准确把握基层民主治理现代化内涵　推进国家治理体系和治理能力现代化

2016-04-10张晓东

社科纵横 2016年10期

关键词：民主现代化群众

张晓东

（华中师范大学近代史研究所　湖北　武汉　430079）

准确把握基层民主治理现代化内涵推进国家治理体系和治理能力现代化

张晓东

（华中师范大学近代史研究所湖北武汉430079）

中共中央十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实现治理的现代化，从根本上实现由管理到治理的转变，不仅事关整个国家治理结构和治理体系的改革，更引发省、市、县乃至乡镇等各级党委政府全方位深入变革，是关乎我国基层政治生态和人民群众福祉的一件大事。本文在阐释治理、基层治理、国家治理体系和治理能力等相关概念的基础上，分析基层民主治理现代化的深刻内涵并提出实现途径，论述实现基层民主治理现代化与推进国家治理体系及治理能力现代化之间的相互关系，说明加强基层民主治理现代化，是坚持和完善中国特色社会主义的必然要求，是提升党密切联系群众制度化水平的现实需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

基层民主治理国家治理体系和治理能力现代化

十八届三中全会公报指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。［1］2014年2月17日，习近平同志在省部级主要领导干部学习研讨班上，发表讲话并强调指出：必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。［2］从公报内容和习近平总书记重要讲话中，不难看出，党在当前和今后一个时期改革的总目标同时也是中心任务，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在新的发展阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，不是空中楼阁，不能缘木求鱼，要打牢根基，固本培元，从基层基础做起，从群众最关心的事情干起，从基层民主治理抓起。加强和推进基层民主治理现代化，是坚持和完善中国特色社会主义的必然要求，是提升党密切联系群众制度化水平的现实需要，不仅为基层组织和人民群众进行民主管理搭建了制度平台，也为我国社会主义民主政治建设和基层社会治理提供了遵循和保障。

一、治理与管理的区别

十八届三中全会公报和习近平总书记讲话中多次提到国家治理、社会治理的概念。“治理”作为上个世纪末兴起的政治概念，首次出现在1989年，世界银行组织针对当时非洲局势首次使用“治理危机”这一概括性术语。此后，“治理”一词便广泛地应用于地区和国家政治发展研究中，特别是常用来描述后殖民地和发展中国家的政治和社会状况。21世纪以来，各国学者对治理理论的研究，也逐渐超越了其最初的领域和范畴，研究的对象和主客体得到不断延伸和拓展。从管理到治理一字之差，内涵外延却迥然不同，虽不是截然对立，却有着明显区别：一是主体和对象不同。管理的主体是各级政府，它具有唯一性、强制性、层级性、权威性；而治理的主体可以是社会组织、民众团体，也可以公民个人，它具有分散性、协同性、多样性、群众性。十八大报告明确提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了“党要管党、从严治党”与多元共治相结合的基本思路。同时意味着政府不再是治理的单一主体，它的某些权限和职能会发生悄然改变，会成为被治理的对象。社会和民众作为以往被治理的对象，由于政府放权或者让位，普通民众和社会团体（组织）也将变成治理的主体。二是权利来源发生变化。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是人民代表大会。作为管理主体的政府，其管理权一般来源于权力机关，这种授权方式从根本上虽说是人民授权，但毕竟是间接的。而反观治理权，其相当一部分由人民直接行使，变间接管理为直接治理，通过自治、共治，充分调动基层群众参与管理的积极性、主动性，便于加强群众监督，提升工作效率与服务质量。三是运作模式不同。管理的运作模式一般是显性和固化的，具有规定性、单向性、强制性等特征，因此管理行为的合法性和正当性常受质疑和诟病，其有效性也往往难以保证，效果更是难以保证。

治理的运作模式一般是隐性和多元的，具有复合性、多样性、包容性等特征，治理行为的合理性能得到更多认同与重视，其有效性会大大增加。从人类发展的历史来看，由专制到民主，从统治到管理，先管理后治理，是人类社会发展的一般规律和基本趋势。治理体制和治理行为虽然具有政治性、强制性、连续性等基本属性，但更多的时候则体现着工具理性和价值理性，因为无论何种政治体制之下，枉论哪个党派执政，均希望通过有效治理，施行良法善政，已达国富民强。“少一些统治，多一些治理”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。［3］

所谓治理，我们可以理解为:在人们生活的共同体中，为着共同的团体目标和公共利益，各种不同的行为主体通过引导、协商、控制、规范各种活动，确保共同体内人员公共利益最优化的一种持续的行为过程或者管理模式。从概念的内涵上分析，它已经从传统一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，“这意味着不仅要从思想观念上不再走人治的老路，而且在政治生态上尽可能地铲除人治隐形存在的可能，从而最终全面构建民主、法治治理新体系。”［4］依托基层，依靠群众，凝聚共识，求同存异，共同协商，依法追求并实现个体利益最大化，是治理的目标和价值所在。

