环境公益诉讼完善探析

康忠芳　何志春

（1.甘肃省社会科学界联合会　甘肃　兰州　730000；2.中共甘肃省委党校法学教研部　　甘肃　　兰州　730070）



环境公益诉讼完善探析

康忠芳1何志春2

（1.甘肃省社会科学界联合会甘肃兰州730000；2.中共甘肃省委党校法学教研部甘肃兰州730070）

【内容摘要】我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但在经济飞速发展的同时，却面临严峻的环境问题。环境公益诉讼作为解决环境问题的有效途径受到诸国推崇，本文从中国完善环境公益诉讼的必要性、环境公益诉讼的现状、存在的问题入手，阐释完善对策。

【关键词】环境环境权公益诉讼环境公益诉讼

改革开放三十余年来，我国的经济总量占世界第二，仅次于美国。但在经济飞速发展的同时，面临严峻的环境问题，空气污染、水污染、雾霾等严重困扰人们的生活，成为我国政府迫切需要关注和解决的问题。公益诉讼作为解决环境问题的重要手段备受各国青睐，我国司法实践早有尝试，立法亦有突破，然只是雏形。建设美丽中国，落实十八届四中、五中全会精神，实现中国梦，完善环境公益诉讼势在必行。

一、环境公益诉讼的含义、特征

公益诉讼起源于罗马法，又被称作“民众之诉”。古罗马法学家以所维护利益是公益还是私益作为标准将诉讼作了公益和私益的划分，公益诉讼一般允许任何市民提起，旨在维护公共利益。我国对公益诉讼尚无明确的法律界定。环境公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分。对于环境公益诉讼的概念，围绕着是否只是为了维护环境权而存在两种观点。如浙江大学叶勇飞教授认为“环境公益诉讼是指为了保护社会公众的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动”。［1］而吕忠梅教授则认为“环境公益诉讼制度是为了解决对‘环境'的损害的救济主体而确定的特殊制度，其不同于对‘人'的损害的确认”。［2］笔者认为，吕忠梅教授的观点比较全面。环境公益诉讼不仅保护公民的环境权利，也应包括虽对公民环境权利未造成损害但却对环境造成破坏的情形。环境公益诉讼与其他诉讼方式比较有如下特征：1.诉讼目的的公益性。提起环境公益诉讼的目的不是维护起诉者的个人利益，而是为公共利益而诉，一般而言，胜诉后的赔款亦未全部归属起诉人，而是用于修复被污染的客体或上交国库的情形。2.受害者的集体性及诉讼主体的不确定性。环境污染不可能仅对起诉人造成损害，而是导致不特定的多数人受到侵害。受害人的范围往往比较大，人数众多。所有受害人均成为起诉人不太现实，故而起诉主体可以是受害者的代表。3.侵权主体范围广。对环境可能造成损害的一切人包括但不限于国家机关、企事业单位、外商投资企业、人民团体、合伙组织、个体工商户、农村承包经营户、自然人等均可成为侵权人而成为被诉主体。4.由被告承担举证责任即使用举证责任倒置原则。在一般诉讼中，使用谁主张谁举证的原则，但在环境公益诉讼中若仍使用该原则，不能保证案件的公正性，由于在环境污染案件中，受害者往往是公民个人，鉴于各种客观条件的限制，他们缺乏收集证据的专业知识和技能，很难甚至无法完成举证义务，不利于其合法权益的保护。实行举证责任倒置则能更加公平的处理纠纷，体现法律惩恶扬善的宗旨。

