试论法律正当性对地方立法权之规制——以广州市“年票制”为例

伍劲松邓芬妮

试论法律正当性对地方立法权之规制
——以广州市“年票制”为例

伍劲松邓芬妮*

探寻制度的合法性是公法研究的核心，任何制度合法性的确证又是制度本身无法回避的问题。作为最早实施路桥费年票制的地方之一，广州已迈入了第16个年头。但自实施以来，其正当性一直饱受质疑和争议。实质上，对年票制度合法性的追问乃是对地方立法权正当性追问的延伸，对其合法性的探究应从法律依据、国家政策以及制度自身的必要性入手。因此，在内容上要满足合法律性的规定；在程序上要有严格的备案审查制度；在实效上要经受起社会舆论的检验。

地方立法权年票制法律正当性合法性合理性

一、问题的提出

探寻制度的合法性是公法研究的核心。自马克斯·韦伯系统阐发合法性理论以来，人们一般在经验合法性和规范合法性这两个层面使用合法性概念。“经验合法性所表征的是人们对一般意义上的法律或法律规范的事实上的接受，规范合法性则表征法律或法律规范的可接受性（acceptability）。”①C.B.Gray：The Philosophy ofLaw:an Encyclpedia，Garland Publishing Inc，1999，p493.从方法论上说，前者侧重于实证分析，后者侧重于规范考量。对于公法研究而言，其基本任务之一在于为政府行为的合法性提供确当性根据。可以这样说，在现代社会中，只有当政府行为经受起了合法性的拷问时，与之相关的合法性质疑才能消除，其正当性才能最终确证。②王欢：《行政裁量基准制度的合法性问题研究》，载《湖南社会科学》2011年第4期。年票制度在公众乃至学者视野中具有如此尴尬地位亦是因为其合法性的缺失所致。广州市于2000年颁布了《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制试行办法》（以下简称《年票制试行办法》），并于2013年摘除“试行”的头衔，正式更名为《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》（以下简称《年票制办法》）。客观而言，年票制的施行有一定成效，在采用年票制的16年中，广州市城市道路的交通流量得到有效的疏导，拥堵情况得到一定程度的缓解，通行率有所提高。而且从2000年的《年票制试行办法》到2013年的《年票制办法》，广州市政府的依法行政水平有显著提高，体现在诸如寻求上位法的依据、废止了广受批评的“本市车辆必须在每年办理年审手续前缴纳年票通行费”等规定。

然而，不可忽视的是废除年票制的呼声自2001年正式“试行”以来就时有耳闻。“我今天发言的题目是依法行政，取消年票。”随着广东省政协委员江佐中在今年“两会”的发言，年票制的存废问题又再次引发了社会公众的热议。近年来，年票制的施行情况越来越不如人意，可以说是陷入了一种尴尬的境地。虽然，有关部门对征收年票费乐此不彼，有时甚至采用“强制性”的方法“迫使”社会公众购买。与此形成鲜明对比的是，年票的征收受到越来越多的诟病和质疑，呈现出一种“此消彼长”的态势：一方面，交纳年费的车主逐渐减少。如，作为最早引入年票制的地方之一，截至2015年，广州市有近过半的车主没有购买年票。另一方面，越来越多的车主和企业将负责年票批复、收费和管理的行政机关作为被告向人民法院提起了行政诉讼。③近年来，广东省各市以年票征收不合法、不合理而提起的行政诉讼时有出现，且影响范围和程度不断扩大，有的当事人甚至因与年票制“死磕”而被誉为“年票诉讼专家”。例如2016年4月28日，广州律师廖建勋认为广州市交委和市政设施收费处收取年票费和滞纳金的行为违法，提起了行政诉讼，目前还在审理当中。又如，2011年2月，东莞飞驰公司法定代理人蒋明亮以车辆年审被拒为由将东莞市交警支队告上法庭，但法院以证据不足为由驳回起诉；于2011年8月，蒋明亮又以东莞市交通运输局作出的行政处罚决定违法为由，将东莞市交通局告上法庭；其后蒋明亮又相继代理和提起相关行政诉讼，一时之间名气飞涨，广为人知。虽然起诉结果多是败诉或者被法院驳回起诉，但公众以实际行动反对年票制的热情不减反增，渐有“火热化”的趋势。

