政府社会管理：社会过程的公共经济学分析——兼论我国政府社会管理面临的挑战

2016-04-07陈少克

商丘师范学院学报 2016年1期

关键词：社会管理

陈少克

(河南大学经济学院，河南开封475004)

政府社会管理：社会过程的公共经济学分析
——兼论我国政府社会管理面临的挑战

陈少克

(河南大学经济学院，河南开封475004)

摘要：社会平衡系统由于内部、外部因素的影响和互相作用经常出现失衡状况，因而，政府社会管理可以被看做是通过对社会过程中社会平衡系统的调整以恢复社会平衡的过程。通过社会过程和社会平衡系统框架对中国改革开放前后社会过程的分析可以看出，社会系统失衡比较严重。中国政府社会管理面临着构建整体社会管理体系和现代科技因素对社会平衡系统各因素深度影响及重新组合的双重挑战。政府社会管理创新必须建立在构建科技支撑体系的基础上。

关键词：社会管理；社会过程；社会平衡系统

当前我国正处于发展的重要战略机遇期，同时又处于社会矛盾凸显期，在加强经济建设的基础上，社会建设日益被提上日程。一般意义上讲，社会可以看做是政治社会、经济社会和市民社会互动的过程。如果这一过程的初始状态是一个平衡体系，那么，在社会发展中，侧重或忽略其中任何一方面都将破坏这一平衡体系。而自国家这个奇妙的组织产生以来，政府就与我们形影不离，而且它的影响也越来越广泛地渗透到社会乃至个人生活的方方面面。因此，在政策作用或政府引导下社会不同领域的不均衡发展已经是一个不可忽略的事实。也正因如此，政治统治、经济管理和社会管理才成为政府的三大基本职能。因此，社会管理方式创新也只能在对政府和社会关系充分把握的基础上，在政府与社会的有效互动中，通过改善政府社会管理，才能达到尽可能恢复社会过程平衡关系的目的。

一、社会过程、社会平衡系统与社会管理

德国社会学家尼克拉斯·卢曼(Niklas Luhmann)在社会系统理论研究中认为，社会系统是一种在一个封闭循环的过程中不断由沟通制造出沟通的自我制造的系统[1]。因此，社会的本质是不断变化和发展的过程。从动态角度考察社会，社会系统是一个包括政治、经济、文化和社会生活等复杂内容(功能各异)的，不断与社会环境进行能量交换的，同时内部结构不断调整的动态系统。社会的稳定发展需要社会系统在动态变化过程中不断保持平衡。因而本文定义社会过程为：社会发展动态过程中社会系统平衡关系不断失衡和再平衡的过程。

虽然社会发展是政治、经济、文化等因素共同作用的结果，但按照不同领域对社会发展所发挥的作用不同，可以将社会系统大致划分为政治社会、经济社会和市民社会三大子系统。政治社会是人类摆脱自然状态走向有序的开始，本文中的政治社会①关注的是社会中的政治领域，主要是政府政治统治职能的权限和范围。经济社会是指社会发展中的经济领域。经济是社会发展的物质基础，因而经济社会系统的发展是推动整个社会发展的物质基础领域。本文中的市民社会是指政治社会和经济社会之外的由社会组织和公民自发行为对社会发挥作用的领域。因此，社会平衡系统便是三个子系统各自内部平衡基础上的整体平衡系统。

图1　社会过程与社会平衡系统示意图

然而，社会系统中的子系统并不是各自封闭的系统，它们之间不断地互相渗透是社会发展过程中的常态(虚线箭头)。因此，虽然目前还不能对社会平衡系统中各子系统发挥作用的比例关系进行量化，但三个子系统中任何一个方面出现扰动都将引起社会平衡系统的失衡。也正是在这个意义上，任何社会的发展都要同时不断地加强政治建设、经济建设和社会建设(按照前文的界定，文化建设等已经包含在市民社会建设的范畴之中)。而政府社会管理职能的发挥不单单表现为移动整个社会平衡系统左右“筹码”以保持平衡，还需要着眼于各子系统之间的关系，保证各子系统的合理、有序、平稳发展，即避免扰动因素。因此，从社会平衡系统的角度考察社会过程，进而把握政府社会管理的范围和方法，还必须对系统内的各种扰动因素进行全面分析。

