学校安全管理中学校与行政机关权责配置之反思——以“常州外国语学校毒地事件”为引子

林鸿潮冯安琪

学校安全管理中学校与行政机关权责配置之反思
——以“常州外国语学校毒地事件”为引子

林鸿潮冯安琪

“常外毒地事件”折射出校园安全管理中学校与行政机关权责配置的失衡和两者角色的混同。重构学校与行政机关在安全管理领域的权责配置要坚持权、责、能相一致原则，相对自主性原则和市场参与原则。其具体要求是通过立法和修法下移学校安全管理的权限和能力，赋予学校与其责任相当的权限和能力，从而实现对学校的“松绑”和行政机关监管地位的回归。在此基础上，应当完善学校安全管理中的风险沟通机制，建立危险源的报告与发现机制、风险信息披露机制以及第三方评估机制。

学校安全权责配置风险沟通

一、问题的提出

2016年4月17日，中央电视台关于常州外国语学校毒地事件（以下简称“常外毒地事件”）的报道引起了社会强烈关注。常州外国语学校搬迁新址后，493名学生先后被检查出皮炎、血液指标异常等情况，个别学生查出患有淋巴癌等。而学校附近正在开挖的地块上曾是三家化工厂，学生们的身体异常情况疑与化工厂“毒地”相关。①张道营：《六问常州外国语“毒地”事件》，新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/19/c_128906022.htm，2016年6月9日访问。据媒体报道，早在2015年底就已有学生身体出现不适症状，家长也向学校反映了相关情况，但未得到满意的答复，直至央视的报道得到了各方关注和讨论后学校与政府部门才对此事进行了回应。②张亚利：《常外学生集体生病事件：五个月的抗争之后》，搜狐网：http://news.sohu.com/20160428/n446510114.shtm l，2016年6月9日访问。

透过此次事件不难发现，在学生出现群体性不明原因疾病时，③根据《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》的规定，群体性不明原因疾病是指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或相继出现具有共同临床表现病人，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确诊断的疾病。学校和当地政府的态度并不是按照有关应急预案的规定尽快进行信息报送与发布并采取应急措施来防止危险的扩大，而是无视家长

*林鸿潮，中国政法大学法治政府研究院副教授、应急法研究中心执行主任，法学博士；冯安琪，中国政法大学宪法学与行政法学专业硕士研究生。本文是国家社科基金青年项目（13CFX070）和北京市哲学社会科学规划项目（13JDFXB002）的阶段性成果之一。的抗议，对事件的处理久拖不决，甚至企图掩盖已经发生的事实。那么，究竟是何种原因造成了这种局面，为何在我国的学校安全法律、法规和各种应急预案不断出台的背景下，各方主体面对这样的事件时仍表现无力？甚至从“常外毒地事件”初现端倪到央视曝光差不多半年的时间里，不论是学校还是行政机关都没有对事件所涉及的基本信息进行收集和披露。并且在此事发生后不久，短时间内又相继出现了吉林大安市学生甲醛中毒事件④周丹：《吉林大安市“学生甲醛中毒”疑云》，载《北京青年报》2015年5月10日第A8版。和北京市第二实验小学白云路分校毒跑道事件。⑤林斐然等：《北京第二实验小学白云路分校多名学生流鼻血家长怀疑操场惹祸》，新华网：http://news.xinhuanet.com/2016-06/ 03/c_1118981767.htm，2016年6月25日访问。这不得不让我们思考，现行的学校安全管理制度设计是否存在某种致命缺陷，严重制约了整个制度的运行效果。通过对现有法律规范的梳理黑底实践的考察可以发现，学校安全管理中学校和行政机关的权责配置失衡，以及两者角色的混同是导致此类事件频繁发生的根本原因。