那么，为什么年票制的施行情况不理想？社会公众对其的接受度为何不高？纵观广州市废除年票制的舆论，可以发现其主张废除的主要原因，总结为一点就是年票制的法律正当性存在缺陷。这一质疑包含两层含义：一是施行年票制的法律依据为何？与上位法是否抵触？二是年票的征收制度是否合理？征收程序是否正确反映民意？

二、何为年票制

（一）年票制的历史沿革

上世纪八十年代以前，道路、桥梁等交通设施的投资建设和运营都是由国家大包大揽。但随着我国经济发展的加快，交通设施的公共需求陡然加大，而仅仅由财政来进行投资运营的体制缺陷就逐渐被暴露和放大，使得各地政府财政负担加重，难以为继。在八十年代后期，基于缓解政府财政负债情况和加快我国交通设施建设步伐的双重考虑，国家决定改变交通设施的投资和运营方式，鼓励和号召“贷款修路，收费还贷”。于此，公路收费制就自然而然的进入了交通设施领域。而年票制的出现则是交通设施收费运营机制变革的结果，其可以说是次票收费方式的“改良品”和“替代品”。年票制的一大特点就是避免了次票收费的重复繁琐手续。通过采用一次性收费的方式，大大降低了收费成本，极大地提高了公路的整体使用效率，有力地平衡了交通的流量。由此，年票制的施行受到了广大行政机关的欢迎和青睐。

根据《收费公路管理条例》和2013年颁布的《广东省公路条例》、广州市的《年票制办法》的有关规定，年票，全称是路桥隧道车辆通行费年票，是指对在本地市年票区域内登记上牌的机动车辆和长期在本地市年票制区域内行驶的外地车辆，有关行政部门向机动车辆的所有者一次性征收的全年通行费。相对于次票收费方式按通行次数收费而言，年票就是“一年一车一票”，即一辆车一年交纳一次费用。

作为最早实施路桥费年票制的地方之一，广东省自2000年开始就陆续开始“试行”，至今已有16年。其中，广州市最早开始施行年票制，其次是珠三角地区，继而向粤东、粤西、粤北和粤南推行，具体的施行情况如图1所示。首先，从统计数据看，广东省各地多采用地方规范性文件的方式为年票制的施行提供执法依据，经过试行后，再通过地方规章的形式予以规定和规范化。其次，由于各市的经济发展水平存在客观差距，各市的收费标准和划分依据均有各地特色，无统一标准。

图1广东省部分市“年票制”相关文件统计表

（二）《年票制办法》的性质

广州市政府制定并颁布《年票制办法》的行为是一种典型的抽象性行政行为，是一种行政立法行为，其具有普遍约束力且不可诉的特点。抽象性行政行为是行政主体行使职权的重要形式之一，尤其是行政立法行为，由于其调整范围的不特定性、长期性和广泛性的特点，对行政相对人权利义务造成的影响尤为可观。广州市政府制定并颁布《年票制办法》的行为性质，具体而言如下所述：

首先，就行政行为的性质而言，广州市政府制定并颁布的《年票制办法》属于抽象行政行为。抽象行政行为是指由行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。④胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第296页。从动态方面看，指国家行政机关针对不特定的任何不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态的方面看，指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。⑤崔卓兰主编：《行政法学》，吉林大学出版社1998年版，第132页。广州市政府制定《年票制办法》的行为，从制定目的而言，是为了履行行政职责，对收费公路进行管理和服务，属于行政机关的职责和权限范围；从制定主体而言，《年票制办法》的制定主体是广州市人民政府，是国家行政机关，有权制定行政法规、规章和其他规范性文件；从其适用效力而言，《年票制办法》的行政相对人具有不特定性，其效力具有普遍性。可见，广州市政府制定并颁布的《年票制办法》无疑是一种抽象性行政行为。

其次，广州市政府制定并颁布的《年票制办法》是一种行政立法行为。抽象行政行为包括行政立法行为和制定规范性文件行为。其中，行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定规范性文件的活动。⑥应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1989年版，第197页。根据效力层级的不同，行政立法可以分为制定行政法规、规章和规范性文件三种类型。其中，制定行政规章是指有关行政主体在法定权限内按照一定程序，根据法律和行政法规等制定的、具有普遍性法律效力的规范性文件的总称。《年票制办法》属于地方性行政规章的范畴，其是由广州市政府制定的普遍适用于本地区路桥隧道车辆管理工作的规范性文件。