社会过程中的扰动因素首先表现为政治社会、经济社会和市民社会本身可能出现的波动。其一，虽然政治社会中的扰动因素有很多种，但从根本上讲，政治社会中的波动主要表现在各政治权利主体(不同阶层)在特定政治秩序下的政治行为互动过程之中。由于一个社会政治行为模式的形成是一个动态的过程[2]274，因此政治社会中的波动程度主要取决于政治秩序的变革是否具有弹性：当社会政治秩序变革富有弹性时，即各政治权利主体政治行为易于适应变化了的政治秩序时，政治社会本身便处于平衡状态；反之，当社会政治秩序变革呈现刚性的时候，特定政治秩序下的政治行为往往因无法适应环境的变化而表现为政治社会的扰动(对抗性的政治行为互动)。其二，经济社会中的波动产生在生产、交换、分配、消费等经济过程之中，主要表现为经济决策、劳动分工、剩余分配上的冲突。经济社会的发展就是在不断解决这些冲突的过程中不断为社会发展提供物质基础的过程。其三，虽然市民社会制度也是一个不断变迁的过程，但特定市民社会秩序下的文化繁衍、社会整合和个性发展便不可避免地产生各种渗透和扭曲。特别是在现代社会中，由中介进行协调的领域和权力的扩张使市民社会结构更加不稳定[3]201—203。

三大子系统内部的扰动因素是基于特定秩序或制度环境产生的。而政治秩序、经济秩序和市民社会秩序的形成和变迁是互为轨制②的：首先，良好政治秩序的形成依赖于市民社会的发展，并与一定的经济社会环境相适应。健康的市民社会结构保证了政治秩序具有良好的弹性，进而成为“国家权威和个人自由之间的缓冲地带”[2]202，而政治秩序的形成往往也是基于社会和经济治理的目的。其次，经济秩序的形成和发展往往是政治秩序和市民社会共同作用的结果。良好的经济秩序所依赖的产权界定往往通过政治途径加以界定和保护，而交易秩序的形成不单依赖于产权制度的界定，还与市民社会中形成的“内在制度”或“非正式制度”密切相关[4]。最后，市民社会秩序的形成往往也依赖于特定政治秩序和经济制度。健康的市民社会涉及的文化的范围往往由政治秩序界定；而社会整合需要政治秩序合理规范结社与集会的范围；同时，财产权利、契约关系、劳动关系等也对市民社会的类型的形成和作用发挥起着重要作用[3]203。这些都决定了社会系统平衡关系扰动因素分析的复杂性。

社会过程中的扰动因素还表现在三大子系统范围变化上。当政治社会无限挤占经济社会和市民社会空间时，不但社会发展会缺乏应有的动力，而且社会政治化也将导致政治秩序僵化，进而引起社会平衡关系失衡。当经济社会作用领域在社会范围中占主导地位时，社会发展将因缺乏政治保障和文化等因素而导致诸如收入分配失衡、犯罪、精神问题等社会问题的突发。从这个意义上讲，政府社会管理的前提条件是界定政治社会、经济社会和市民社会的作用范围。社会管理的主要目的应是在协调政治社会、经济社会与市民社会相互关系的基础上，在社会过程中解决相关社会问题。

此外，为了便于分析，本文将理论上的社会平衡系统进行改造，把政府社会管理移出社会平衡系统，假定政府社会管理是一个外在的冷眼旁观者，能够根据其对社会过程扰动因素的判断，对社会系统及其各子系统施加外在的管理，以保证社会系统平衡。在此基础上，对政府社会管理可以作如下界定，即政府社会管理是以政府为主体的社会协同治理的过程，是在社会发展特定阶段，依靠特定的科技支撑体系，对社会过程中影响社会平衡的因素加以判断和分析，有针对性地进行引导和规制，以保证社会平衡发展的政府管理活动。

