城市应急恢复中非政府组织的自主性研究*——整体性治理视域下的解读

樊　博　聂　爽

（上海交通大学，上海200040）



城市应急恢复中非政府组织的自主性研究*——整体性治理视域下的解读

樊博聂爽

（上海交通大学，上海200040）

摘要：城市迈向全面现代化的行进中，不可避免地遭遇突发公共事件的冲击，应急管理由此纳入城市治理体系并成为其关注的重要领域。应急恢复阶段作为一项复杂性与可持续性并存的系统工程，可视为连接当下与面向未来的关键结点，对灾后城市的发展具有重要意义。但当前聚焦于恢复阶段的研究尚不够深入，尤其是对非政府组织参与灾后恢复工作中的自主性探析更少有涉猎。因此，本文面向应急恢复阶段，基于整体性治理这一自反性认同视角对自主性进行解读，从多节点交互维度对理论框架进行扩展并提出研究假设，进而结合我国湖南冰灾实践的展现形态进行深入分析，为城市应急治理的重构与完善提供新思路。

关键词：城市应急恢复；非政府组织；自主性；整体性治理

*本文受国家哲学社会科学基金重大研究项目“重大灾害时空规律及灾备资源布局的统计学研究”（14ZDB152），以及国家自然科学基金“基于空间分类挖掘的应急救援资源储备研究”（71371122）和“基于空间关联分析的非常规突发事件应急预警网格布局研究”（91024007）的资助。

聂爽女（1993-）上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生

应急管理作为现代政府的重要职能，是城市治理结构中的重要分支。转型期的我国城市呈现出风险共生的态势，在发展曲线上对应着非稳定状态的危机频发期，危机事件的暂时解决并不意味着应急管理生命周期的结束，而是应急恢复治理的开始，较之于前三个阶段而言，应急恢复不仅是具有附加价值的线性过程，更是立足当下面向未来的循环过程。随着时代序列的递进前行，政府在应对危机时逐渐显露出资源不足、路径依赖和低效失灵等问题，而非政府组织作为重要协同力量，它灵活的反应能力和专业服务特性决定了其治理优势，作如是观，我们将政府失灵视为非政府组织参与应急恢复的逻辑起点。但当前非政府组织的自主性缺憾是制约整体性危机治理的关键因素，相对而言，对自主性的研究缺乏深入探析，一定程度上忽略了由此带来的涟漪负效应。

因此，本文通过深入识别、整理与分析应急恢复中的自主性问题，以期借助局部变量改革的量变累积，实现异体整合模式的结构质变，为应急治理从破碎走向整合提供更具指导性的研究成果。这将对促进城市应急治理结构的稳定分化、协同应对进程的有序改革、应急恢复治理结果的优化提升具有积极意义。

一、相关文献研究

（一）非政府组织参与应急恢复的研究

应急恢复虽处于应急生命周期末端，但其跨域性与持久性特征对城市公共治理具有至关重要的作用，及时有效的恢复重建不仅关注当前危机的解决，更重要的是以此为特殊契机积极面向未来。国外在此领域有着丰硕的研究成果，研究初期主要关注政治领域危机，而后研究范围逐步向整体经济社会领域扩展，在以政府、市场和民间社会为基础的三分法格局上开始积极探索并逐渐形成体系。这两个时期由于西方公民社会处于复兴发展阶段，第三部门尚未具备填补政府功能缺位的能力，因此政府始终作为应急治理的单一主体，鲜有研究提及非政府组织的参与。21世纪以来，跨领域跨边界危机成为新世纪的主要危机，对城市危机管理能力提出了更高要求，非政府组织的治理主体地位逐渐被认可，研究进入新阶段。相较之下，国内研究更偏向于关注应然的制度设计和实然的经验总结，研究初期主要聚集于应急技术层面探索，而后逐步向多元主体参与危机治理方面扩展，研究内容与方法也由单一走向多元化。本文将相关研究综述为三方面理论取向。

应急恢复的主体整合运作方面。Fordis等人就美国卡特里娜飓风事件，发现应急管理中存在严重的破碎化治理现象，明确强调非政府组织参与城市应急的重要性（2007: 769-772）。非政府组织的专业服务和多样化优势虽有利于降低应急恢复的治理成本，但实践中仍遭遇缺乏公众认可、政府扶持不足、独立性缺失等困境（K. J. 2007:503-525），其中存在破裂症结的主因在于法律缺失、资源供给失衡及非政府组织的内部建设不足（Ganapati，2009:127-166）。实际上，政府与非政府组织开展合作治理的基础在于两者目标的一致性，以此在结构整合中提高灾后恢复的质量和效果（Kapucu，2013:41-49）。在此基础上，Galindo通过对非政府组织参与应急治理前后效果的对比，对破碎化治理的影响因素开展探索性分析，发现过多资源关注聚集于应急响应阶段加剧了恢复阶段的碎片化现象（Galindo，2013:27）。

