城市为老服务事业发展理念的转变

卞文忠+付冰瑶

【摘要】在“社会管理”理念的指导下，政府把城市为老服务事业当作自己单独管理的对象，市场和社会的力量无法得到充分地发挥，这也成为城市为老服务事业发展的瓶颈。要解决这一问题，必须实现指导思想和理念的转变，即从“社会管理”转向“社会治理”，真正实现运用社会治理的理念和原则去推动城市为老服务事业的建设与发展。

【关键词】社会管理 为老服务 社会治理

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

社会管理理念带来的城市为老服务事业发展困境

管理理念偏执。社会管理（public administration）主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。在这种管理理念指导下，我国一直把为老服务看作是一项社会福利事业，因此，必须由国家和社会组织进行管控。改革前，民政部门代表国家通过政策法规对老年福利事业进行管理，企事业单位则是利用国家的资源来为老年人提供具体的服务。这种对老年福利事业管理方式的长期实行，导致管理理念的“固化”或偏执，即把老年福利事业只看作是政府和企事业单位的管理事业，绝不放心交给社会来发展，这种偏执的理念影响到改革后的几十年。今天，虽然“单位制”名义上已经解体，但在很多企事业单位，仍然以成立老年活动中心等形式在管理着老年福利事业，所利用的场地设施等服务资源形式上是单位的，归根到底是国家的。从政府方面看，除了原有的民政部门，在各级政府又增加了“老龄工作委员会”，形成了两大部门对老年福利事业齐抓共管的格局。这两大部门利用国家的资源直接管控着老年福利事业。我国的大城市一般都公办两三个养老院，利用民政部的福彩基金兴办若干个“星光老年之家”，同时在街道社区成立众多老年活动中心。此外，民政和老龄委还通过制定政策法规来管理老年人的相关福利事业。而近年来社会工作服务机构开展的活动也主要是依托购买政府服务。总之，目前我国的老年福利事业仍然是政府和企事业单位在进行管控，市场和社会的作用没有得到真正地发挥，根源则在于管理理念的偏执。

服务主体单一。管理理念的偏执必然带来服务主体的单一。尽管各级政府都在尽力倡导发展社会力量来推动社会福利事业，但根本的服务主体仍然是政府管理部门。这是因为，政府管理部门本身也是一个“利益集团”，他们也要体现自身的价值。而对资源的管控则是他们实现自身价值的最根本的手段，因此，政府管理部门都不希望社会力量代替自己来发展社会福利事业，他们希望自己能够直接完成社会福利的相关工作。在各级民政部门的工作总结中，总是把投入多少资金、兴办多少服务机构以及服务多少对象等自己直接管控的事情作为自己的工作业绩，以此求得上级部门对自己工作的肯定。大多数政府部门都不希望有更多的社会力量来与自己进行竞争。以社会工作的发展为例，尽管我国已经把社会工作者作为六大新兴人才之一着力发展，但实际上，社会工作专业的毕业生并没有得到社会的高度重视，政府部门所设立的社会工作机构极少，我国各省的民政厅设立社会工作处的不到十个。公务员招考要社会工作专业的很少。社会工作机构现在都属于民办性质，深圳市政府曾经想把社会工作服务机构转为民政局管理的事业单位，让社会工作机构的人员兴奋了很长时间，但最终没有实现。因为这些社会工作机构大多以购买政府服务的方式来运作，所以始终有一种不稳定的心理，造成社会工作专业的学生不愿去这些机构工作。而在一些民政部门及街道从事社会工作事业的大多是自己内部转岗人员。总之，我国的社会福利事业主要是政府相关部门在开展，服务主体较为单一。

服务力量有限。服务主体的单一也必然带来服务力量的单薄。这种单薄主要体现在人力、财力和物力等几个方面。在人力上，主要是民政部门和街道在从事为老服务事业，社会工作机构目前数量较少，服务作用没有得到充分发挥。在财力上，为老服务主要还是政府出资，政府除了直接出资兴办各类福利机构以及补贴一些特殊老年人群外，还可以对一些民办养老机构提供资金补助，而社会工作等机构的服务经费也主要来源于政府购买资金。因此，为老服务资金主要来源于政府，资金有限。如哈尔滨和齐齐哈尔等城市每年投入到为老服务上的资金仅仅八九千万。在物力上，由于政府单方投资建设，所以，高水平的养老机构较少、为老服务的场地设施较少。尤其是北方，由于受气候和经济状况等因素的影响，老年人在漫长的冬季很少能到室内空间接受相应的服务。如哈尔滨市的“星光老人之家”在冬季要向老年人收费服务，因此，利用率较低。