二、学校与行政机关间安全管理权责配置的现状

根据教育部2014年的统计数据，⑥“每十万人口各级学校平均在校生数”，参见教育部官方网站：http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/2014_qg/ 201508/t20150831_204424.html，2016年6月9日访问。每十万人口中各级学校平均在校总人数达到了18733人，占总人口接近五分之一，学校安全问题的重要性显而易见。近年来密集发生的学校安全事件，更是将学校安全问题推至社会舆论的中心。然而，面对日益严峻的学校安全问题，立法却迟迟没有做出有效回应，学校安全管理至今主要仍由相关领域零散的单行性规范和低位阶的行政规章进行调整。以“常外毒地事件”为例，相关的法律规范主要包括：《教育法》《义务教育法》《中小学幼儿园公共安全管理办法》《突发事件应对法》以及教育系统突发事件的三个专项预案等。以上述规范为主要对象，我们可以对学校和行政机关在安全管理中的责任、权限与能力先做一梳理。

（一）职责承担

法律、法规和规章规定政府及其部门、学校、其他组织和个人对突发事件应对在不同层面上负有责任，但这些责任在性质上是有区别的，政府及其部门承担的应当是相对宏观的监督、指导、协调、推动责任，学校则对本校的安全管理负有直接、全面、具体的责任。⑦林鸿潮：《试论中小学安全管理创新——以学校的资源约束为视角》，载《教育研究》2014年第3期。以《中小学幼儿园安全管理办法》为例，通过对其内容的梳理可以发现，在校园安全管理的责任分配上学校相较于行政机关承担了更多的责任。

表1表明，学校在安全管理中所承担的具体职责包括校内安全管理、日常安全管理、安全教育以及安全事故的处理等；而行政机关的责任则主要由多个职能部门按照各自的日常职责分别承担。学校直接接触学生、教师、校园设施，在发生安全突发事件时需要在较短时间内做出决策、采取措施；而在常态下，学校作为学生、教师、场地和设施等要素的直接管理者，对于校园的安全更负有不可推脱的职责。这天然决定了学校必须成为安全管理的职责重心，而政府的职责则在于日常的监督、指导和事发后的力量支援与关系协调。

遗憾的是，学校和行政机关安全管理职责的合理界分在其他法律和预案中并非一以贯之，而是常常片面强调一方、忽略另外一方，或直接将两者混同，并相互抵牾。例如，按照《突发事件应对法》第七条规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”据此，“常外毒地事件”应由学校所在地的县级人民政府负责应对。但是，《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》中却规定由教育部、省级以下教育行政部门和学校分别成立的领导小组全面负责本行政区域教育系统突发事件的处置工作，将学校和教育行政部门一起拉了进来。事实上，在《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》中，“学校”与“教育行政部门”同时作为主语的情况随处可见。⑧参见《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》中1.4.3、1.4.4、4.2.1、8.1、8.2、8.3等相关条款规定。法律和预案之间的矛盾以及由此产生的的模糊性，对行政机关判别自身责任产生了误导。实践中，行政机关更倾向于将自己摆放在与学校一样的位置。

表1学校与行政机关在中小学幼儿园安全管理中的职责

（二）权限划分

权力与职责相一致是公共应急管理的基本原则。但通过对《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》的分析却可以发现：一方面，学校与行政机关在安全管理权限的划分上也存在着严重的混同，这一点与两者在职责安排上的混同一脉相承；另一方面，本应扮演安全管理第一责任人的学校，其安全管理方面的权力却处处受到掣肘，形成了明显的权责倒挂。

表2应急预案中学校与行政机关的安全管理权限

通过表2可以看出，按照应急预案的安排，行政机关在学校应急管理中始终处于主导地位，学校的主要任务就是服从、报告、配合行政机关，其自主性受到很大限制。这种政府主导的体制貌似强化了学校应急管理系统的能力，实际上既人为增加了决策层级，又加大了行政机关间的协调成本，与公共应急管理中能力集中、重心下移的原则背道而驰。⑨林鸿潮：《论学校安全立法及其制度框架》，载《教育研究》2011年第8期。而行政机关角色与学校在安全管理职责和权力上的角色混同，更导致在具体管理环节上的交叉或真空。