环境公益诉讼最早产生于美国，距今有四十余年的历史，制度比较健全的国家大陆法系有德国、法国、日本等。英美法系有美国、英国、印度等。

二、中国构建环境公益诉讼的必要性

1.有利于保护公众环境权，提高生活质量

随着时代的进步，我国环境问题并没有多大的改善，原来的环球变暖、臭氧层粉碎、酸性降水等环境问题还没有解决，现在又出现许多新的问题，PM2.5在全国70%左右的城市严重超标，2014年春节时期，我国中东部地区出现长时间、大范围、重污染雾霾天气。水污染也不容忽视，2012年，10大流域中劣V类水质比例占10.2%，61个重点湖中24个劣于Ⅲ类标准，农村仍有2.98亿人饮水不安全。［3］公众的环境权受到侵害，生存权遭到威胁，严重影响我国各项事业的发展。完善环境公益诉讼，让侵权者承担法律责任，有利于遏制环境侵权行为，打击环境违法犯罪，以期达到保护公众环境权的目的。

2.有利于生态中国美丽中国的建设

“美丽中国”，是中国梦的一部分，党的十八大报告专题论述生态文明，首次提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“建设美丽中国”。十八届五中全会也指出：加大环境治理力度……实行最严格的环境保护制度。把我国建设成为天蓝、地绿、山青、水净的美丽中国是每个中国人的梦想。污染问题不解决，美丽中国建设就无法实现，中国梦也就成为一句空话。完善环境公益诉讼，有利于树立生态文明理念，加强司法权对行政权的监督，改善自然环境，推进绿色、循环、低碳发展，推进美丽中国建设。

三、中国环境公益诉讼的现状及存在的问题

我国环境公益诉讼起步较晚。首先，从实体方面的规定看，我国宪法规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”1979年，颁布了《环境保护法（试行）》。从1982年开始，先后颁布实施了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》、《环境保护法》等。《刑法》将严重危害自然环境、破坏野生动植物资源的行为确定为危害公共安全罪和破坏社会主义经济秩序罪。另外，国务院也颁布了一系列保护环境、防止污染及其他公害的行政法规。最重要的当属2005年通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次提出健全社会监督机制……推动环境公益诉讼。可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。2014年修订的《环境保护法》将环境公益诉讼的主体规定为“在民政部门登记”，业务为“从事环境保护公益活动”，并且从事该活动“连续五年以上”且无违法记录的民间环保组织，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。新法的修订明确了环境公益诉讼人资格，但就放宽该范围限制的必然趋势来看，还有进一步完善的空间。同时，《海洋环境保护法》也作出了环保行政部门公益诉讼起诉权的规定。

其次，从程序方面的规定看，2012年修订的《民事诉讼法》规定，当污染环境、破坏生态的行为损害了社会公共利益时，有关法定机构可以提起环境公益诉讼。这是我国法律上首次对环境公益诉讼的明确规定。虽然该法对公益诉讼人资格规定的并不明确，具体诉讼程序也无法完全适用私益诉讼的程序，但是这一原则性的规定却拉开了我国环境公益诉讼的立法序幕，也开启了各地人民法院探索该制度建设的司法实践。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境民事公益诉讼的原告范围、起诉条件等问题进行了详细的规定。同时，对于原告可起诉的地域范围，《司法解释》没有做任何限定。即当事人可自主选择起诉地，并非只能依据登记地原则行使诉权，这无疑扩大了环保组织起诉的范围，降低了诉讼成本，有利于调动环保组织维权的积极性。从北京市的“自然之友”到福建南平中院提起环境公益诉讼获得受理就是最好的例证。据民政部民间组织管理局副局长廖鸿介绍，截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织有56.9万，其中，生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环保法》及其《司法解释》的，根据2014年的调查推算，大体上700多个，也就是1/10。

从上述实体、程序方面的规定可以看出，我国尚未构建完善的环境公益诉讼立法体系。

最后，从实践来看，有些法院已经对环境公益诉讼作了有益的尝试，如贵州省清镇市人民法院环境保护法庭是全国第一家环境保护法庭，对有关环境民事、行政公益诉讼案件集中审理和执行。从2007年成立至2012年7月，该法庭共受理环境案件500多件，但是判决和执行的案件仅10件。从2007年至2013年5月，我国已经有16个省、市、直辖市设立130多个环保法庭、审判庭、合议庭或巡回法庭，但由于缺乏专门化审判，生态环境问题仍然得不到有效治理，因此亟待加强环境司法。以上数据显示公民的环保意识日益增强，亟待出台相关的法律法规对各地环保法庭进行规范。［4］2014年7月3日最高法环境资源审判庭正式成立，并在贵州、江苏等省推动环境公益诉讼的试点工作。