服务对象被动和数量有限。由于几十年受社会管理理念及其指导的管理方式的控制，我国的老年人也养成了听从政府安排的心理和习惯，以前是由单位安排，现在是由政府安排。老年人很少主动争取自身的福利。除了利益受到严重侵害采取集体上访等极端行为外，大多事情是等待政府的安排和解决。虽然这对维持社会稳定具有重要意义，但由于没有老年人积极主动的参与，老年人的主体力量得不到充分的发挥，为老服务事业的发展也必然受到一定的制约。由于诸多因素的影响，在中国接受为老服务的比例仅为10%左右，剩余的90%是得不到相关服务的，即“9064”和“9073”等养老服务模式，其中的“90”就是居家养老的90%，目前还没有真正得到具有实质意义的为老服务，而这90%的老年人应是我们今后给予高度重视的服务对象。

社会治理理念对城市为老服务事业发展困境的破解

第一，“社会治理”为城市为老服务事业发展提供科学的指导思想。“社会治理”是指在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。根据“社会治理”的上述含义，我们认为，为老服务作为一项社会福利事业必须运用“社会治理”的理念去发展，“社会治理”理念可以为城市为老服务事业提供科学的指导思想。

首先，“社会治理”强调为老服务事业是一个过程，这就可以防止“社会管理”制定“一刀切”的规章条例所造成的僵化管控的弊端。就是说，对为老服务事业的“社会治理”将是在不断变化的社会经济背景下进行的，较之“社会管理”的机械死板，其更体现出动态性、发展性和延续性等治理优势。其次，社会治理倡导“调和”，可以克服“社会管理”过于迷信强制力量所带来的弊端。社会本身是一个有自组织能力的有机体，对为老服务事业进行“社会治理”，就是要让这一社会事业发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。而“社会管理”所形成的强制力量很多时候是无法自我修正的。再次，社会治理必须兼顾“多元”，可以避免“社会管理”的社会排斥。对为老服务事业进行“社会治理”，可以发挥多元主体的作用，使为老服务的力量得到极大地增强，可以改变目前我国“9064”等养老服务模式所存在的“受益一部分排斥另一部分”的不合理局面。最后，社会治理必须注重“互动”，这就可以避免“社会管理”的“一言堂”以及急功近利等弊端的出现。①对为老服务事业进行“社会治理”，会引导全社会对长期目标和利益在沟通交流、协商一致的基础上达成社会共识，这就能够消除“社会管理”的“一言堂”以及为追求政绩而造成急功近利等危害。

第二，“社会治理”可以动员各方力量实现为老服务事业发展主体的多元化。为老服务事业应该面向所有的老年人，而不仅仅是目前的10%左右的老年人。因此，在“社会治理”主体上也不能再是过去单一的政府主体，而应该动员各方力量共同推动为老服务事业的发展。过去政府主体解决的多是老年人中的特殊部分，如高龄老人、失能老人、失独老人等特困老年人群。对这部分老年人，今后政府还需要继续加大帮扶力度，这是解决他们面临的困境以及生存发展所必须的，是人道主义的体现，也是构建和谐社会的需要。但是从整个人群来看，老年人是一个弱势群体，因此，对整个老年人群都要开展相应的服务，这是社会福利事业的本质要求，只有这样做才能体现公平公正的社会主义价值观的要求。老年人群是一个年龄跨度大、问题复杂的人群，只有发挥方方面面的主体作用，才能解决他们所面临的困难和问题，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定，老年人应获得“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”等权益保障。

首先，要满足老年人“老有所养和老有所医”的基本需求。这是所有老年人的共同需求，因此，更是需要动员全社会力量来解决的问题。我国的“养老保障制度”和“医疗保障制度”为大多数老年人解决了养老和医疗两大基本需求问题，但随着老年人得病比率的不断增高，一些家庭因病返贫的问题突出起来。不仅医药费昂贵，护理费同样昂贵，得病成了老年人最担心的问题，目前在全国掀起的广场舞热潮，也是老年人普遍害怕得病的一种心理反映。因此，解决老年人基本需求问题的主体首先是老年人自身，家人和亲友是重要支持力量，同时，我们应该大力发展志愿者团体及义工队伍，这是今后我国为老服务最有发展前景的主体力量。②据笔者对哈尔滨和齐齐哈尔两个城市的调研发现，虽然目前大多数城市成立了社区卫生服务中心，但接受服务的人次较少，亟待解决的问题是提高医护人员的水平同时提供上门服务。另外，老年人对日间照料的需求增多，而满足能力有限，这也是今后应该着力解决的问题。其次，要满足老年人“老有所乐”的普遍需求。老年人最怕的是孤独和寂寞，孤独和寂寞不仅会影响老年人的身体健康，同时也会使老年人形成生活的无意义感及生命的无价值感，更严重者甚至导致自杀。因此，一定要高度重视老年人的“老有所乐”问题。对此问题的“社会治理”主体首先还是老年人自己，老年人要在退休以后注意培养自己的爱好，不要“脱离社会”而自寻烦恼。子女及家人要多陪伴老年人，要“常回家看看”，要知道与子女团聚是老年人的最大快乐。今后，应该大力发展老年人娱乐团体，让老年人拥有长久的老年“知音”。再次，要满足老年人“老有所学”的必要需求。美国等国家老年人的学习实践证明，“老与所学”不仅会延缓老年人身心的衰老，而且会给老年人带来快乐，还会提高老年人的价值感及自信心，使老年人养成积极乐观的精神风貌。在这方面，老年知识分子要发挥主体作用，他们应该成为老年大学教师队伍的主力军，把自己积累一生的知识技能传授给其他老年朋友，同时也实现自身价值。坚持不懈地进行“学习型社区”建设等的宣传及实践，形成一种全民参与“终身学习”的良好氛围，这也是对老年人“老有所学”的最大支持。最后，要满足老年人“老有所为”的发展需求。老年人不仅有生存权，也有发展权。延迟退休年龄是大多数老年人的需求，老年人要珍视这一发挥余热的机会。同时，政府在大力发展老年产业时，要多考虑为老年人提供就业机会，市场及企业也要充分挖掘老年人的劳动力资源。此外，社区建设和发展也应该注重老年人的发展空间。