（三）能力分配

在公共应急管理中，应急资源和能力的分配也应当与权责安排相一致。学校要有足够的能力来满足对于安全设施、人员配备还有定期的安全教育、演练以及紧急情况下应急处置的需求，这种能力主要是通过学校所直接掌握的、可以自主支配的资源的质和量来体现的。目前学校安全经费的落实现状是，安全费用被纳入杂费中，基本上靠学校自筹，而学校经费来源却十分有限。⑩陈红燕：《学校安全管理：从边缘化走向专门化与专业化》，载《教育科学研究》2011年第4期。《教育法》第五十四条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”《义务教育法》中同样规定经费由国务院和地方各级人民政府根据标准发放。在教育系统的专项应急预案中规定各地教育行政部门应急资金纳入各地统一财政预算。这意味着学校在学校安全管理中的资金来源主要依靠财政拨款，当对校园安全建设投入资金时需要向行政部门申请拨款。同时，由于不直接掌握资源，学校从突发事件发生时就处于被动地位，进而可能错失遏制险情、减少损害的先机。在通常的公共应急管理中，作为主要负责的政府同时是权力和资源的掌握者，而在学校安全管理中，作为主要负责者的学校并不拥有实施管理所需的大部分权力和资源，而对于这样的需求，政府也往往无法给予满足。①参见前引⑦，林鸿潮文。

由于权、责、能错配以及行政机关和学校角色混同所导致的结果在“常外毒地事件”中体现得十分明显。虽然常州外国语学校通过家长的反映得知了学生身体不适的情况，但学校并没有相应的权限和能力自行展开调查、核实原因，仅凭家长的一面之词，学校很难断定学生的身体不适是否确实由于校园周边环境污染所造成。因此，学校的选择只能是在对外保持沉默的同时向上级主管机关报告。但由于学校与行政机关的安全管理责任界定不够清晰，存在交叉和重复。在法律没有明确事件处置的责任承担者究竟是行政机关还是学校时，行政机关会本能地与学校站到同一立场上。所以，地方政府在事发后坚持“捂盖子”，对学生家长的诉求强行压制，而学校由于权限与能力所限只能“配合”行政机关，最终造成事态迁延、矛盾激化、引爆舆情。

三、学校与行政机关安全管理权责配置的重构

（一）重构的原则

第一，权、责、能相一致原则。所有的危机事件首先必须在尽可能低的组织和行政区划层次上进行应对，这就是为什么学区或行政区划层次会成为校园危机“第一反应者”的原因所在。②方展画、王东：《美国校园危机管理的组织架构分析》，载《高等教育研究》2008年第9期。学校作为在安全管理中的主要承担者，应当有与其责任相当的权限和能力。我国目前由政府主导的学校应急管理体系人为地增加了层级，使学校突发事件的应对不得不在较高的组织和行政区划上进行，不仅提高了应对成本，而且信息上报和指令下达需要更长的时间，不利于应急工作的开展。为了达到危机尽量在校园内化解的目标，就迫切需要扩大学校在安全管理中的权限，同时给予学校可以自主支配的相应资源。

第二，相对自主性原则。③戚建刚、张哲飞：《论高校与行政机关间应急管理职能配置制度之优化》，载《行政法学研究》2016年第4期。相对自主性原则要求学校和政府在进行校园安全管理中各自独立承担职责，两者分别作为校园安全管理的主体，在不同层面上对校园安全负责，政府主要负责相对宏观的监督、指导工作，学校则承担的是较为具体、直接的工作，从而解决行政机关和学校角色混同的问题。相对于以政府为中心的先行学校安全管理体系，学校自主性的增加将在较低的层级上形成另一个管理中心，两个中心在一定程度上相互独立。这样的结构重组改变了原先僵化的管理模式，使学校可以在一定范围内根据具体情况来独立应对突发事件，无论是在效率提高还是成本节约上的进步都将是显著的。要做到这一点，同样需要进行学校和政府间权、责、能的重新配置。