可见，我国虽有了环境公益诉讼的雏形，但尚未完全构建起来，存在以下问题：

1.实体法规定不全面、不具体

宪法既未规定环境权，也未提环境公益诉讼。虽然我国《环境保护法》第6条、《海洋环境保护法》第4条、《水污染防治法》第5条、《环境影响评价法》第5条、《大气污染防治法》第5条、以及《固体废物污染环境防治法》第9条等都有诸如：一切单位和个人对污染和破坏环境的单位和个人有进行检举和控告的权利。然而这只是公民参与环境公益诉讼的原则性的法律依据，并没有明确规定所有单位和公民个人具有起诉权，亦没有相关的变通规定，缺乏配套的法律法规。修订后的《环境保护法》规定的环境公益诉讼的主体范围太窄。

2.程序法未将公民纳入诉讼主体范围

修订后的《民事诉讼法》将个人排除在环境公益诉讼原告资格之外。根据119条规定，担任原告必须与案件具有直接利害关系。公民作为环境侵权之诉的原告主体，必须是其个人利益受到直接损害，何为“直接”？法律没有明确规定，法官对此有自由裁量的权利。一味固守利害关系这一逻辑思维恐有悖司法救济的初衷以及法律的公平原则。囿于民事诉讼法的上述规定，公民个人尚不是环境公益诉讼的适格主体。

3.诉讼时效期间太短，诉讼费用昂贵，原告人无力负担

我国法律规定的一般时效期间为2年，环境污染的诉讼时效期间是3年。而是否污染环境、污染的程度、受损害的表现是需要特定技术尚可确定，无论是单位还是个人均不拥有此技术也不具备启用该技术的资格。但在实践中，环境污染本身潜伏期长，前期不易被发现。加之技术性强，涉及面广，单位和个人举证非常困难，很容易错过法律规定的3年诉讼时效期间，失去要求人民法院保护的机会。使环境污染者逍遥法外，肆无忌惮地侵害我们赖以生存的地球环境。此外，此类案件往往案情复杂、涉及面广、鉴定、检验费用高，审期长，诉讼费用、律师代理费用昂贵，原告通常无力承担，对当事人的诉权造成一定影响。

四、完善对策

1.在宪法、环境保护法等实体法中明确规定环境权和环境公益诉讼

宪法是国家的根本大法，环境问题如此严峻，关系到国计民生，关系到人类幸福，应该在宪法中有所体现，尤其应该规定环境权和环境公益诉讼，具体应在宪法第三章公民的基本权利中增加环境权及环境公益诉讼权的相关规定。《环境保护法》作为保护环境的基本法亦应对此作出详细、具体的规定。

2.将公民纳入环境公益诉讼的范围

公民个人作为社会的成员，其个人利益与公共利益关系紧密，公民也是污染环境、破坏生态行为的最直接的受害者，也是最有效的监督者。如果公共利益受到侵害，公民个人利益也必然受到损害。我国2004年《宪法》修正案第24条规定“国家尊重和保障人权”，环境权是公民享有的最重要的人权之一。“有权利即有救济”，公民享有环境公益诉讼诉权具有宪法基础，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是实现环境权的重要途径和制度保障。陈冬认为公民享有原告起诉资格是环境公益诉讼的本质要求，私人提起环境公益诉讼的本质在于私人执法，与公权力执法相对应，其价值在于充分发挥私人在环境法律执行和实施中的积极作用，以弥补公权力执法的不足，更好地监督环境行政机关和其他主体提起诉讼。［5］将公民个人纳入环境公益诉讼原告资格是合乎宪法精神的，也是社会现实的客观要求。