恢复阶段协同机制构建方面。Alan等人考察了香港地区在SARS期间的应急状况，提出政府是具有权威性的公共权力的代表，而非政府组织是以非政府性和公益性为典型特征，因此，在危机管理的目标决策、资源调动和管理权限方面离不开协同双方的有效配合（2006:3-11）。非政府组织与政府的协同过程是国家与社会的互动过程，然而灾后恢复工作的协同是常被忽视的部分，其中影响因素主要有：协同的需要、政府的角色、知识网络、要求和目标以及捐助人层面的协同（P.D.et al. 2013:31-42）。近年来，国内研究者从组织发展角度提出协同治理论，在分析多元治理主体协同整合困难的基础上，从组织发展角度提出最大限度地吸纳社会力量、充分调动社会资源共同应对危机，以形成整体性城市危机协同网络机制（佘廉，2012:166-167）。从优势集合角度认为，非政府组织具有的贴合、信任和弹性等优势，有利于在提供应急服务方面与社会需求变动性保持一致，提倡建立更具回应性的战略体系和协同机制（邹慧君，2010:69-72）。对此，国内学者主要致力于探索适合我国国情的应急恢复协同路径，聚焦推动理论范式的革新，为避免应急实践陷入“唯政府论”的窠臼提供理论保障。

在灾后可恢复性的递进探索方面。应急恢复工作呈现出承接性与递进性特征，灾后恢复和重建应是前后相继、依次递进的关系,具体表现为紧急预案实施，公共设施修复复原，社会重建更替和评估发展四阶段，因此应急恢复重建状况与灾后城市发展具有正相关的递进关系（Brandon，2011:84-94）。鉴于恢复阶段的复杂性，Comfort引入应急恢复递进观念，从灾后城市的脆弱性、通讯间的互操作性、危机响应和恢复方面阐述了未来的探索方向(2012:539-548)。国内学者通过系统分析的方法对灾后城市演变过程进行定量追踪，明确提出恢复力的理念，从中发现灾后可恢复性的影响因素，提出受损对象的类型甄别以及同类受损对象如何优先选择的逻辑思路（王光星，2010:67-69）。由于应急恢复阶段的特殊性，相关聚焦研究概括较为笼统而疏于细化，系统性和针对性迫切需要增强。

（二）整体性治理中的自主性研究

有效的危机恢复需要以整体性治理作为矫治症结的新理论，将政府与非政府组织共同纳入整合范围，打破条块分割的现实及各自为政的路径。“自主性”作为现代危机管理中的重要参量，对研究应急恢复阶段的整体性治理具有关键作用。早期有国外学者将自主性视为非政府组织有针对性地选取公共服务的过程，但这一过程中并未对其进行操作化，而后学者认识到非政府组织的自主性是一种多层次的结构网络约束，自主性的概念化得以提升。对自主性的界定可概述为三个层面，一是从结构方面强调组织应具备相对独立的资源利益结构，在此基础上达成组织特定的使命愿景。就应然性而言,资源是组织自主性的基础保障，利益是理性行为最根本的动力，非政府组织的自主性倾向有利于相对独立的实现应急恢复中的公共利益目标（虞维华，2005:32-39）。二是从行为能力方面，强调非政府组织能够按照自身的意志,实现确定的组织目标的自主能力。这一层面的自主性实质是一种应急行为自主选择的弹性空间，这种自主性空间扩展的程度主要取决组织的行动能力,如调动人力和应急资源的能力，与政府博弈整合的能力等（严新明，2010:90-93）。三是从运作逻辑方面，强调非政府组织自主行动的能力及在政府外部约束条件下，有选择地独立履行组织公共使命的行为逻辑，侧重对非政府组织所表现出的区别于政府的规律性行为方式和手段，是摆脱制度约束条件下的独立行为现象。

从城市应急整合现状来看，非政府组织的自主性缺失问题凸显，加之新公共管理时期的思维滥觞加剧了应急恢复实践层面的治理碎片化问题，由此直接推进了以资源整合、协同信任和信息共享为基础的整体性治理的必然趋向。有部分学者沿袭西方公民社会思路，认为自主性应表现为在一个具有实质独立性的社会空间实行自我管理和运转，但我国政府与非政府组织并非泾渭分离，而是相互融合的交织状态，这种认知忽视了双方的合作维，不同于此消彼长的对立关系，制度界限本身具有模糊性和本质的不确定性，因而自主性可视为是国家体制的寄生品。因此，应在法律、制度、政策对资源系统的全面支持下,通过整合以拓展自主性的创生空间,从而有效化解和消饵危机（张成福，2014:10-18)。王光星通过对政府行为逻辑的研究，提出了“制度的双重性”概念，认为自主性只有在国家无法控制或认为无需控制的领域存在和获得，超越范围即会受到限制，是一种镶嵌自主性（许鹿等，2013：12-14）。这为我们提供更加全面的可行性解释，但这一观点更多的认为自主性建构是非政府组织积极嵌入国家体制的结果，强调的是非政府组织方面嵌入的单一向度。