二、我国社会过程中的政府社会管理：发展中的问题

政府社会管理方式是与特定时期社会结构和社会系统平衡关系紧密结合的。对我国政府社会管理的分析必须与社会过程结合起来。根据上文的分析框架，结合对中国问题研究的一般阶段划分规则，本文以改革开放为界，以前文社会系统框架为依据，分别分析新中国成立以来至改革开放时期和改革开放之后的社会管理发展。

(一)改革开放前的政府社会管理：社会与社会管理政治化

从新中国成立至改革开放前的近三十年间，社会过程是以政权建设为起始点不断推进的，在长期的革命实践中成长起来的中国共产党成为政权建设的核心。新中国成立后又通过巩固政权的一系列军事行动以及与民主党派的政治结盟，政治社会得以整合，结束了中国近代史上政治社会的混乱局面。在此基础上，土地改革、稳定城市经济秩序等一系列措施在一定程度上稳定了经济社会秩序。但随着苏联模式的引进，国家政权逐渐成为社会资源配置的主导力量。“户籍制度”“粮食统购统销”“文化思想改造”等政策的推行，政治社会通过限制人口流动和巩固思想统一，开始侵蚀经济社会和市民社会空间，社会开始呈现政治化倾向，政府社会管理也开始通过公共权力推进，这种方式使政府社会管理逐步政治化。特别是社会主义改造完成之后，社会过程呈现出“以阶级斗争为纲”下的运动式整合，逐渐形成了刚性的社会结构[5]：政治社会通过农村的“人民公社”制和城市的“单位制”对市民社会进行全面干预，并通过阶级标签和行政制度，将人们的社会地位固化，使社会阶层缺乏流动性；通过阶级斗争意识的渗透使思想意识单一化；社会自治组织完全消失或政治化。政治社会对市民社会空间的这种全面挤压的直接效果是实现了对社会资源的全面控制。在“一大二公”体制下，这种社会格局也直接导致经济社会完全依赖于政治社会。于是，全部社会呈现出了政治化倾向，各个社会子系统缺乏独立运行的基本条件[6]。而政治社会中，随着各种政治运动的推进，特别是反“右”斗争扩大化后，民主党派逐渐退出政治核心，其政治参与的热情已有明显下降，因此，政治社会的刚性也凸显出来。

由于这一时期的社会过程通常随着政治运动不断推进，因此，改革开放之前的社会过程特点可进行如下概括：政治社会、经济社会和市民社会不断重构，并形成以政治社会为主的社会政治化过程。整个社会成为一架可以操纵的机器，社会管理便成为通过政治社会过程，以官僚行政管理(控制)的方式推进的社会控制。这种政治化的社会结构固然能够“操纵”出一个安定的社会秩序，但必须以政治对社会的绝对控制为前提，一旦这一前提消失或弱化，刚性政治社会主导的社会过程中蕴藏的风险，特别是没有市民社会的无政府状态便会危及社会发展[6]。在这一社会过程中，虽然政府通过对政治社会管理(控制)便能保证社会平衡系统的相对稳定，但由于缺乏独立的经济社会和市民社会的有效支撑，社会系统平衡关系呈现脆弱性特征，经济社会发展的不可持续性便显而易见。

(二)改革开放后的政府社会管理：社会与社会管理复杂化

改革开放是我国新时期社会过程新的起点。从某种程度上说，我国的改革开放实质上是对社会秩序的重构，是不断地从之前政治社会一极独大的社会系统中释放经济社会和市民社会的过程。这一社会过程促进了社会的多元化发展，增强了社会活力，但同时社会系统内部的复杂关系也逐渐呈现出来，使政府社会管理的复杂性也日益增强。

第一，从社会分化的角度来看，改革开放以来的社会系统结构逐步完善，政治社会、经济社会和市民社会子系统逐步明朗化。虽然对改革开放的关注大多集中在经济领域，但正是因为经济领域的“搞活”，整个社会平衡系统发生了很大的变化。