第三，市场参与原则。学校作为单一的教育场所，日常承担的主要是教书育人的工作。当学校安全管理的权限和能力得到扩大，需要自行开展安全管理时，就必须借助专业机构来进行，例如学校安全排查、安全设施购买、安全教育和演练等工作都需要专业的产品与服务。而在学校自身无法生产的情况下，市场的介入是不二之选。市场机制在公共应急管理中的作用至少体现在三个方面：一是以较低的成本储备公共应急能力；二是有效降低公共应急产品和服务的价格以促进其普及化；三是提高公共应急资源的配置效率。④林鸿潮：《中国公共应急体制改革研究》，中国法制出版社2015年版，第59-60页。在学校安全日趋受到重视的背景下，有关校园安全产品和服务的市场前景被看好。但是，传统上政府倾向于掌握公共事务管理的主动权，当需要其他社会组织参与时采用的往往不是平等的商业合作模式，而更习惯于可以掌控对方的行政管理模式，这大大降低了市场形成的可能性。校园安全管理中市场参与的缺失使相关产品和服务的发展受限，同时难以产生良性竞争机制，导致整体质量的下降以及成本的提高。

（二）学校的“松绑”与政府监管地位的回归

在校园安全管理中下放权力，同时赋予学校更多的资源和能力是重构学校和行政机关权责配置的基本方向。下放权力要求从立法上将校园安全管理中的多项具体权力从行政机关转移到学校，使学校在处置突发事件时享有较多的自主权。一个可供考虑的分权方案是，以事件分级和应对分阶段为基础来对学校和行政机关进行安全管理职权的划分。从事件级别的维度，可以由学校自行处理级别低的突发事件，当学校自身难以应对时再请求行政机关介入。从应对阶段的维度，可以先由学校进行紧急响应和先期处置。突发事件发生后需要应对主体在最短的事件内做出反应，而学校作为校园安全的主要负责者在空间上最接近事件发生地，对事件发生的可能原因、过程、损害和趋势最为熟悉，并与事件处置的结果具有最强的利益联系，理应作为学校突发事件的第一应对主体。赋予学校更多的能力指的是给予学校更多可以自主支配的应急资源。校园安全的重心在于学校，但主要资源依旧由行政机关掌握。资源的匮乏和申请财政支持的繁琐程序造成学校难以落实法律所确定的安全管理责任，使各种制度的运行得不到必要资源的支撑，形同虚设。学校的“松绑”意味着权限、能力的扩大，从而使权、责、能三者相匹配。

政府角色的回归指的是在学校安全管理中行政机关应当主要被定位为一个监管者而不是直接的责任人。在“常外毒地事件”中，地方政府之所以展现出与与学校高度一致的立场与作为，其原因就在于没有明确自己在学校安全管理中应当扮演的正确角色。法律对行政机关赋予大量学校安全管理权限，加上对责任划分的模糊表述，以及政府对各类社会事务大包大揽的传统使得行政机关对自身定位始终存在错误的认知，经常“越位”充当学校安全事故的第一责任人。而实际上，行政机关在学校安全管理中的合理定位应当是一个监管者，其主要职责是对辖区内学校安全管理中的具体工作进行监督、指导和协调，只有在应学校的请求而提供支援时，才会介入到某一所学校突发事件应对的具体工作中去。行政机关回归监管者的定位，理顺与学校之间的权限与责任是重理整个学校安全体系，从而保障学校突发事件有序应对的重要前提。