（三）广州市现行年票制的特点

以广州市“年票制”为例，在主张废除年票制的声讨中，其征收的范围、对象和期限成为了大家群起而攻的对象。在此，有必要对广州市现行年票费用的征收范围、对象和期限进行阐述。

首先，就年票征收范围而言，限于本市施行年票制的区域。根据《办法》第三条规定：“实行年票制收费的区域范围、标准和期限，按照省人民政府批准的执行”；《广东省公路条例》第三十三条规定：“收费公路，是指符合公路法和《收费公路管理条例》规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁、隧道和渡口）。收费公路包括政府还贷公路和经营性公路”；第三十四条规定：“经省人民政府批准，可在一定区域内施行车辆通行费年票制”。此外，《收费公路管理条例》第四条明确规定：“全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。”从公路建设资金来源看，年票的征收范围主要包括政府还贷公路和经营性公路，而不包括全由政府投资和社会组织、个人捐资建设的公路；从公路的划分来看，收费的公路只限于桥梁、隧道和渡口三类，而不包括高速公路。就广州市而言，年票制的施行范围就限于政府还贷或经营性的桥梁、隧道和渡口，而不包括全由政府投资、社会组织和个人捐资建设的非桥梁、隧道和渡口的公路。

其次，年票征收对象是在本地市年票区域内登记上牌和长期行驶的外地车辆的所有者。其包含四层含义：其一，征收的范围明确将普通公路的使用人中的行人和非机动车使用者排除在外；其二，以是否在本地市登记上牌为标准划分收费对象范围。根据是否在本地登记上牌分为本地车辆和外地车辆。对于外地车辆，又以通行频率进一步划分为长期行驶的外地车辆和临时进入的外地车辆；而本地车辆则不加以此种区分。其三，针对在本地市登记上牌的机动车辆，无论其是否在本地市行驶，也不论其是否行驶收费路桥隧道，一律以机动车辆牌照的登记地为唯一标准和依据，无区别的通过购买年票以缴纳费用。其四，与本地车辆不同的是，外地车辆以通行的频率为标准进行区分收费。其中，长期行驶的则是应当购买年票，而临时进入的则可以通过购买次票的方式支付通行费。可见，对于本地登记的车辆所有者而言，无论其使用的频率多寡，购买年票都是没有选择的余地。对于外地车辆而言，还是存在一定选择权的，可以根据通行次数的需要选择最实惠、方便的方式交纳路桥使用费。

最后，就广州市而言，年票征收的期限一般是15年，最长不超过25年。《收费公路管理条例》第十四条对政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别进行了规定。对于政府还贷公路，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则，收费期限最长不超过15年；经营性公路，按照收回投资并有合理回报的原则，收费期限最长不得超过25年。而且，第三十七条规定，收费公路的收费期限届满，必须终止收费，没有规定可以延长收费期限的情况。可见，就广州市而言，年票征收的期限分为两种，政府还贷的最长为15年，经营性的最长为25年。

三、法律正当性之意涵

近年来，我国法治建设取得了一定的成就，人们的法治意识逐渐提高，亦对行政机关行使权力的法律正当性提出了更高的要求。法律正当性，体现在行政法领域，则是行政权力的行使符合行政法基本原则的价值取向和要求。行政法基本原则是行政法中最普遍运用的原理和准则，其内涵随着行政法理论和行政实践的发展，不断的丰富和完善。但归根结底，合法性和合理性是行政法基本原则最重要和首要的内容。

（一）合法性原则

合法性原则，是行政法治原则的重要组成部分，是指行政主体在行使行政权力或进行行政活动时，必须有法的依据，遵循法的规定，受法的约束，不得与法律相抵触，是现代国家走向法治的必然选择和必然要求。它要求行政主体的行政职权由法律法规设定和授予，其实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范，实体和程序上的违法行为都应当无效且须承担相应的法律责任。⑦姚天宇、王勇：《“钓鱼执法”的行政违法性及其规制》，载《政治与法律》2012年第6期。

合法性原则主要包含两个原则：法律优先原则和法律保留原则。

法律优先原则，是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。⑧曾祥华：《法律优先与法律保留》，载《政治与法律》2005年第4期。也就是说，法律优先原则只要求低位阶法律规范的效力低于高位阶法律规范的效力，前者要服从并不得与后者相抵触。从这个意义上而言，法律优先原则侧重于强调维护法律对于行政行为的优越地位，而不要求所有的行政行为都有法律依据。其又可以派生出“根据法律”和“不抵触”两个原则。⑨周佑勇：《行政法中的法律优先原则研究》，载《中国法学》2005年第3期。“根据法律”原则是指行政立法因以上位法为行政立法的依据，其权力有明确的法律规定或授权。“不抵触”原则强调下位法不得与上位法相冲突，若发生冲突，则以上位法为依据。