综观这一领域研究现状，之前学者通常侧重于宏观应急大背景下的分析，更多的将解释锁定在应急周期的前三个阶段，缺乏对应急恢复阶段的定向研究，导致相关研究缺乏整体性而呈现碎片化。受制于我国多重治理逻辑的约束，大多研究倾向把非政府组织视作是静态实体，侧重于对自主性缺失的后果描述，是一种关注应急结果的静态分析，缺乏对自主性的结构性分析，导致无法有效厘清具体约束和实证内涵。此外，将整体性治理与应急恢复相结合的研究更是凤毛麟角。

鉴于应急恢复治理研究现状和发展趋势，文章采取“模型改进-提出假设-实证分析-路径优化”的逻辑开展研究。基于已有研究的不足，将研究重点转向应急恢复阶段非政府组织自主性成长的动态过程，侧重的是组织的整合发展能力而非静止能力。与已有研究不同，本文探讨的自主性是一个动态性的综合概念，强调自主性建构是嵌入于城市治理各层次的行为互动之中，是面对政策和条件约束下的策略选择。通过政府与非政府组织的双向配对机制对自主性建构的矛盾点进行剖析，从结构层面对自主性创生的内在机理开展过程性分析，进而基于多节点交互维度扩展理论研究框架，从而演绎得出较具稳定性的研究结论。通过提出具有可操作性的应然路径，有助于在微观层面解答如何消解危机恢复的刚性约束，从而在强化自主性的基础上，推进城市实现由“危”转“机”。由此，以小见大，推动达成1+1＞2的应急恢复的整体性治理效果，使研究结论更具实质性解释效能。

二、应急恢复阶段非政府组织自主性的理论构建

（一）自主性的影响因素与理论模型改进

自主性的创生是化解城市应急恢复治理难题的微观基础，其在应急系统的运作过程中具有初值敏感性，如起始状态稍作改变，那么随着系统演化就可能被迅速积累放大，最终导致重大差异的格局，因此对研究城市应急恢复治理有重要意义。本文探讨的自主性着眼于对非政府组织在恢复过程中遇到的资源与行为限制以及对限制的超越的考量,测度的是组织能够在何种程度上超越行政力量的制约,按照组织意志实现其特定愿景的可能性。由此，有利于打破应急恢复中的垄断性权力控制机制，从而探索建设一种结构网络式的协同流程，实现跨域整合治理最优。

作为对应急恢复中非政府组织自主性的理论模型构建，整体性治理理论可以提供良好的解释性和预测性。已有文献中，对影响自主性的因素主要是从公共关系、政府行为逻辑和社会价值的角度开展研究，为更深入地解读本研究的核心问题，本文从制度路径、利益取向和文化认同三个维度对相关研究模型进行一定扩展与改进，将根据图1所示的理论框架展开解码分析，以提高理论的应用性和解释力，为城市公共治理的设计与完善提供探索进路。

图1　NGO自主性研究改进图

制度是解释理性的城市治理主体行为选择的关键变量，其包括有意识地制定且有相应机构负责强制执行的正式规则,也涵盖长期的社会生活实践中无意识形成的诉诸于自律的非正式行为规范（汪莉，2009:83-85)。由于应急恢复在时间界限上具有跨域性特征，因而随着危机事件的表面平复与消弭，伴随而来的是潜伏的“后遗症”，对城市发展的诸多方面产生影响。但由于起源权力的高度集中和制度性阻碍作用，政府在制度安排中缺乏支持非政府组织自主发展的相关机制,尤其是当组织处于高同质性的外部环境时，非政府组织的边界易被打破，执行和决策过程受到行政力量干涉而失去自主性。与此同时，法律制度的缺失也阻碍了恢复治理的进程。转型的深入虽带来了政府对社会控制范围和强度的缩减，但在应急体制惯性的作用下，自主性的缺失使城市灾后恢复陷入了分割治理的现实悖论之中，限制了双方整合治理的路径拓展。

政府的行为逻辑受制于一定的利益取向与心理认知。为深入探讨非政府组织的自主性问题，分析政府认知和意愿格外重要。在城市恢复过程中，传统思维的惯性使政府对自身的越位与失位难以察觉，易在传统思想的影响下,对非政府组织治理危机能力产生质疑和抵触情绪，常常在灾后恢复重建中设置或提供门槛。政府虽已意识到整合非政府组织参与城市治理是趋势使然，但又担忧对其易失去控制，从而导致政府利益受损。由此，受自身利益的驱使会促使政府凭借强大的公共资源和权力优势挤压非政府组织的独立发展空间，造成城市应急管理实践中“扶持-限制”怪圈的出现。