二、对基层治理内涵的认识

改革开放以来，基层治理一直是中国政治文明建设的重要内容。几乎每年的政府工作报告，以及党代会的政治报告，都会强调基层治理的重要性，因为基层治理从宏观上决定了党的执政基础是否坚实牢固，中观上为我国民主政治发展和完善提供了基础和保障，微观上直接关系到广大人民群众的切身政治、经济权利。我们党历来重视基层治理问题，特别是十八大以来，党和政府积极发展基层民主，依法行政，科学治理，自下而上地推进民主化进程。通过开展党的群众路线教育实践活动及“三严三实”专题教育，切实解决基层群众最直接、最现实、最迫切的民生顽疾和叠加积压难题，让改革发展成果惠及基层群众，使党员干部党性修养得到进一步加强，服务能力和服务水平得到全面提升，党的执政地位更加牢固，执政基础得到进一步夯实。与此同时，我们也应该清醒地看到，目前基层民主治理的任务依然艰巨，基层民主化道路依然任重而道远，从惯常的“管理思维”到“治理思维”还需要逐步矫正和调整。如果说治理是根据一套规则运转的持续行为过程，其基础是合作、协调，而不是管制和控制，其目标是促进公共利益的话，基层治理则是一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程。在这个过程中，各种不同的行为者都是参与主体，他们遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续地推进公共利益。就其本质来说，基层治理的核心就是基层民主，目的就是单位群体的公共利益最大化。

对基层治理的理解，因为视角的差异，当前国内学术界存在着三种主要观点。一是将基层治理理解为一种政策过程，即将基层治理作为推进某项政策的手段和方式。二是将基层治理理解为一种民主发展形式，即将基层治理看成是中国民主发展的切入点，是进一步推进民主、完善民主和发展民主的路径选择。三是将基层治理看成是现代国家建构的方式与手段。虽然研究的视角不同，但从总体上看，这些观点和分析基本涵盖了基层治理的主要内容。

基层治理的内涵，我们认为主要是指在中国经济社会政治制度机构之中，乡镇、村以及城市街居的管理层级中，不同的行为主体如党、政府、社会组织、个人围绕本地区的利益，通过协商合作等方式实现公共利益最大化的政治过程。基层治理是管理方式的变革，从简单的控制、主导，转向合作与伙伴关系。也就是基层的公共权威相互合作、共同管理基层社会政治生活，增进基层民众福祉和公共利益的过程。因此，治理的主体既可以是官方，也可以是公民个人或者民间组织，还可以是官方与民间机构的共同合作。

三、国家治理体系和治理能力的科学内涵

习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一套紧密相连、相互协调的国家制度。［5］对国家能力的认识和解读，王韶光和胡鞍钢认为：国家能力就是国家（指中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力。一般包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法性能力以及强制能力。［6］参照国家能力的定义，国家治理能力就是实现国家治理能力目标的实际能力。［7］不同的国家会有不同的目标定位，同一个国家在不同的发展阶段也会有不同的治理目标或者方向，因此国家治理能力即可理解为国家目标和导向。关于国家治理水平与实际能力，衡量的尺度即为既定目标的完成情况，需要按照目标一致法量化治理绩效。关于国家治理体系和治理能力的现代化，即制度和法律作为现代化要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。［8］

习近平同志关于国家治理的重要论述高瞻远瞩，内涵丰富，使我们认识到健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。国家治理能力，主要体现在国家结构履职能力、人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力、以及运用中国特色社会主义制度有效治理国家能力等诸方面。党的治理、社会主义国家治理、社会主义社会治理，可谓中国独有的三大特色治理。中国的社会治理超越了西方社会治理的含义，是人民为主体的社会治理，人民是社会的主人，由人民当家作主，人民群众依法参与社区治理、基层治理、地方治理、国家治理。家庭是社会的细胞，基层是国家的毛细血管，基层治理是国家治理的起始与根基，事关人民福祉，关乎“两个一百年”的奋斗目标能否顺利实现，以基层民主治理提升国家治理能力，从而推进国家治理体系和治理能力现代化是群众期待，民心所向，也是社会发展的必然趋势。

四、基层民主治理现代化的内涵与实现途径

关于基层民主问题，毛泽东同志有一段非常精辟的讲话：“是一个群众路线的方法，先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导和群众相结合。”毛泽东同志的论述对我们发展社会主义民主政治，辩证认识民主与集中的关系具有重大的现实意义。邓小平同志生前说过：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。［9］习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［10］现代化与民主化是牢不可分的，缺乏民主的治理不可能是现代化的治理。每位党员干部只有牢记使命，充分发扬民主，才能依法落实并保障人民群众的各项权利不受侵犯。在国家治理结构和治理体系建设与完善过程中，基层民主治理显然具有基础性地位，它既是理解社会整体性转型发展的基本方式，也是研究国家发展路径的一个重要切入点。改革开放三十多年来，中国基层民主治理的目标、制度建构及其实践，对于当代中国社会的转型、发展有着极为重要的推动作用。随着中国经济社会的发展和变迁，基层民主治理不仅在政策层面，而且在民主发展道路、国家建构等方面日益发挥着关键作用。纵观中国三十多年的政治发展历程可以发现，基层民主治理作为一种发展路径，不仅现实地改变着当代中国的社会结构，而且切实地为中国社会的发展、转型提供了一种新的观察视角和可行的路径探索。