法律保留原则，可以说是对法律优先原则的有益补充，简单而言，是指行政行为的作出必须要有法律的明确规定，否则就构成违法。其强调的是行政主体行使行政权力要有明确的法律依据，也即“法无明文规定不可为”、“法无授权即禁止”。此外，自20世纪以后，行政机关在国家管理和社会治理、服务中地位的不断提升，为了提高行政效率，其普遍获得了议会授权的行政立法权。法律保留原则中的“法律”的内涵也进而发生了改变。目前，学界普遍采用广义意义上的“法律”，即“法律”不应仅仅局限于议会制定的狭义上的法律，而是扩展至包括行政机关的行政立法在内的广义上的法律。

（二）合理性原则

合理性原则，是行政主体行使法律规定的自由裁量权时应当遵循的基本准则，即行政主体不仅应当按照法律法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政行为，而且还要这种行为符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性，⑩何景春：《行政比例与合理性原则的比较研究》，载《行政法学研究》2004年第2期。是合法性原则在行政自由裁量权领域的延伸和发展，是合法性原则得以贯彻的必然要求。①罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第61页。相对于合法性而言，合理性原则的适用范围较小，但其却对行政主体提出了更高的要求，其不仅仅要求形式上的合法性，还深入到了行使权力的实质内容层面，对行政行为的方式、范围、种类和幅度等内容进行考察。其具体表现为行政行为要具有正当的目的和动机，且在作出行政行为时充分考虑其他相关因素并遵循公平、公正原则。

合理性原则主要是指比例原则。比例原则，又名“最小侵害原则”和“禁止过度原则”，是指行政主体在实施行政施行为时，行政目标的实现应当采取适当的手段或方式，兼顾保障社会公共利益和维护相对人的权利。简而言之，就是行政行为的实施要有适当性、必要性和均衡性。适当性要求拟要实施的行政行为，尤其是对行政相对人权益不利或创设义务的行政行为，只有在该行为有助于实现其相应行政目的时才可以实施。必要性则要求拟实施的行政行为要达到的行政目的是其他方案、手段无法实现或是对行政相对人权益造成最小损害。均衡性则强调行政主体拟实施的行政行为在符合适当性和必要性的前提下，还要符合“收益大于成本”的经济理念，即通过该行政行为可能获得的利益要大于可能损害的利益。

可以说，衡量一个行政行为是否具备法律正当性，不仅要考察其是否于法有据，于法有权，符合法律的规定，而且还要考察行政行为的实施是否适当，是否有其必要性，是否有助于平衡错综复杂的利益关系。

四、年票制正当性之追问

（一）年票制合法性之困境

1.法律依据之缺失

广州市政府2013年颁布的《年票制办法》第一条规定，其是依据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）、《收费公路管理条例》、《城市道路管理条例》和《广东省公路条例》等法律法规，经省人民政府同意而制定。2013年新修订的《广东省公路条例》第三十三条和第三十四条规定：“收费公路，是指符合公路法和《收费公路管理条例》规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁、隧道和渡口）。收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”据此，有的人就认为广州市施行路桥费年票制有上位法的依据。

然而根据更高位阶的法律法规的规定，广州市施行路桥费年票制的合法性就受到了挑战和质疑。《公路法》第六十三条和六十八条规定：“收费公路车辆通行费的标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”《收费公路管理条例》第十一条、十五条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一还贷、统一还款。车辆通行费的收费标准，应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证，并按照下列程序审查批准：（一）政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准。（二）经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。”无论是根据《公路法》还是《收费公路管理条例》都只是规定了对路桥隧道的通行实行收费制，但对路桥隧道收费实行“年票制”并没有只言片语的规定。广州市政府在没有上位法的根据下，超越权限自行扩大解释制定路桥隧道年票制的行为无疑是与法相违，于法难容的。