政治文化是城市发展的重要动力，文化因素的变迁对政府行为选择和治理体制建设具有重要影响。只有符合现代治理理念，顺应公民社会发展趋势的政治文化才有利于非政府组织保持高度的自主性，而这种文化恰是组织参与恢复治理的软件要素，具有历史性、连续性和动态性。但当前我国公民社会的发展仍不充分，在文化价值层面，政府方面信任不足且缺乏合理的监督，非政府组织的公信力和社会认同度不高，使自主性建构缺乏深厚的公众信任基础，外在动力薄弱。此外，文化因素表明组织文化和愿景使命对群体关系凝结具有重要影响，组织的文化生产能力与自主性生产成显著正相关，因此，探索非政府组织的自主性与强化行政文化研究具有密不可分的联系。

（二）研究假设及理论依据

对非政府组织自主性的相关研究在城市应急恢复阶段具有较强的适用性，但仍需进一步完善。本文结合我国具体国情，创新性地引入制度碎片化、资源约束和协同流程授权变量对理论框架进行扩展与改进，以提升城市应急恢复治理中非政府自主性的研究解释力。

1.制度路径

城市的应急恢复治理作为一项整体性的绵延工程，是由不同层次要素构成的复合系统，不能对其分而治之，需要将非政府组织纳入治理行动主体的范围，以匹配功能性的城市治理需求，但新公共管理提倡的结构性分治滥觞，导致实践中非制度性的治理碎片状况加剧。根据多米诺骨牌模型，骨牌表示整合制度中的治理主体，骨牌间距代表主体之间联系的强弱，其中，距离是指在应急恢复网络中主体之间在资源、信息等方面的密切程度，越小表示主体间联系越趋于整合。然而，纵观我国灾后恢复现状，治理主体间距离较大，双方之间的碎裂化程度较大，整合程度较弱。与此同时，法律政策的制定是寻求治理共识的过程，然而我国相关法律不健全，权责机制尚未完善，特别是在维护自主性方面的法规制度更是匮乏，导致出现非制度性的碎片参与现象。其中具体涵盖两方面，一是政府提供的外部推动力不足，协同双方各自为政，难以实现自下而上的利益诉求传递，导致了危机治理的碎片化；二是非政府组织以需求为导向的非正式参与行动缺乏连贯性，造成组织断续参与和软实力被中和。由此，形成了制约非政府组织自主性建设与功能发挥的双重困境。基于此，我们提出研究假设。

研究假设1a：非制度性的碎片化治理引发自主性缺失

自主性创生有赖于政府的治理制度，而制度演化有赖于政府行为边界的规范化，现今奉行管理驱动已不再适宜，从城市管理走向城市治理具有必然性。应急恢复阶段是一个链接城市多维度子系统的集合，非政府组织的自主性建构需要多种制度性支持，其中包括政治环境、体制结构和社会资本等要素。城市应急恢复的治理核心在于最大化满足公共利益，而当前外部扶持与监督力度不足、制度化平台的缺乏都加剧了政府行为边界的外扩和非政府组织公共使命的偏离。其中，所谓边界是指事物的内在特征与行为方式发生变化的临界点，危机恢复中自主性扩展的动态过程恰源自边界的冲突控制，因此可将各治理主体视为空间性互动整合过程的产物。也就是说，在应急恢复阶段，制度路径下的意识形态是影响自主性的重要因素，非政府组织的自主性变化是对政府行为边界的暂时性建构的结果，实质是一种行为自主选择的弹性空间，以及由此表现出来的区别于政府意愿的行为逻辑。因此，选择与约束作为解释各治理主体互动行为理论的根本点，政府行为逻辑的变革能够为自主性的创生提供外部支持感。基于此，我们提出研究假设。

研究假设1b：政府行为逻辑的变革是自主性空间拓展的动因

2.利益取向

应急资源是城市危机治理中的关键变量，政府与非政府组织进行资源获取的能力差异来自于双方的行为实践逻辑。政治过程理论认为，政府施政治理时会客观存在各种“偏离”行为，行为过程中易出现“利益利己化”倾向，因此非政府组织的价值中立特性有利于监督公共资源发挥最大化功效（康晓光，2013:4-7）。从集体行动的角度来看，自主性的建构是一种集体行为而非个体行为，必然受到各层面的影响(Ostrom，1999），然而，政府在调配灾后资源时与行为边界规范通常是双重的，导致在制度方面出现挤压自主性空间的双轨运行现象，因而非对等的资源捕捉能力是造成自主性缺憾的另一重要原因。对于应急阶段来说，政府掌握的资源主要包括：对非政府组织的政治正当性认可、政策支持、信息技术资源传递共享和经费投入等；非政府组织掌握的资源主要包括：专业知识、组织创收、获取资源能力和社会公信力等（韩福国，2013:156）。资源依赖理论认为，组织的自主性是发展的基本前提，而资源依赖会导致权力的产生，也就意味着组织对资源供给的依赖程度与自主性建构密切相关，其具体化为外部依赖和外在限制，即组织会在应急恢复的工作中强化对外部依赖情况的管理，会对掌握重要资源的政府需求限制做出回应。基于此，我们提出研究假设。