四、风险沟通中的学校、政府与社会

在风险社会，风险沟通是形成公众理性以应对风险恐惧感的重要渠道，是改变风险轨迹，防范风险兑现（危机爆发）的有效手段，也是实施风险管理的前提条件和基础环节。⑤唐钧：《风险沟通的管理视角》，载《中国人民大学学报》2009年第5期。1989年，美国国家研究院出版《改善风险沟通》一书，指出风险沟通不应是聚焦于风险信息之上的单向传输，而是“在个人、团体、机构间交换信息和意见的互动过程。它不只与风险相关,还包括风险性质的多重信息和其它信息，这些信息表达了对风险信息或针对风险管理所进行的合法的机构性安排的关注、意见和反应。”⑥See National Research Council(1989):Improving Risk Communication(Free Executive Summary),http://www.nap.edu/catalog/1189. htm l.转引自张洁、张涛甫：《美国风险沟通研究：学术沿革、核心命题及其关键因素》，载《国际新闻界》2009年第9期。当今社会，风险沟通正在由单方的告知向多元主体的参与过渡。在学校安全管理中，传统上政府主导的风险沟通已不能满足在校师生及家长对于风险进一步认知的意愿。基于风险和风险感知的特殊性，有效的风险交流并非单向度的、以植入知识或实现基本知情为目标的信息输导。⑦沈岿：《风险交流的软法构建》，载《清华法学》2015年第6期。多方参与风险的评估、发布等环节是大势所趋。关于风险交流的主体，基本形成的共识是，但凡风险的利益相关方，包括风险评估者、风险管理者、风险承受者、风险获益者、风险研究者、风险关切者甚至普通大众，皆为交流行动的主体。⑧参见前引⑦，沈岿文。在校园安全管理中，校园风险沟通的主体包括但不限于学校、政府和社会，三者在风险沟通中有不同的角色定位。回到“常外毒地事件”，笔者认为，在调整学校与行政机关权、责、能配置以及明确学校、政府、社会三者定位的前提下，至少应当从以下方面完善校园安全管理中的风险沟通机制。

（一）危险源的发现与报告

学校作为校园安全管理的责任主体，对危险的日常预防必然是管理活动的重要内容，而危险源的发现是其中最为基础的工作。学校作为直接面对和接触师生、教学场所、设备设施与周边环境的主体，相较于行政机关而言，由其收集、汇总危险源信息无疑成本最小、准确度最高，需要考虑的是需要哪些条件来保证学校完成这项工作。笔者认为应主要着眼于如下四个方面：

第一，建立与公共突发事件信息发布部门的联动机制，用于及时收集外部可能存在的影响校园安全的信息。学校在获得此类信息之后应及时采取风险预控措施。比如，在获知气象部门发布的台风预警之后，学校应当针对台风的特点及可能造成的危险对校园进行安全检查，及时排除隐患。一旦发现危险源，对于学校自身可以解决的问题要及时排除，对于自身无法根本排除的险情应当在采取必要控制措施的同时上报主管机关。

第二，建立舆情收集系统。舆情收集系统主要面向公众，包括在校学生及家长。学生作为在学校活动的主要群体，对于学校所存在的安全隐患最为熟悉；同理，家长作为学生的监护人，对于学生的身体和精神状况相较学校管理者也更加了解。学校及时收集学生、家长以及其他公众的舆情信息有助于及时发现危险源，进而采取措施预防。

第三，引进专业监测系统。对于危险源的发现仅靠信息的收集是不够的，可以给出量化结果的监测技术也是重要保障。对于具体监测工作的进行可以引入社会力量，与具有资质的机构合作，由市场进行调节。但由于目前学校所掌握的资源有限，即使有引进的意愿也往往有心无力。另外，长期由政府主导的应急管理在一定程度上也阻碍了社会力量的进入。政府的优势在于可以在最大程度上快速集中人力物力，但无疑成本巨大。加上政府在管理过程中不能处于超脱的第三方地位，利益纠葛产生的暗箱操作和权力寻租就难以避免。所以，较为可行的途径是将权力下放给学校，给予学校相应的资源，让学校在市场中寻找技术提供者。而市场本身所具有的优胜劣汰机制可以保证学校得到最优的服务，而政府所要做的就是对学校的采购活动进行合规性监督。

第四，完备的报告机制。在发现危险源之后，学校应当及时向上级主管部门报告。报告的内容包括学校所掌握的信息、已做出的处理以及现状。学校报告的内容应当全面，不论是否已妥善处理都应当做出报告，对于较为显著的风险提示，不能自行判断威胁是否已经解除；而主管部门应当根据学校的报告内容来判断是否需要介入。