另外，按广州市《年票制办法》第十四条规定：“征收的通行费按行政事业性收费管理规定……”，其将路桥隧道通行费的征收定性为行政事业性收费。姑且不论其是否合理正确，广州市政府制定的“路桥隧道通行费年票制”仍然是没有法律依据的。根据《广东省行政事业性收费管理条例》的第六条：“行政事业性收费必须依据相关的法律、法规和规章。（一）全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律；（二）国务院制定或批准制定的行政法规、颁布的规范性文件；（三）国家物价局、财政部根据法律和国务院行政法规制定的规章；（四）省人民代表大会及其常务委员会制定和颁布并已报全国人大常委会和国务院备案的地方性法规；省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会提请省人大常委会审议批准制定的地方性法规；（五）省人民政府根据法律、行政法规和省人民代表会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章。”然而，概览广州市《年票制办法》的制定依据，我们可以发现其与上述制定依据之间明显存在冲突和抵触，难以自圆其说，为其合法性提供有力支撑。

依据合法性原则的要求，行政立法要依据法律进行，且要有明确的法律规定，没有法律的明确规定而作出的行政立法行为，就是无效、违法的行政行为，应当予以废止。广州市政府制定的《年票制办法》虽然有地方性法规的依据，但其又明显违反了比地方性法规法律效力层级更高的法律和行政法规的规定，其是否“根据法律”自是存疑的。

2.与上位法相抵触

（1）广州市“年票制”与《立法法》相抵触

我国2015年新修订的《立法法》第八条第七款规定，对非国有财产的征收和征用只能由法律进行规定。在我国，行政征收除了宪法明确规定的土地征收制度外，还有就是税、费的征收体制。收取路桥费，毫无疑问属于行政征收的一种。然，依据《立法法》的规定，对公民个人财产的征收只能由法律进行规定，或者是必须有法律的依据。又根据国家财政部和发展改革委在2004年制定并颁布的《行政事业型收费项目审批管理暂行办法》第十六条的规定：“下列情况不得批准设立收费项目：……（四）收费具有地方性法规依据，但不符合法律、行政法规规定的；……。”可见，广州市《年票制办法》规定的对公民个人征收路桥隧道费的内容，如前所述，其虽有地方性法规的依据；但不符合法律、法规的规定，明显与《立法法》的规定不相符。根据法律优先原则，广州市政府制定颁布的《年票制办法》不具有法律依据，有“越权”之嫌。

（2）广州市“年票制”与《收费公路管理条例》相抵触

广州市“年票制”违反了《收费公路管理条例》的禁止性规定。《收费公路管理条例》第三十五条规定：“收费公路经营管理者不得有下列行为：……（三）强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费；……有前款所列行为之一的，通行车辆有权拒绝交纳车辆通行费。”可见，广州市《年票制办法》对该市年票制区域内登记上牌的车辆和长期在该市年票制区域内行驶的外地车辆收取年票的强制性规定，以及第十六条、第十七条第一款：“市通行费征收管理机构有权对本市年票制区域内公共停车场和经过收费站出入口的车辆检查通行费缴纳情况。任何单位和个人不得拒绝接受检查。对没有缴纳通行费的车辆，执法人员应当及时处理；不能及时处理或者影响交通畅通的，可以责令驾驶人员到制定地点接受处理。违反本办法，有下列行为之一的，按下列规定处理：（一）不按规定缴纳年票通行费的，责令补交年票通行费，并从应缴之日起按日加收应缴年票通行费额2‰的滞纳金，滞纳金总额最高不得超出应缴年票通行费总额。不按规定缴纳年票通行费，自滞纳金产生之日起超过30日，经催告车辆所有人仍不履行的，市交通运输管理部门可以申请人民法院强制执行”的规定与国务院颁布的《收费公路管理条例》明显是相违背的。从法律位阶来看，国务院制定并颁布的《收费公路管理条例》是上位法，广州市《年票制办法》是下位法。广州市《年票制办法》理应与国务院制定并颁发的《收费公路管理条例》保持一致并服从于后者的规定；对于上位法未有规定的事项和内容，不得自行任意规定；可以规定的则不得与之相冲突。可见，广州市《年票制办法》关于责令补交和缴纳滞纳金的规定明显与《收费公路管理条例》的禁止性规定不一致。