(1)经济社会的发展通过两个途径进行：其一，对私人经济潜能发挥的限制逐步取消和对外资应用范围的逐步扩大。这种增量改革的过程实质上是政治社会逐步退出已侵占的经济社会的过程，即经济社会的归位过程。其二，政府逐步培育市场主体，不断推进国有企业改革，逐步将国有企业政府附属的地位转变为具有独立经济利益的市场主体。这种增量改革基础上的存量改革实质上是政府退出经济社会的过程，即经济社会的复原过程。从一定意义上说，中国经济改革的成功很大程度上取决于经济社会本原的回归，经济社会中的社会主体只有按照经济规律运行才能保持经济社会系统本身的平衡。

(2)在经济社会发展的基础上，市民社会也有了一定程度的改善：其一，虽然主流意识形态仍然是以马克思主义为主，但市场经济的引入和不断发展，使各种社会观念和意识有了一定的存在基础，文化思想领域的多元化趋势逐渐显现。其二，随着独立利益主体观念的增强，自治观念和团体意识也不断发展。虽然政府对社会团体的组织和发展还处于谨慎状态，但在法律框架下的非政府组织、公益型社会团体、学会、研究会等都有一定的发展，在社会过程中也在不断地发挥相应的作用。

(3)伴随着人民公社的消失和单位制的解体，基层自治组织并没有得以恢复，而是建立了相应的基层政权，政治社会依然占据基层市民社会空间。对社会组织的谨慎态度也促使了一些公益型社会团体的政治化。同时，政治社会运行依靠层层的政府机构，虽然中国地方特别是省一级政府具有较强的自主权，但在整治过程中仍然体现出权力和资源向中央集中的特征，政治社会内部的刚性结构依然存在。

第二，从社会过程的角度考察，社会系统内部各子系统之间的相互作用关系是社会过程中的核心问题，也是社会系统复杂性的主要体现。

(1)就政治社会与经济社会之间的关系而言，中国改革开放通过政治社会不断退出经济社会领域，形成了经济社会的发展空间，在以经济建设为中心的理念下，经济社会中的发展指标(如GDP)成为政治社会的考核标准，于是，整个改革开放以来的社会过程中，政治社会与经济社会之间的关系便呈现为：政治社会过程推动经济社会扩展的同时不断造成经济社会的不平衡；经济社会过程又不断侵蚀着政治社会。主要表现有：其一，如前文所述，政府对经济主体和市场秩序的培育，在为经济发展制造良好的运作环境的同时，促进了经济增长和经济社会的不断发展。其二，通过政治程序的财政支出，特别是建设性支出的不断增加直接拉动经济社会的发展，特别是20世纪90年代以前政府直接办实业在一定程度上使政治社会向经济社会靠拢。其三，地方政府发展经济的积极性提高，地方政策往往为政绩而追求GDP，进而在推动经济增长的同时，不断扭曲宏观调控效果，增加了经济社会的不稳定性、不可持续性和政治社会的财政风险[7]。其四，在税制结构不健全的情况下，政府收费行为的无序化扰乱了经济主体决策的科学性，增加了经济社会的运行风险。而长期的增长型税制结构不仅导致政府规模的扩大，也使经济结构优化升级缺乏应有的制度支撑[8]。因而，政治社会过程和经济社会过程长期在“越位”和“缺位”之间博弈，公共产品提供不足与经济效率的可持续性障碍成为政治社会和经济社会双重互为过程中问题的集中体现。于是，虽然这一过程着实提升了经济实力，但却造成社会系统的失衡。

(2)就政治社会与市民社会之间的关系而言，随着市场化的引入，政治社会过程对市民社会的干预让位于法律和制度限制，大量非政府组织仍具有政治的影子，社会组织发育缓慢，居委会仍然更多地充当政府“脚”的角色，农村自治组织由于乡镇政府对农村管理的全方位渗透以及单向行政权力的强制性运用，加之村民委员会带有明显的行政倾向，农村村民自治成长缓慢。因而，虽然市民社会活动空间扩大，但距良性运行的市民社会尚有距离，社会自治力量尚未形成。也正因为政治社会没有良好的市民社会过程的支撑，政治社会过程便显示出其自身的脆弱性：其一，政治决策过程缺乏市民社会的参与和反馈机制，其决策过程往往仅停留在政治社会范围之中，成为部门利益和地区利益角逐的主要内容，最终成为政治社会内部利益集团博弈的结果，这将是造成社会系统失衡的原因之一；其二，政治决策的执行往往依靠各级政府，当各级政府成为特殊的利益主体又缺乏市民社会有效监督的情况下，将增加政治社会内部的监督成本，造成社会系统的不稳定；其三，由于缺乏良好运作的市民社会，增加了政治社会过程为社会提供公共物品的难度和有效性[9]。

