏漏等问题，要求其自行处理；二是被监督对象应当对指出的问题自行审查，自行处理，并就是否采纳民事检察建议作出决定；三是被监督对象应当将处理意见按时书面回复检察机关。但是，民事检察建议的效力只限于启动处理程序，检察机关无权代替被监督对象直接进行实体处分。是否采纳民事检察建议，以及如何处理指出的问题，仍由被监督对象自行决定。将民事检察建议的效力限定为程序启动权，可以回应那些认为“检察机关可能成为替代审判和执行的机关”的担心。

第二，民事检察建议的效力具有强制性，但非命令性。民事检察建议的强制性在于：民事检察建议一旦发出，被监督对象就必须启动自查自纠程序，并按时书面回复检察机关，否则就应当承担相应法律后果。这种强制性是民事检察建议基于其权力属性而产生，以法律的强制力为保障，但这种强制并不是命令。命令是自上而下的，发布命令者处于领导者这样的较高位阶，而检察机关和被监督对象不存在领导与被领导关系，且在国家权力架构中通常处于同一位阶。民事检察建议效力来源于法律的强制力，而非来源于领导关系的命令。将民事检察建议的强制性与命令的强制性相提并论，认为检察建议具有“命令性和强制性”的观点，是对民事检察建议效力定位的理解存在偏差。同样，认为检察建议只是“协商性、弱权性”的观点，只是着眼于实体处分权的归属，没有充分关注民事检察建议在必然启动自查自纠程序方面的强制力和刚性。

（二）民事检察建议的效力定位与检察权的特点保持一致

“检察机关的法律监督权具有突出的程序性特点，一方面检察权的行使必须严格依照法定的程序进行，另一方面多数权能本身不具有实体性、终局性”。⑩韩大元、王晓滨：《检察机关的宪法地位不容置疑》，载《检察日报》2006年11月20日第3版。“检察机关实行法律监督……效力也主要是启动相应的司法程序”。①最高人民检察院研究室：《检察改革暨<人民检察院组织法>修改专家论证会纪实》，载孙谦主编：《检察论丛》（第10卷），法律出版社2005年版，第4页。具体来说，检察机关的民事抗诉是针对民事审判中可能存在的错误裁判启动再审程序，刑事抗诉是针对刑事审判中可能存在的错误裁判启动二审或再审程序，职务犯罪侦查是针对涉嫌职务犯罪行为启动刑事调查程序，但均由法院作出实体裁判。立案监督启动侦查程序，但侦查工作仍由侦查机关自行完成。刑罚执行监督针对违法的情况通知执行机关，由其自行纠正。将民事检察建议定位为程序启动权，与检察权的程序性特点，以及法律监督权的其他多数权能保持一致。

（三）定位为程序启动权符合法治国家权力相互制约的要求

“法治的要害在于如何合理地运用和有效地制约公共权力的问题”。②樊崇义、王戬：《权力结构模式原理与中国特色检察制度》，载《检察日报》2008年5月19日第3版。人类历史上的监督与制约机制可以归纳为三种：以权力制约权力，以道德制约权力，以权利制约权力。以权力制约权力机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或者相互监督的关系。⑤李龙、汪习根：《宪政规律论》，载《中国法学》1999年第4期。波里比阿认为，“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉”。⑥古典的宪政理论经过漫长的历史演变，“国家权力状态是宪法运行关注的焦点，从单纯控制国家权力发展到既控制权力、又保障权力，体现出一条普遍的行宪规律”。⑤李龙、汪习根：《宪政规律论》，载《中国法学》1999年第4期。

我国的法治建设同样遵循这一普遍规律。在我国的国家权力架构中，最上端的是权力机关，主要负责行使立法权；处于下位的行政、审判和检察机关，由权力机关产生并受其监督。“行政权、审判权和检察权是相互平等和制衡的关系，处于同一平面内。这就构成了一个稳固的三角锥形的权力架构模式。简言之，就是人民代表大会制度下的‘一府两院’……法律监督的目的是为了保证国家行政权和审判权的正确行使。它直接体现了我国宪政体制的特点，即权力机关之下的检察权与行政权、审判权的相互制衡”。⑥金波：《何谓法律监督》，载张智辉主编：《中国检察》（第9卷），北京大学出版社2005年版。我国检察权和审判权的设计，较为典型地反映了如何通过权力间相互制约，达到同时合理运用、有效制约权力。两权法律地位和位阶相同，从基础上保证其平等性。审判机关掌握了实体处分和终局裁判的巨大权力，因此法律将审判权运行方式限定为消极被动，同时设置检察权对其进行监督制约。从权力内容来看，检察机关显然没有那么“实在的”权力，但其执掌监督权，积极主动行使职能，发现可能存在的不正确行使权力的行为，启动监督纠正程序，从而达到制约审判权的目的。为防止检察机关的过度干预，法律又将检察权的效力限定为仅仅是启动程序，仍由审判机关或者检察机关之外的其他机关作出最终裁决。如此，构建了两权间的均势，达到各权力能合理顺畅运行，权力间又相互有效制约的状态。（如下表）