（3）广州市“年票制”与国务院相关规定和政策相抵触

首先，广州市施行年票制的相关配套规定也与国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》相抵触，有滥用行政立法权、重复收费的嫌疑。根据《广州市非经营性收费路桥隧道车辆通行费“收支两条线”实施办法（试行）》第十一条的规定，车辆通行费的支出范围包括还贷支出、收费站管理费、公路小修保养费和水利基金、经省交通厅会财政厅批准的专项费用等。而国务院颁布的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》明确取消了公路养路费等6项政府收费项目。其中第四条规定：“今后除国家法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的行政事业性收费和政府性基金项目。各地区、各有关部门违反国家行政事业型收费、政府性基金审批管理规定，越权出台与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的收费基金项目均一律取消。”从制定和施行时间看，广州市路桥隧道收费实行年票制是自2001年1月1日开始试行，经过12年的“试行”，在2013年摘掉“试行”的帽子，正式施行。而《关于实施成品油价格和税费改革的通知》是国务院2008年下发实行。由此可见，广州市现在施行的年票制存在路径依赖，明显与国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》的规定相抵触，而且是一收就遥遥无绝期。

其次，2002年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》指出：“今后，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目。严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取。”而广州市的《年票制办法》明显是面向机动车辆所有者的行政事业性收费；且广州市不但向机动车辆所有者“平均”摊派收取路桥隧道通行费，属于强制性收取年费，毋庸置疑，这完全违背了国务院办公厅禁止费用摊派的规定。

（二）合理性之省思

1.施行“年票制”的必要性何在？

其一，实施“年票制”的基础条件已经发生了显著的变化。采用“年票制”收费方式的一个重要原因就是设立收费站和采用人工收费管理的收费方式不仅成本高昂，而且易造成交通堵塞、降低道路通行效率。虽然，“年票制”的施行确实对降低收费成本、缓解交通压力、平衡交通客流量起到了一定的积极作用；但是，随着科学技术水平的不断提高，更好的收费方式已经出现——电子收费方式在很多领域得到普遍推广和适用，②目前，有的省市已采用了电子收费的方式，如湖北省武汉市从2011年7月1日起就取消了“年票制”，改而在全市范围内推广使用“不停车电子收费”模式（ETC），受到广大市民的一致欢迎。比之于“年票制”而言更加的方便、快捷、低成本。在有更为科学合理的收费模式选择的情况下，广州市作为珠三角地区的经济发展强市，完全有这样的技术条件和经济条件，为什么不改变其收费模式，更为科学的进行社会管理呢？

其二，公共交通建设是政府的一项基本职能。既然政府通过行政相对人每年缴纳的税收作为公共财政，就应当承担起管理社会公共事务的职能。如果政府通过收费还贷的方式对公共物品进行投资，政府很有可能可以在整个公共品的提供过程当中“一毛不拔”，甚至有可能“盈利”。这就使得我们不禁要问，原本应该用于生产提供公共品的财政资金哪里去了？也许有的地方政府会说，都已经投入到公共品的生产中了，但还是难以继续维持。这看似“充分”的理由真的经得起推敲吗？在财政信息不够公开、不够透明的情况下，让民众为政府的决策失误“买单”，合适、合理吗？

其三，实施“年票制”就真的能缓解地方政府财政困难？采用“年票制”收费方式的另一个重要原因就是由于大范围的造桥修路，很多地方政府声称财政拮据，难以持续满足社会日益增长的交通需求。不少行政机关人员认为，通过“贷款修路，收费还债”的方式能完美的解决公路资源需求与日俱增和财政困窘之间的矛盾。然，地方政府是真的没有钱修路了吗？有相关的财政信息予以证明吗？假定其确有财政困难，实行“年票制”真的能偿还债务吗？据笔者了解，就广州市政府财政情况而言，自2001年广州市“试行”“年票制”以来，广州市政府并没有对其财政情况进行过公开或说明，公众难以知道其是“真穷”还是“哭穷”。此外，年票的收入对于广州市财政收入而言，可以说是九牛一毛；对于债务偿还而言则是杯水车薪。据广东省政协常委孟浩所言，广州市2014年的财政收入达到1240多亿元，年票收入不过是24亿元左右，比例约为1.9%。广州市政协委员欧阳智鸿也指出，广州市2013年、2014年年票的收入分别是14亿和13亿，而目前纳入广州年票的债务有将近300亿，这些收取的费用对于300亿债务来说可能连偿还利息都不够。③新浪网：http：//news.sina.com.cn/o/2016-01-20/doc-ifxnqriy3193829.shtm l，2016年5月18日访问。虽然年票的收入对于广州市而言是杯水车薪，无济于事，但又弃之可惜！