研究假设2a：资源要素是制约组织自主性建构的关键点

非政府组织的自主性创生需要拥有相对独立的资源利益结构，从而有助于超越过度行政干预而强化组织承诺。资源作为非政府组织实现公共利益使命的必要条件，是治理主体合作的动力，在灾后恢复治理中任何组织都无法完全独立，而是镶嵌于其所处的行政生态环境中，由此形成了资源相互依赖的网络结构。应急恢复中涉及的大量公共资源和社会资源，是紧急启动下的一种非常规性的调配和使用过程，其使用公共资源中的有效性和合法性未必可以得到保证（A.,2013:169）。如政府易在此过程中过度把控流动性的资源要素，限制自身资源输出的同时又最大限度争取外部治理主体资源的涌入，同时，非政府组织内部也存在着获取政府利益资源的矛盾心态，既希望政府对其减少或不加干涉，又顾虑于政府给予的资金和人力扶持，担心组织的自主性强化会导致自身利益受损，尤其是挂靠于政府权力中枢部门以此获得既得利益的组织，这种利益因素必然会导致非政府组织自主性发展的受限。因此，双方的利益剥离与转移并不仅仅停留在推进恢复治理或作为发展资源的单纯形态展现，而是应通过城市治理主体的整合，应急恢复结构的改善和政府政策的供给巩固而发展起来。基于此，我们提出研究假设。

研究假设2b：利益剥离的是构筑自主性资源链条的助力

3.文化认同

城市应急恢复的发生机制是主观认知、客观环境与资源交互作用的结果，其过程性和面向未来特性也决定了要对灾害原因、预防机警、应对过程和善后处理等方面进行分析和评估。恢复阶段的系统流程包括物质和公共设施的硬件层面、复原社会秩序和法律的软件层面以及积极重塑公共信任的心理层面，而信息保障作为危机应对机制良性运作的必要前提，是实现与公众良性沟通的重要桥梁。也就是说，这一过程政府应首先转变“隐形隔离”与“制度排斥”观念，实行开放性建设，非政府组织要转变单向度的渗透模式，将自主性的建构嵌入于各层次行为互动之中，自主开展有针对性地策略选择。在自组织、自协调和自加强的作用下，文化认同和内部自主性的创生会与外界环境发生交互作用，最终导致产生治理系统行为显著不同的宏观整体性质(J.X,2012:295-309)。其重要特点就是权力不再扮演核心的角色，而是转向不同治理主体的互动，以及此过程中资源与权力的交换与依赖，强调正面激励、主动参与的原则。因此，政府积极需要非政府组织发挥社会自组织功能参与，而非政府组织也希望能够充分拓展主客体空间开展自我管理、自我设计和自我选择，从而形成危机治理的双向协同流程互动模式。因此，自主性作为推动流程演化动力的非线性作用，这种非线性的叠加作用会逐渐生成整合性行为。基于此，我们提出研究假设。

研究假设3a：应急协同流程再造有利于自主性的延展

相互为利的信任机制与认同感凝聚是自主性的建构基础。在应急恢复网络中，开放性权力、强规范、口碑网络以及社会动员可以带来结构性信任，同时在文化认知层面，政府与社会的价值认同也是重要一环。非政府组织自主性的缺憾同时受制于政府的信任缺失与社会的低公信力，因而信任机制的确立亟需政府的授权认可与软环境文化的接纳认同。然而在应急恢复中，政府通常仅作为行政命令上传下达，常在非政府组织参与过程中增加无形障碍，同时，当前非政府组织内部建设的不足，自身理念的模糊性与治理创新性动力缺乏,加剧了应急恢复过程中的盲目被动的局面，难以获得充分认可。信任关系严格意义上是一种承诺关系，需以监督机制作为保障，而这些机制的形成有赖于社会资本，应急恢复中的社会资本主要指推动利益行动者之间的社会网络及由此形成的相关联动结构和规范，分为微观和宏观两个层次（赵延东,2007:164-187)。本文主要探讨的是宏观层面的社会资本，即指有助于提升行动主体恢复能力水平的相关规范、社会网络和公众信任等。值得注意的是，在恢复重建中，原有的社会规范与行动结构依然发挥作用，利益主体间的联系网络和社会关系资源依然存在。基于此，我们提出研究假设。

研究假设3b：信任机制的建立是自主性提升的关键性整合

综上分析，本文将制度碎片化、资源约束与协同流程节点与非政府组织的自主性创生进行拟合。对自主性的研究整合为三个交互维度加以分析，一定程度上扩展了城市应急恢复治理的理论框架，有助于推动城市公共治理的稳步前行。