（二）风险信息的披露

《突发事件应对法》和教育系统的应急预案都明确规定行政机关有权公布信息，其他主体对于所掌握的信息要及时上报，不得擅自公布信息。而在笔者看来，学校及时披露校园内外的风险信息更加重要。这一方面可以体现出学校的责任感，另一方面也可以消除因瞒报而引起的流言传播。⑨徐志勇：《英国校园安全管理的特点及其对我国的启示》，载《外国中小学教育》2012年第4期。作为校园安全管理的主要负责者，学校在日常管理中所收集到的风险信息应当向公众，至少是向在校师生和家长进行披露。按照现有规定，信息公开的权力集中在高层，信息由低向高进行传送，然后统一发布，这无疑增加了信息发布的成本，降低了及时性，并导致很多信息在层层筛选的过程中被过滤。但不可否认的是，应急管理过程中信息公开的特殊性与复杂性决定了立法的保守态度，需要我们进一步细化学校何种情况下可以披露风险信息。

从广义角度来讲，风险是指人类在生存、发展过程中可能的威胁、危险和危机。⑩张洁、张涛甫：《美国风险沟通研究：学术沿革、核心命题及其关键因素》，载《国际新闻界》2009年第9期。这种可能性的有无、大小，应当建立在学校对信息充分采集和判断的基础上，而在这个过程中，技术手段的应用以及专业团队的分析是不可或缺的。风险信息披露需要注意的方面包括：第一，准确性。风险信息一旦被社会了解和接受，必将在某种程度上打破常态，而从常态到非常态再恢复至常态的这个过程需要一定的社会成本，如果不能最大程度地保证信息的准确性，风险信息披露的价值将会大打折扣。与准确性直接相关的就是学校对于信息把控的能力以及相关技术的先进程度。第二，及时性。以学校为主体建立的信息披露制度的优越性首先就在于及时，有别于传统自上而下的塔状垂直结构，扁平的横向结构更加有利于信息的传递。第三，客观性。学校自行采集或委托他人采集的信息应当是客观的，客观性强调的是要排除外界的干扰。学校只有在客观信息数据的基础上进行的披露才是有意义的，否则不仅不能起到预警作用反而会造成无谓恐慌。第四，对学生权利的保护。学校的特殊性在于它所承载的是心智还未成熟的学生，所以学校在进行信息披露时需要对学生这一特殊主体加以考虑，注重对学生权利的保护。

（三）来自第三方的评估

在政府主导办学模式的传统下，政府部门参与学校安全评估成为必然，但这种既是运动员又是裁判员的自体评估模式已经越来越受到人们的质疑。在“常外污染事件”中引人关注的争议点之一，就是环保部门的环境评估报告与家长委托的第三方机构所做出的评估报告之间存在较大出入。当政府与部分群体针对一个具体问题产生分歧时，引入与任何一方都无利害关系或隶属关系的第三方是相对合理的解决途径。所谓第三方评估，是一种强调评估主体特征的评估形式。①徐双敏：《提高第三方评估的公信力》，载《人民日报》2015年6月16日第7版。主体的特征使第三方评估制度有着明显的优越性：第一，独立性。第三方评估由于独立于利益相关方，可以处于中立地位实施评估。第二，公信力。第三方评估由于其中立的地位，在评估过程中仅根据评估指标和相关技术进行客观评估，相较于政府部门的自体评估更具公信力。第三，历经市场的筛选。在市场经济中，第三方评估机构只有凭借自身先进的技术、客观严谨的态度以及完善的服务才能在市场的淘汰下存留下来。这样筛选出来的机构也增强了评估结果的的权威性和说服力。不过，第三方评估机构本身的权威性建立以及评估体系和标准不一致性造成实际运作中的困难重重。目前我国第三方评估发展时间较短，相关法律规范尚不完善，尚未形成成熟的市场运作，其建立和完善有赖于立法的规范和市场的发育。

（责任编辑：陈毅坚）

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