法律地位运行方式权力内容效力定位检察权平等性主动型监督纠正程序启动审判权消极型实体裁判终局

将民事检察建议的效力定位为程序启动权，完全符合上述权力制约的要求。民事检察建议作为一种矫正式监督，具有强制性，但不是命令，与被监督对象具有平等性；必然启动自查自纠等程序，但不能直接作出实体处理；既能达到矫正的监督效果，又能有效避免“越俎代庖”；“控制权力”与“保障权力”并行不悖，做到了“使每一个权力机构拥有一个范围的基本权力，同时又使每一个权力机构在另外的权力部门中起到作用”。⑦[美]约翰·H·奥尔德里奇、卡里·G·米勒等：《美国政府》，波士顿霍夫顿·米夫林出版社1986年版，第37页，转引自唐晓、王为等：《当代西方国家政治制度》，世界知识出版社1996年版，第43页。因此，民事检察建议既具备规范法上的合法性，也具备自然法上的正当性。这才是将民事检察建议，乃至整个法律监督权的效力定位为程序启动权的根本原因。

三、民事检察建议的效力实现

目前，民事检察建议被弱化和空置的现象较为突出的主要原因，是缺少与之相配套的、对无正当理由拒不接受民事检察建议行为的责任追究制度；或者有相关制度，但缺少具体详细、操作性强的规定。要保障民事检察建议的程序启动权落到实处，关键还是要完善民事检察建议启动的监督纠正程序，并修改检察院组织法、监督规则等规定，⑧有文章对检察院组织法的修改提出了立法建议。参见王守安：《法律监督方式与检察院组织法的修改》，载《国家检察官学院学报》2015年第2期。构建完整的民事检察建议的效力实现机制。

（一）启动调查核实程序

《民事诉讼法》第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”《监督规则》第五章第三节对调查核实的适用情形、措施、程序等作了专门规定。调查核实是查清事实、收集证据，提高民事检察建议质量和说服力的重要手段，能够为提出检察建议，以及检察建议未被采纳时的后续程序提供监督依据。因此，在办案过程中要敢于、善于运用调查核实手段，制定调查方案，必要时成立调查核实办案组。要加强民事检察人员调查核实工作能力的培养，通过联合办案、轮岗锻炼等方式，积极学习借鉴职务犯罪侦查部门的初查经验，提高民事检察调查核实工作的效率和准确性。

（二）启动诉讼程序

目前有两种情况。一是法院采纳再审检察建议后，由法院院长依职权启动再审程序。有观点主张进一步增强再审检察建议的效力，认为“不同于当事人申请再审，民事再审检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，向人民法院发出的法律监督文书，虽不具有直接启动再审程序的效力，但在启动人民法院立案复查程序方面应有直接效力。对于检察机关提出的民事再审检察建议，不存在不予受理的问题，应当由人民法院立案庭受理并直接立案复查。”⑨夏黎阳：《民事再审检察建议的运行机制》，载《国家检察官学院学报》2015年第3期。二是被监督对象不采纳检察建议，由检察机关直接提起公益诉讼。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年）规定：“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”据此，检察建议（包括行政检察建议和民事检察建议两种）应当作为前置程序，督促行政机关履职或法定机关、组织提起公益诉讼。当检察建议不被采纳时，检察机关直接提起行政或者民事公益诉讼，交由法院裁判。

（三）启动党纪政纪责任追究程序

对于在民事诉讼过程中存在违法违纪行为的，或者是拒绝、妨碍检察机关调查核实的，检察机关可向行为人所在单位发出民事检察建议，责令纠正，要求该单位追究行为人党纪政纪责任。对无正当理由拒不接受检察建议的，可以将检察建议及被监督对象违法违纪情况移送纪检监察部门或上级主管部门，由其追究相关责任人的行政责任和纪律责任。

（四）启动刑事责任追究程序

《监督规则》第七十三条规定，对于拒绝或者妨碍检察机关调查核实，涉嫌犯罪的，移送有关机关处理。第一百一十三条第一款规定，民事检察部门在履行职责过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应当及时将犯罪线索及相关材料移送本院相关职能部门。民事检察建议作为民事检察部门的办案结论，可以作为确认行为人涉嫌犯罪的初步依据，并以此移送侦查部门查处。此外，被监督对象拒不采纳民事检察建议，导致损失进一步扩大，达到刑事立案标准的，民事检察部门应当移送侦查部门，启动刑事责任追究程序。

（五）启动人大监督程序

对无正当理由拒不采纳民事检察建议的，检察机关可以将民事检察建议及相关材料报送同级人大及其常委会。当被监督对象拒不接受检察机关的监督时，引入人大监督，将问题由人大及其常委会作出客观中立的评判，并决定是否应当运用质询、罢免等方式，促使被监督对象予以改正。

（六）启动社会监督程序

首先，将民事检察建议向社会公布是推行检务公开的要求。民事检察建议和其他检察法律文书、法院裁判一样，应当向社会公布，尊重公众的知情权和监督权。其次，当被监督对象无正当理由拒不采纳民事检察建议时，立法应该允许检察机关选择向社会公众和新闻媒体披露该民事检察建议的内容和基本情况，接受社会的评判和监督。这既是给被监督对象施加压力，也是检察机关自我加压。

（七）启动跟进监督程序

《监督规则》第一百一十六条、第一百一十七条规定了对被监督对象处理结果的审查制度、跟进监督或提请上级检察机关监督制度。交由上级检察机关审查并提出处理意见，提高了监督层级，加大了监督力度，增强了民事检察建议的权威。

（责任编辑：刘长兴）

*广东省人民检察院民事行政检察处检察官。