基于前文对治理、基层治理、国家治理体系和治理能力等相关概念的厘定和阐释，基层民主治理现代化就是在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，以实现民主、法治治理为目标，顺应时代要求和人民期盼，密切联系和充分依靠基层群众，实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的权力运作过程。基于不同的视角，可以将其理解为一种政策过程，或者一种民主发展形式，或者一系列现代国家建构的方式与手段。但无论基于哪种视角，基层民主治理的核心是基层民主，方式是引导、控制及规范，路径是有效治理，目标是促进国家公共利益的最大化和最优化。基层民主治理现代化的目标、制度建构及其实践，对于当代中国的转型发展都有着极为重要的意义。

基层民主治理现代化为社会管理科学化和党的建设科学化提供了具体路径。党的十八大明确提出了提高“社会管理科学化水平”和“党的建设科学化水平”的要求，明确了中国共产党将不断提高执政能力，肩负起领导全中国人民实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的历史重任。显而易见，国家治理体系和治理能力的现代化也将成为社会管理领域和党的建设领域创新升级的又一“驱动程序”和方法路径。

基层民主治理现代化具体体现在基层自治和社区共治现代化的实施过程中，是国家治理现代化的题中应有之意，而以人为本、服务群众则构成了基层民主治理现代化的基础导向。各级党委和政府在这一治理模式中应该发挥基础性托底作用，不断整合资源，构建基层民主治理现代化的基本框架和延伸保障。基层党组织是基层民主治理的“领头雁”，各级政府担负着调动基层群众和各方力量参与基层自治和社区共治，教育引领基层治理过程的任务；基层群众自治组织穿针引线、居中协调，肩负群众需求与治理模式进行对接的任务；驻区单位等社会力量开展公益服务，提供解决群众困难的资源性渠道。逐步建立起党委政府主导，基层群众为主体，社会组织和群众团体组织积极参与的工作机制，强力推进基层民主治理现代化顺利实现。

从政治结构的角度来看，基层民主治理一般包括三个方面的内容：一是乡镇的治理；二是村级治理；三是城市街居治理。乡镇治理、村级治理与城市街居治理是构成中国基层治理的三个重要组成部分，是一个有机的整体。建构规范性的制度平台和运作程序、促进公民有序政治参与、切实维护广大人民群众的根本利益、构建和谐有序的公共生活，是中国基层民主治理的主要目标。实现上述目标，既是城乡基层治理的价值追求，也是城乡基层治理实践的动力和源泉。针对乡镇机构改革、社区治理、公民参与渠道的扩大、民主管理和民主监督的加强、基层社会组织的培育以及乡镇党政领导公推直选等基层群众关心的问题，要抓好顶层设计，也要抓好制度建设；要一手抓改革，把基层民主治理改革引向深入，也要一手抓推广，把基层总结的典型经验推而广之；要注意抓好试点工作，在政策、资金、人才、技术等方面优先配置，先行先试，培育好“良种”和“试验田”，也要注意区域差异，因地制宜，不搞一刀切，不贪大求全，搞一阵风，大呼隆。

实践表明，只有实现基层治理的民主化、法治化，才能使基层治理符合现代政治的标准，才能适应现代社会的发展。为此，国家应推进政策过程中的授权、决策、管理、监督等权力环节的制度化、规范化和程序化，充分发挥基层民众、党组织、自治组织、社会组织等各方面的主体作用；自觉维护宪法和法律在基层治理实践中的权威地位，使全部治理行为依法依规进行；有效推动增量改革制度化，用法律和制度将改革发展的成果固定下来，用以规范治理行为与实践。只有这样，才能切实地保障人民的权利和利益，唯有如此，才能进一步激发和调动人民群众的积极性、主动性、创造性，为实现全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强劲而持久的动力。

［1］新华社.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［N］.人民日报，2013-11-12（01）.

［2］习近平在省部级干部研讨班开班式上发表重要讲话［N］.大众日报，2014-02-18（01）.

［3］俞可平.当代国家政治变革：少一些统治、多一些治理［N］.中国青年报，2013-12-04（08）.

［4］陈朋.决定国家治理能力高低的三要素［N］.学习时报，2014-03-12（06）.

［5］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014-01-01（01）.

［6］王韶光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993.

［7］胡鞍钢等著.中国国家治理现代化［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［8］李抒望.正确认识和把握国家治理现代化［J］.学习论坛，2014（2）.

［9］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［10］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（02）.

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1007-9106（2016）10-0033-04