2.征收的方式不合理

其一，收费标准“一刀切”。广州市“年票制”的收费标准如前所述，只分为本地上牌车辆和外来车辆两种。群众意见反映最强烈的集中于本地上牌车辆的收费标准——车辆所有者按照“一年一车一票”的进行缴费，亦即拥有一辆车的行政相对人一律每年一次性缴纳980元的路桥隧道通行费。不少群众反映，对于没有或很少通行收费路桥隧道的车主而言，缴费数额与经常通行的车主一样，这种不分青红皂白“一刀切”的收费方式不仅明显有违“用者付费，多用多付费、少用少付费、不用不付费”的公平原则，而且与《中华人民共和国消费者权益保护法》第九条规定的消费者有自主选择商品或者服务的权利相背离。此外，缴费数额固定为980元，没有对债务偿还情况和城市车辆数量的变化作出相应的调整，明显与实际情况不相符合。

其二，收费范围不合理。广州市采用“年票制”收费方式的范围根据2001年《年票制试行办法》第三条的规定，只包括内环路及其放射线、广园快速路西段、鹤洞大桥、解放大桥、江湾大桥、海印大桥、广州大桥和珠江隧道。近年来，广州市又陆续将大观路、琶洲大桥、东南西环高速公路纳入收费范围。2013年新制定的《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》则代之以“本市年票制区域”这一模糊字眼。收费范围的模糊性、变动性加之以收费信息公开透明度低等情况，使得群众难以获悉纳入收费范围的路桥隧道是否合法、合理。而且更有甚者，不少地方将已偿还贷款、超过收费期限的公路或非法律规定可以收取通行费的公路都纳入到“年票制”这个大篮子里，将“年票制”作为政府财政创收的“摇钱树”。

其三，收费期限不合理。由于收费范围的变动性和不确定性，以及相关信息的公开透明度低等原因，群众难以获得相关信息，更难以知悉哪条公路的收费期限已满；或者不知道收费公路是属于政府还贷公路还是经营性公路，难以确定收费期限；抑或者虽知悉，但在政府仍实行收费的情况下，只能“听之任之”。以广州市番禺区的沙湾大桥为例，根据当地居民的反映，其是上世纪八十年代由香港某位知名人士捐建并于1987年通车、1988年开始收取过桥费，距今收费已逾25年。按照《收费公路管理条例》的第四条和第三十七条的规定，个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。收费公路的收费期限届满，必须终止收费。如果沙湾大桥确如当地居民所言是个人捐资建设的，则对通行车辆的所有者进行收费显然是违法的。假若沙湾大桥并不是个人捐资建设的，其收费期限也明显超过了法定的期限，应当排除在收费范围之外。

3.相关信息的公开透明度较低

收费情况和费用使用等情况不明。我国《收费公路管理条例》第四十六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当将本行政区域内收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限等信息向社会公布，接受社会监督。”第三十六条第二款规定：“政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。”根据上述规定，于广州市政府而言，其在行使收费权的同时，也要履行相应的义务，不仅要向社会公布有关的收费信息，而且要保证收费的款项专款专用，不得另作他用。但是，自实施15年来，广州市相关部门甚少主动公布收费范围及其变化情况、收费适用情况、路桥隧道还贷等相关信息。即使偶有公布，也是笼统的表述为“主要用于偿还政府非经营性公路建设贷款”，丝毫不涉及政府还贷情况的具体数据。且从今年元旦期间广东省省情调查研究中心的街坊调查结果来看，对于年票制收费范围和年票收费的使用情况只有29.7%和22.5%的受访者表示知道。在收费事实依据有争议、相关信息不公开的情况下，进行收费的理由实在是难以服众。

（三）程序性之困境

虽然，在《年票制办法》出台前，有关方面根据法律法规的规定，通过组织召开听证会、网络征求意见等方式对《年票制办法》的制定向广大人民群众寻消问息。但是，讨论的内容多集中在如何收费的问题上，而很少涉及该不该收费、收费制度是否合理等问题。这就在无形之中肯定或避开了有关方面制定出台相关法规或规章的合法性和合理性问题。如前所述，《年票制办法》的合法性和合理性存在明显缺陷，有关方面难道对其毫不知情吗？在其明知其行为既不合法，又不符合情理的情况下，其广开言路、征求意见的行为则难免流于形式，有“作秀”之嫌。