(3)就经济社会与市民社会之间的关系而言，“经济社会发展”从狭义上看指的往往就是经济社会和市民社会两者之间的共同的良性发展，即经济社会过程为市民社会发展提供良好的物质基础，市民社会过程为经济社会提供决策、科技、咨询、信息等服务。我国法律等政治制度限制了经济社会对市民社会的作用，市民社会活动范围有限，加之企业捐赠行为、捐赠程序等相关规范的滞后和缺失，使经济社会过程对市民社会的作用有限。同时，在分配制度上长期有利于资方的“低工资”机制，使社会中间阶层发展缓慢，使市民社会发展缺乏必要的社会阶层依托。市民社会的现状对经济社会过程的影响主要可以概括为：其一，一些特定的、完全可以由市民社会提供的、对经济社会发展具有重要意义的公共物品或具有外部性的物品，由于缺乏完整的市民社会和政府缺位，使经济社会过程难以在特定领域发展，往往带来经济结构的失衡[9]；其二，由于缺乏市民社会对环境保护、社会诚信、食品健康等领域的关注，单靠刚性政治社会过程的强制，难以对经济社会中的经济主体甚至政治社会中的政治主体实施有效控制，使经济社会过程缺乏“道德的血液”，损害可持续发展。

综上，改革开放之后由于社会结构发生了较大的变化，整个社会过程也愈加复杂。社会过程的特点可概括为：在政治社会与经济社会不断角逐下，经济社会范围大幅扩展，政治社会与经济社会不断交织；同时，市场意识带动市民意识的变化，社会问题不断显现。因而，社会系统失衡比较严重。政府社会管理愈加复杂，单靠政府一极进行社会管理面临重大挑战。社会管理必须立足于整个社会系统，全方位、多维度考察。社会管理体系和社会管理方式创新亟待推进。

三、我国政府社会管理面临的挑战

从对图1的分析以及在此框架下对社会过程中我国政府社会管理存在问题的分析可知，政府社会管理要着眼于整个社会系统中的各个社会过程及其相互关系。目前，我国社会管理仍然停留在狭义的社会管理理念下，在这种理念下，政府社会管理大多仅仅是在“维稳”的前提下解决具体的社会问题，而中国目前的社会管理对象已经涉及社会领域的各方面， “如果把社会管理创新等同于维护稳定，那是把这个概念矮化了”[10]。同时，如社会治安、流动人口等问题的解决所依托的是不同的政府管理部门各自治理，缺乏整体社会管理的基本理念。社会管理创新应该从社会过程出发，着眼于整个社会系统，逐步形成“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这就是我国政府社会管理面临的挑战之一，即如何构建整体的多中心的社会管理体系。社会过程是社会结构不同主体共同作用的过程，因而，良好的社会管理过程应该是多中心管理主体的共同作用过程。在我国社会结构尚待完善之际，多中心的社会管理体系的构建前提应该是加强政府建设。事实上，不管政府与社会孰强孰弱，国家作为社会管理的组织者的地位是不会改变的，社会管理也是政府不可推卸的职责之一。通过完善政府职能，同时协调政府与市场、政府与市民社会之间的关系，构建多中心的社会治理结构，是中国政府社会管理创新所必须面对的问题。