三、实证分析

（一）实证研究背景

对城市治理方面的大样本实证研究主要侧重揭示抽象变量之间的内在联系，对于应急恢复治理具体关联的建立研究缺少针对性分析，导致研究结论的实践价值跌损。因此，本文采用定性的案例研究，它更有利于对城市应急恢复治理中的复杂问题进行深入考察，可以对已有理论框架进行检验和改进，以此对非政府组织的自主性创生、双方治理整合等进行探索，这样有助于获取深入而丰富的信息，更利于本文研究问题的聚焦化。案例研究的样本选择需要具有重要性或极端性，其中2008年湖南省城市群遭遇的冰灾事件可以为本文研究提供一个良好的案例情境。

湖南省长株潭城市群是我国两型社会综合改革试验区，由于地理位置和气候因素的影响，长株潭地区面临的潜伏自然危机集中在洪涝、冰冻、干旱、雾霾等气象衍生灾害，其中以2008年遭遇的冰灾事件影响显著。面对此次突发灾害，长株潭城市群首次开展政府大规模引导，与非政府组织进行协同互动，以最大化减少损害并争取尽快完成灾后恢复工作。随着长株潭城市群实力的增强，非政府组织获得蓬勃发展。在2008年的抗冰救灾中，飞度车友会作为湖南省唯一被评为救灾先进集体的民间非政府组织，在救灾过程中应急表现较为突出。但在非充分协同整合的应急架构下，非政府组织的参与能力和效果大打折扣，其中以自主性缺失问题尤为突显。因此，本文通过选取湖南省飞度车友会，与湖南省政府应急部门形成配对访谈模式展开研究，为确保此次研究的理论严谨性与实践相关性，研究采用半结构化访谈，即遵循研究预设提纲，转化为访问对象易理解的问题，对被访者进行较开放式的深度访谈。同时，两者都曾参与过抗击冰灾活动并在应急恢复阶段开展了一定程度上的协作，保证了此次实证配对访谈的有效性，由此形成了治理主体整合的匹配性。

（二）案例研究与基本发现

研究发现1a:非制度化的碎片治理引发自主性缺失

应急恢复阶段的工作是一个线性的延续性过程，甚至比预期更长。“在抗击冰灾中，我们希望能以受灾需求为导向开展自主协助，但在恢复重建阶段我们感觉到政府有意无意的采取一种‘隐性隔离’的态度，开展活动时总会有政府人员干预，实际上我们的行动范围是受限的。”对此，政府方面解释为：“非政府组织数量众多，发展程度不一，应急恢复对日后城市的发展状态至关重要，所以要规范NGO的行动，我们需要进行引导监管以防止出现公共使命偏失。”从中看出，政府仅在有限领域中对非政府组织给予认可扶持，缺乏具有承接性的制度条件，非政府组织自主性成长的外部行政环境亟待改善。飞度车友会会长提到一个细节：“在应急响应阶段有较多NGO组织加入，但到了恢复重建阶段大批组织莫名如潮水般消退了，这一点我们也蛮疑惑的。”实际上，这种现象的出现正是由于相关制度碎片化导致的协调缺失和信息孤岛现象所引起的，政府功能碎片化导致治理结构的僵化，非政府组织参与行动连贯性断层，这种断续参与必然会导致组织自主性成长的软实力被弱化。

研究发现1b:政府行为逻辑的变革是自主性创生的外部动因

制度路径下对自主性具有重要影响的是政府的职能转移与权力下放变革。“目前，我们NGO逐渐重视提升自身的自主性，但缺少明确的法律和制度授权，所以在恢复重建中并没有支持我们自主性扩展的制度化保障形式。”政府人员谈到：“NGO组织参与有助于降低政府治理成本，我们需要NGO的配合，但其行为也存在巨大的不确定性，比如在冰灾恢复时期，就有NGO有选择性地执行政府政策，打乱了我们的救援计划，今后我们会更注重授权来更好地协调NGO。”客观看来，不同于政府以任务为导向的救灾模式，非政府组织以灾后需求为导向，其在项目设定方面自主性较低，是一种非协调对接的治理模式，同时相关法律有待完善，从中也透露出政府对自主性扶持引导的力量式微。因此，这也证实了政府的权力转移会为非政府组织自主性创生提供外部制度化条件，为研究假设提供了支持。

研究发现2a:应急资源成为危机恢复中自主性创生的集合矛盾点

应急恢复中需要大量资源的聚集，资源是非政府组织实现公共利益使命的必然保证，这就要求必须调动多元主体参与来实现同等治理效果的最小化成本。“当前，我们组织自主性不足的主要原因是资源不足，政府也是我们资源获取的重要来源，比如财力、人力和正当性认定等，事实上在强化自主性方面我们很大程度上需要政府的积极扶持。”车友会会长也提到，他们在应对冰灾危机时该组织会主动谋求与政府联系，由此获得资金和政策等方面的支持来强化自主性。政府人员也认为：“非政府组织自主性的建构具有必要性，NGO方掌握诸如多元化服务和公众动员等许多资源，这都是我们需要的，但NGO类型较多，所以我们在冰灾救援行动中采取的是分类控制，根据NGO发展状况提供不同的资源支持。”研究发现，政府在应急恢复阶段会采取差异化的公共资源供给机制，即对政府自身结构“孵化”的组织常会提供较多的资源和机会，而对于自下而上成立的组织，特别是草根组织则采取较为漠视或压制的应对。另一种是差异化的政策支持机制，政府会基于成本核算而提供区别性的认可与扶持，强化对组织运作过程的控制。可见，应急资源是非政府组织自主性创生的集合点，但能否保持自主性是组织获取资源能力与外部政治环境综合作用的结果，这也验证了研究假设。