3.取消环境诉讼时效期间的规定

实践经验已经显现，3年的环境诉讼时效期间不利于合法权益的保护。环境污染本身潜伏期长，加之环境是否受到侵害，直观是无法见证损害后果的。证明损害后果需要专业技术要求，举证困难，原告很难为之，实现举证责任倒置，被告亦不可能积极承担技术鉴定等昂贵的费用，很容易导致3年期间的经过。故应对目前环境公益诉讼的诉讼时效期间加以修改，适时取消环境公益诉讼的3年期间限制，改为无期限诉讼时效。

4.设立环境公益诉讼基金

环境公益诉讼基金在我国海南省、云南省以及贵阳市都已有试点。我国目前初步的环境公益诉讼基金有如下特点：专门性，即针对本辖区范围内特定的环境公益诉讼活动设置，如云南省昆明市政府针对环境公益诉讼案件设置了最高可至20万元的诉讼者专项救济基金［6］，该省的成功做法值得推广。

5.酌情让被告承担诉讼费

我国环境公益诉讼的完善除了国内各界的努力外，还须借鉴国外优秀的环境公益诉讼研究理论，比如美国20世纪70年代环境公益诉讼中，对公民起诉资格的确认，公民只需证明有受到危害的可能性即可，另外，美国的环境公益诉讼对公民的举证责任和诉讼费用也有关照，赋予公民一定的自行调查取证权，法院可以酌情判定诉讼费用由谁承担。我国环境公益诉讼制度可以借鉴域外做法，视案件情况酌情考虑诉讼费用的承担情况，先缓交诉讼费，判决后原告胜诉的，由被告承担；其他情况可由被告承担部分，其余部分由环境公益诉讼基金支付。

6.借鉴美国的诉前程序防止滥诉现象发生

美国是建立公益诉讼制度最早的国家，也是该制度最完善的国家，为了防止滥诉现象的发生，当事人起诉后，法院会通知环境污染的侵权人和有关行政机关，环境污染的侵权人可改正其侵权行为，行政机关也可纠正侵权人的违法行为。只有环境污染的侵权人不予改正或行政机关不予纠正的情况下，法院才开庭审理该环境污染案件。我们在完善环境公益诉讼制度时，可借鉴域外有益的做法，设立一个庭前通知程序，法院受理原告起诉后，先通知被告人要求其改正其侵权行为，通知有监管责任的机关履行环境监管职责。这样，一方面可以给环境污染侵权人或监管机关一个改正、纠正的机会；另一方面也可给人民法院减轻负担，为当事人节约成本，减少诉累。

参考文献：

［1］叶勇飞.论环境民事公益诉讼［J］.中国法学，2004（5）.

［2］吕忠梅，吴勇.别涛主编.环境公益实现之诉讼制度构想.环境公益诉讼［M］.北京：法律出版社，2007：23.

［3］蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼［J］.现代法学，2013（3）.

［4］袁定波.全国已设130余个环境保护法庭公益诉讼成生态环境司法重点难点环境执法不作为不能为问题突出［EB/OL］.www.legaldaily.com.cn/gallery/content/2013-07/15/c8 264.htm，2013-7-1ontent—4655.

［5］陈冬.公民可否成为我国环境公益诉讼的原告——兼与美国、我国台湾地区相比较［J］.清华法制论衡，2012（2）：99.

［6］昆明市政府2010年出台的《昆明市环境公益诉讼救济资金管理办法》对此作了详细规定.

中图分类号：D922.68；D925

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）05-0095-04

*作者简介：康忠芳（1981—），女，研究生学历，甘肃省社会科学界联合会主任科员，研究方向为法学研究；何志春（1964—），女，研究生学历，甘肃省委党校法学部副教授，主要从事民商法学的教学与研究。