五、地方立法权的规制途径

（一）法律正当性之要求

行政机关普遍拥有广泛的行政自由裁量权已成为一种难以阻挡的世界潮流。行政机关拥有自由裁量权不仅符合行政机关的职能需要，也符合社会发展和国家治理的需要。但地方政府在行使自由裁量权的过程中，我们应当如何避免此权利被滥用，如何对其进行限制呢？其实，我国《宪法》《立法法》及其他的法律法规对影响公民、法人或者其他组织基本权利义务的内容基本都予以法律保留。问题并不在于没有法的依据，而在于没有得到真实有效的施行。就我国目前的行政法治现状而言，存在一个比较普遍的现象就是地方政府或部门往往声称基于地方实际情况和便于管理服务的目的，或者出于维护或获得部门利益和地方利益的驱使，明知“不可为而为之”，弃上位法之规定于不顾。通过行使行政立法权，将与宪法等上位法相冲突、抵触的规定予以“合法化”、将行政决策上升为带有强制性的规章或其他规范性文件，公然侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。由于“法律化”后的行政决策具有强制性，能够有效减少相关政策实施的阻碍，更快捷、更方便地实现地方政府和部门的行政管理目的，地方政府和部门往往有意无意的“忽视”该行为背后潜藏的问题：其行为是否存在滥用地方立法权和权力行使不适当的情形。地方立法权的有效行使必须严格遵循合法性原则和合理性原则。地方行政立法权的行使做到依法有据、依法有理，才能确保所立之法的合法性，继而得到社会的一致认可和自觉遵守。

（二）备案审查监督之强化

在我国，行政机关享有“授权立法”的权利，即其可以在各级人民代表大会和法律、法规的授权下，根据行政管理的需要制定各种法规、规章和其他规范性文件。由于社会发展变化速度加快、行政管理的专业性和复杂性不断攀升的现实情况，规范行政立法权的行使的着重点不再局限于授权的范围，而在于如何对已经授权的如何进行监督和约束。加强对行政立法权的监督，一方面，我们可以采用授权监督的方式，更好的对行政立法进行监督。另一方面，基于行政机关的权力来源于权力机关的授权，和我国的权力机关受于自身功能的限制在实践中极少行使立法监督权的现状，我们要重视发挥权力机关在监督行政机关是否滥用行政立法权中的作用。在完善权力机关对行政立法的监督过程中，我们可以借鉴西方社会普遍遵循的“授权立法”或“委任立法”的理念和制度规范,修改、完善我国的《立法法》和《地方人大及地方人民政府组织法》，将立法权回归各级立法机关,还立法权于人大及其常务委员会。只有通过“授权立法”，才能赋予行政机关“特别立法”的权力，有助于在源头上对行政立法权进行控制，避免行政立法的触手延伸到关乎国计民生或公民切身利益的领域。④张桂芝：《法律保留原则对地方行政立法权的规制——以兰州市路桥费开征为例》，载《兰州大学学报（社会科学版）》2010年第2期。

（三）舆论监督之跟进

“权力应当在阳光下运行。”追根溯源，政府的权力来源于社会群众。政府的一切行为都应当接受社会公众和舆论的监督。行政立法行为作为抽象性行政行为，对行政相对人权力义务的影响更为深刻和广泛，更应当接受社会的监督。在实践过程中，不少地方政府举办立法听证会或者网上征求意见等方式集思广益，打造“亲民”政府形象。令人遗憾的是，由于参与人员的分配、流程的设计以及会议成果效力不确定等问题，这些“取智于民”的活动往往浮于表面，沦落为地方政府或部门扩大、强化或争夺权力的手段。让政府真正做到依法行政、“阳光行政”，就必须科学化、合理化社会监督和舆论监督制度，让社会公众能够真实有效的参与到行政管理、决策的过程当中，尤其是参与到行政立法过程中。社会公众的有效参与和监督，一方面，行政机关能够更好的倾听民意，聚集民智，反映民声；另一方面，社会公众可以更好的理解行政机关的政策和方针，增强社会公众对政府的信任，从而自觉的遵循行政机关制定发布的法规规章。

（责任编辑：卢护锋）

*伍劲松，华南师范大学法学院教授，法学博士；邓芬妮，华南师范大学法学院研究生。本文为教育部人文社会科学研究一般项目《行政执法解释的正当性研究》（13YJA820053）的成果之一。