研究发现2b:职能剥离有利于打破自主性资源的流动凝滞

应急恢复中涉及众多资源，在公民社会发育不足的情境下，非政府组织通常更加依赖于政府的资源供给，若组织对资源的依赖程度较大或途径有限，就很容易使得政府掌握资源配置主动权，导致自主性受到严重威胁。“记得救灾恢复时，我们组织的资源供不应求，难以更好地协同行动，我们期望政府能够更多的下放权力，这样自主性建构的资源就会越流通，成长空间也可以更充分。”政府方面也提及：“简政放权是我们政府的改革方向，当时救灾恢复时期我们确实经验不足，今后我们会更注意激发社会活力的。”值得注意的是，定位清晰且将获取政府资源仅视为是一种策略应对的组织来说，非政府组织对政府的资源依赖和妥协并不必然导致组织的自主性丧失，而是组织在实践中的一种有策略的理性选择。上述表明，研究假设成立。

研究发现3a:双向嵌入的应急流程再造是自主性扩展的路径选择

应急恢复是争取将危机带来的城市震荡在最短时间内降到最低限度，它关系到能否尽可能地恢复到灾前状态甚至更高水平。立足我国现实情境，自主性离不开政府的充分放权和客体扶持，但作为制度主体的政府并不能完全安排非政府组织，自主性的获取必须要回归社会，即嵌入城市应急治理体系和的扎根于社会结构网络。对此，访谈中会长多次强调：“冰灾恢复中，我们在坚持以政府调度为中心的基础上，尝试最大化地满足受灾群体的切实需求并开展行动，以此获取政府的政策支持和更高的社会认可。”案例分析表明，非政府组织试图通过在政府与社会的双重嵌入路径中消减独立自主的刚性约束，事实上非政府的自主性绝非意味着与政府的完全隔离，而是需要不断拓展新鲜整合元素与协同流程。因此，双向嵌入与自主性并非互斥关系，自主性的创生需要从“嵌入政府体系”与“嵌入社会”的双向嵌入流程再造中获得。由此可见，研究假设是成立的。

研究发现3b:秉持流程的开放性认同是自主性提升的关键

“我们其实通常是‘听命’于政府的宏观指挥来拾遗补缺的，其中一个原因是我们无法及时获取有效信息，沟通渠道不畅，这也束缚了我们在提升自主性基础上发挥治理优势的可能性。”随着政府理念的革新，双方在访谈中都认可提高自主性的必要性，并在推动治理流程的开放性方面达成一致。抗击冰灾中需要大量专业数据，非政府组织希望能够完善信息共享平台，但政府部门认为：“恢复阶段的数据分析和计划决策是一个复杂性的专业过程，所以我们只需将决策结果通知于各组织即可。”探其缘由，非政府组织的志愿失灵是另一原因，一些组织专业能力薄弱，易出现使命偏失的问题，不仅影响自身作用的发挥，甚至给应急恢复工作带来负担。“当时有些组织自身管理混乱而导致无序参与，这种蜂拥而至反而消耗了灾区原本有限的救灾资源，严重影响了工作进程。”对此现象折射出的自主性释放，政府难免存在一定程度的担忧，其中凸显的弊端也促使政府进一步强化政治引领。政府存在的闭合性与非政府组织的期望相悖，因此，改变局外人的认知与秉持开放性认同是自主性创生的必然发展取向，这也为研究假设提供了支持。

四、结论与展望

（一）研究结果讨论

面对多元频发的城市公共突发事件，整体性治理的旨趣与危机治理的根本价值之间具有内在契合性。因此，应急恢复难题的解决需要政府与非政府组织彼此耦合、相互强化，其中非政府组织的自主性创生是一个悖论与矛盾交织的复杂过程，对自主性的解读有助于推进积极的社会整合。这也展现出，治理双方在应急恢复阶段的关系建立应是一个相互渗透、相互影响的动态过程。本文的理论研究价值在于引入“自主性”变量，构建了“整体性治理契合-自主性-应急恢复效能”的理论框架，以揭示非政府组织的自主性影响城市公共危机恢复治理的内在机理。我国城市危机的复合性和跨域性是城市治理的重要难题，因此，通过具体案例的深入解读有助于为应急恢复提供必要的整体性治理思路，虽存在应用边界但也具有一定的推广价值。