在图1的框架中，社会平衡体系还受外部因素的影响，特别是现代社会信息和科技将对社会过程平衡体系产生重要的影响。科技对社会平衡体系的影响主要表现在：首先，在政治社会领域，科技触及政治制度、政治民主、行政效率、政治决策体系、意识形态和权力等政治生活深层次的部分，因此，科技的发展导致了政治生活的变迁。但同时科技的发展也越来越受到政治领域的影响，即科技政治化，进而在一定程度上决定着科技发展的路径和方式[11]。其次，在经济社会领域，科技发展改变了生产函数结构，使社会生产的投入结构发生变化，科技、教育投入越来越成为经济可持续发展的重要内容。同时，经济的发展也为科技发展提供了物质基础。第三，在市民社会领域，由于科技发展促进了政治生活的民主化，进而为市民社会发展提供了有利的空间。新兴服务业的兴起与发展为市民社会发展提供了新的领域。同时，由于社会个体在教育、科技发展之间的差异，新的循环性社会问题如“教育不均—科技发展不足—收入分配问题—教育不均”产生，市民社会在社会发展中的“润滑剂”或“缓冲”作用更加显现。最后，由于政治社会特别是政府行为在科技发展中起重要的作用，因而，科技政治化导致科技发展程度和方式不同的同时，政治社会对经济社会、市民社会的影响力量将进一步增强。因此，构造社会管理创新方式的科技支撑体系便是现代社会过程中社会管理的应有内容。

在我国政府社会管理的实践中，虽然经常看到科技应用的影子，但科技的应用仍然停留在诸如“网络监控”“信息传输”“电子眼”等“手段”的层次。虽然这些科技手段的运用有助于提高社会问题解决的效率，但完整的科技支撑体系下的整体政府社会管理体系的管理创新却有待形成。这也是我国新时期政府社会管理面临的挑战之一。

据此，这些挑战便可具体化为：第一，由于“理性无知”这一普遍性的原因，社会过程中各要素之间相互作用的复杂性以及科技因素对社会平衡系统的作用方式的复杂性远非政府单一主体所能充分把握。因此，我国政府社会管理面临着单一治理主体所缺乏的充分信息。这是社会管理中的根本性挑战。“社会协同、公众参与”是解决这一根本性挑战的基本思路。第二，在我国，社会组织发展滞后，政治因素对市民社会的渗透没有根本解决，社会组织在社会管理中的制度构建还处于“缺位”和“越位”的状态，多中心的治理主体结构尚未形成，这是我国政府社会管理中面临的第二大挑战。因此，必须加强政府的社会管理职能。第三，在政府与市场、政府与社会之间界限长期不能划分的情况下，政府社会管理职能不能很好发挥是我国政府社会管理面临的又一挑战。因此，“政府负责”必须加强政府的社会服务功能，加强政府整体社会管理体系的构建。这必须在相应的科技支撑体系下构建无缝隙政府，才能提高政府社会管理和社会服务的效能，解决政府的不足。第四，对科技支撑体系的构建，特别是政府社会管理的科技支撑体系的构建目前尚存不足，特别是政府社会管理创新的科技支撑体系的框架和功能还没有很好地定位，现有的研究也没有对科技支撑体系对社会平衡系统以及对社会平衡系统内部各因素的作用方式进行充分的探讨，使政府社会管理缺乏科技支撑，这是我国政府社会管理面临的挑战之四。

政府社会管理面临的这些挑战使得新时期我国政府社会管理创新中政府不能完全负责，社会无法协同，公众参与不足，进而也有损党委的有效领导。因此，要提高社会管理效率，必须从根本上推动社会管理向社会协同治理迈进，即在坚持民主、法制的原则的基础上，通过最广泛的公众参与，实现政府、社会、市场、公民个人之间的合作与良性互动，深入推进社会治理变革。

注释：

① “政治社会”的概念由印度民众研究学者帕萨·查特杰(Partha Chatterjee)提出，旨在探讨现代社会大众政治的基本状态。在查特杰的论述中，“政治社会”更多反映的是贫民人口的政治生活状态，是他们与治理机构协调关系的一种“地形”。有关“政治社会”更为具体的论述，可参见帕萨·查特杰著，田立年译：《被治理者的政治：思索大部分世界的大众政治》，广西师范大学出版社2007年版。本文借用“政治社会”一词主要强调的是社会中的政治领域。同样，本文“经济社会”则是强调社会中的经济领域。

②本文用“轨制”一词意在强调政治秩序、经济秩序和市民社会秩序三者之间互相影响、互相制约的复杂关系。

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