第三，“社会治理”可以挖掘多方资源推动为老服务事业力量的不断强大。对为老服务事业进行“社会治理”的力量除了前面所谈的主体力量之外，还包括财力和物力资源。从财力上看，必须改变“社会管理”背景下政府作为单一的出资主体所形成的服务资金有限的问题，鼓励市场和社会力量的积极投入，共同推动为老服务事业的发展。要发挥市场的作用，核心问题就是积极发展老年产业，而目前我国的老年产业发展缓慢的主要原因是政策支持不到位。因为老年产业与老年福利事业存在必然的联系，经营者不敢像赚其他人群钱那样去赚老年人的钱，而不赚钱就不会产生经营动机，那么破解的办法就是由国家和政府通过政策支持鼓励经营者，主要是对老年产业的经营者给予税费上的减免等，这样，既保证了老年产业一定的福利性产业的性质，又推动了老年产业的发展。社会力量的投入是指各类社会组织及个人对为老服务事业的资金支持，政府可以利用这些社会捐赠的资金发展为老服务事业。随着我国经济社会的不断发展，“先富起来的一部分人”会把越来越多的钱捐献出来的，我国为老服务事业的财力支持一定会越来越大。从物力上看，为老服务事业的空间场地等物质条件也必须充分调动各方力量得以改变。对“星光老人之家”等服务设施可以进行社会化经营和管理，以改变政府经费不足、无力管理的问题。社区要给老年人划拨出活动空间，使老年人在社区内普遍拥有“老有所乐”的场地和设施等。城市的每个行政区至少开办一所老年大学，为老年人的“老有所学”提供相应的服务。政府可以通过减免税费等政策上的补偿，促使房地产开发商在建设住宅小区时为老年人开辟出活动空间。如沈阳市莱茵河畔社区就创新出一种新的住宅小区建设模式，即房地产开发商得到税费减免的政策补偿后，将面积500多平方米的住宅楼房无偿转给物业公司，而物业公司则利用这些楼房为小区老年人提供日间照料、午餐、文化娱乐等福利性质的服务。笔者在几年前进行实地调研时，该做法就已经成为一种政府和社会力量合作服务于老年人的典型，通过媒体的宣传以及学习借鉴而流传开来。

第四，“社会治理”可以扩展受益面促进为老服务事业对象的均衡化。目前，为老服务事业的“9064”模式和“9073”模式等都存在受益对象不均衡的问题，即“绝大部分服务资源提供给了一少部分人”，对此局面必须加以改变。按照“社会治理”的公平化原则，今后为老服务事业必须不断扩大为老服务的受益面，使更多的老年人成为为老服务的实际对象。老年人口有低龄和高龄的区别，我国过去的为老服务事业大多是为80周岁以上的高龄老人提供的，如经济上的补贴和生活上的照料等，80周岁以下的老年人并没有得到切实的服务，而这部分老年人大多数同样需要服务，如“老有所养”、“老有所医”、“老有所学”和“老有所为”等，对这些需求今后应该特别加强满足。同时，根据“社会治理”的协商性原则，要改变过去老年人被动接受服务的局面，要充分发挥老年人的积极性和主动性，使老年人群体的主体力量得到发挥。在这方面，社会工作可以起到促进作用，主要方法就是努力使开展的社会工作项目活动产生示范作用，使其形成可持续、可复制、可推广的特征，从而为更多的社区、社会组织和老年人群所采鉴和模仿，使老年人这类弱势群体形成一种“自助互助”的理念及氛围，由此也会使越来越多的老年人参与到为老服务的事业中来，从而推动为老服务事业“社会治理”受益对象的均衡化和公平化。

（作者分别为东北林业大学文法学院教授，东北林业大学文法学院硕士研究生）

【注释】

①邝彪：“社会治理的四个特征”，《北京日报》，2015年3月3日。

②王名：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第179页。

责编 /王坤娜 许国荣（实习）