（二）治理启示与政策意涵

为更好地实现城市应急恢复的整体性治理，本文对影响非政府组织自主性建构的因素进行了归纳扩展，希望通过对应急恢复中各子系统间互动关系的利用，充分挖掘自主性这一重要参量，从而达成整体治理效果最优，由此，主要得出以下结果：

第一，健全法律制度与责任机制。首先，政府应转变传统认知局限，明确协同双方的职能边界，这种观念上的重视与转变必然会带来政策行动等方面的一系列变化。进而，通过积极完善相关法律法规和制度性安排，有利于在提升自主性的基础上推进应急恢复的治理效能提高。其次，法律作为应急恢复系统的外部控制参量，有利于政府切实规范行为边界，从外围层面推动各子系统间打破原有的独立运作，提高正外部效应。再次，通过法律形式明确公共责任分担机制，明确协同双方必须承担起各自的公共责任，规定权力的高低归属，同时政府也应在积极分权的过程中肩负起监管责任，权责明晰以实现自主性与责任的平衡状态。

第二，重塑制度化网络与信息共享。灾后恢复治理需要制度化协作保障，国外一些发达国家建立了社会参与机制，通过制度规范深化突发事件的应对能力（Waugh，2012:539-548)。鉴于此，政府应简政放权，努力营造行政生态环境，在政策上通过正式化的组织渠道提供制度化载体，尤其是在资源方面实行开放性支持，对应急恢复中所需要的各类资源进行协调。对于湖南地区来说，可尝试放开严格的应急准入政策，推动必要的社会资本聚合，在积极扶持和监督协调的同时，赋予更大的自主性空间。另一方面，应急协同中的一个突出问题是缺乏制式化的合作路径，导致出现信息不对称和资源浪费。而信息对引导系统从无序走向有序起到关键性作用，因此搭建信息共享平台能够为组织的自主性扩展提供信息基础，提升应对危机恢复的治理能力。

第三，强化非政府组织能力建构。提升协同治理的自主性需要发挥组织自身的主体动力作用，以明确组织愿景为首要任务，在双向嵌入的流程中有策略性地做出行为选择以赢得信任。社会资本是一种柔性调控机制，而公众信任和社会认同作为关键资本，对实现组织的自主性具有重要影响，因此，组织应积极培育公众文化，将更广泛的公共利益聚合到组织愿景上来，在减轻危机负外部性的同时提升组织的社会资本。同时，非政府组织应强化专业培训并积极提升专业服务水平，采取激励机制完善组织的人才供给。此外，应积极参与善后绩效评估的工作，不仅是对自主性的强化，也是对政府的一种监督，有利于达成城市危机治理的正协同效益，化危为机。

（三）研究局限与展望

本文面向应急恢复阶段，从整体性治理视角切入，以制度结构-功能主义为研究范式为应急恢复治理提供可行性借鉴，但本研究还存在局限性，在此将予以澄清。

从研究的内容与结论来看，本文在探讨影响非政府组织自主性的因素方面，主要通过对相关理论与文献进行归纳而提出研究假设，路径较为单一，在后续研究中可以纳入更多的变量予以解释分析以作进一步探究。从研究样本来看，采用单一案例的能够对研究问题进行深入细致的把握和分析，研究具有深度，而其局限性是在缺乏对照和比较，较难演绎得出具有一定普适性的理论命题，后续研究可以采用多案例进一步进行弥补研究。

对应急恢复阶段非政府组织的自主性问题进行研究，不仅是对城市治理的整合拓展做出的有益尝试，更重要的是希望在强化“自主性”关键变量的基础上最大化提升城市应急恢复工作效能，从而推进我国城市的稳步前行与健康发展。

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（责任编辑矫海霞）

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The Creation of Autonomy of NGOs at the Stage of Disaster Recovery: The Interpretation on the Holistic Governance Perspective

Fan Bo / Nie Shuang

Abstract:In the process of rapid development in modern city, we inevitably encounter various types of public emergencies, thus emergency management has been incorporated into the areas of public administration and increasingly being hot. Disaster recovery is full of complexity and sustainability and viewed as the key nodes connecting to the present and the future. This stage is not only for the moment, but also more future-oriented. However, the researches focused on the stage of disaster recovery are still in short supply, especially on the studies of the NGOs' autonomy. Seeing from the perspective of Holistic Governance, the article is intended for the stage of disaster recovery and expands the theoretical framework based on multi-dimension interaction angle, combining with the specific practices of the ice disaster in Hunan Province to deeply analyze the NGOs' independence construction. Furthermore, the theoretical framework is extended from the dimension of multi-node interaction, thus it pus forward the research hypotheses. The research is committed to providing new thought for reconstruction and improvement of the emergency governance in city.

Keywords:City Disaster Recovery; NGOs; Autonomy; the Holistic Governance

作者简介：樊博男（1975-）上海交通大学国际与公共事务学院教授博士博士生导师

收稿日期：2015-12-3

中图分类号：D632

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）02-023-（11）