社区基层党组织建设问题与对策探析——以成都市高新西区某街道办为例

田启战

(电子科技大学 马克思主义教育学院，四川 成都 611731)



社区基层党组织建设问题与对策探析
——以成都市高新西区某街道办为例

田启战

(电子科技大学 马克思主义教育学院，四川 成都 611731)

摘要：加强社区基层党组织建设，是适应新型城镇化发展的现实需要，是创新社会治理体制的时代要求，也是党的十八大对创新基层党建工作所做出的重大部署。文章以成都市高新西区某街道办社区党组织建设为个案进行调查和研究，总结了该街道办社区党建工作所取得的实际成效和有益经验，重点分析了其工作中存在的社区党组织队伍结构不合理、党员管理教育难度系数加大、社区党组织工作能力及服务能力欠佳等问题，并据此提出了以创新社区党建工作体制和推进服务能力建设为着力点的对策与措施。

关键词：社区；基层党组织；组织建设

一、调查的背景及意义

伴随着我国改革开放的深入推进和社会经济的快速发展，社会经济成分、利益格局、社会结构、管理方式及人们的思想观念等发生了一系列深刻变化。同时，我国城市社会传统的“单位制”日渐式微，原有的社会结构及社会整合机制发生了显著变化，社区制逐渐步入历史的舞台引起社会的广泛关注[1]19。大量农村剩余劳动力和外来经商、务工人员不断涌向城市，城市社区已成为部分社会群体流动指向的目的地、生活工作的落脚点和利益表达的聚合点。与此同时，大量个体、私营等非公有制经济的快速增长，一些新兴经济组织和非政府组织如雨后春笋般出现。这些都给城市社区党组织建设带来了新的时代课题。

社区党组织是城市治理系统格局中的基本单元，一方面要承担起领导社区自治建设，提升社区治理能力和创新社会治理体制的时代重任；另一方面又肩负着坚持服务发展、服务民生、服务群众、服务党员，提高服务能力和创新服务载体的历史使命。在我国全面深化改革和大力推进城镇化的语境下，向往美好生活的社区居民对社区服务管理提出了新的更高的要求，这一要求也同样考验着社区党组织的执政能力。因此，加强城市社区党建工作的调查和研究，积极探索社区党建工作的有效路径，提出一些更贴近社区党组织建设的实际性的工作建议，有利于充分发挥党组织服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的职能，夯实党的执政基础和增强居民群众对党的政治认同，形成社区群众人人各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。

基于以上认识，作为党在基层社会中的战斗堡垒的社区党组织，在新的社会条件下，如何更好地领导社区自治建设，创新社会治理方式，提高公共服务能力，回应社会不同群体的利益诉求？如何更好地发挥党组织对社区建设的政治导向作用和提升党的执政能力？如何通过建设服务型基层党组织来获得社区群众的政治认同和实现对基层社会的有效整合？针对这些在新形势下社区党组织建设过程中所面临的问题，笔者从2015年上半年开始对成都市高新西区某街道办社区党组织建设情况进行广泛调研，发放问卷350份，接触基层党员干部群众达150余人，现场参与座谈会20多次，实地调研社区、院落达10个。本文在深入调查的基础上，试从问题与对策两方面对城市社区党组织建设做初步探讨。

二、社区党建工作开展情况和存在的问题

成都市高新西区是国家级的高新技术产业开发区。伴随着高新西区市场化、工业化、信息化、城市化进程的加快，社会组织形式发生了深刻变化，单位体制的衰微使大量的“单位人”转变为“社会人”，同时，农村剩余劳动力和外来务工、经商人员涌入社区，社区党组织面临着社区人员来源广泛、组织结构复杂、利益诉求多元化等挑战。针对新形势下社区党建工作所面临的挑战，该街道办在积极引导党组织适应社会发展需求的同时，创新工作理念，以构筑社区党组织工作网络体系和强化社区党组织服务功能为切入点，取得了积极成效和有益经验。但也面临着党员素质参差不齐、党组织服务能力欠佳、物资保障不足等问题。

(一)社区党建工作开展情况简析

1.社区党组织是发展社区经济的中坚

党的十七大报告提出“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。发展是我们党执政兴国的第一要务，社区党组织要搞好社区经济发展，把非公企业发展、群众利益纳入到党组织对区域经济政治引导的视野中，扮演好社区“大管家”角色，为社区社会经济发展保驾护航。通过调研，该街道办社区党组织以打造优良的软、硬投资环境和提供全方位的服务为总抓手，先后吸引英特尔、富士康、德州仪器、惠普等20多家企业入驻，不仅促进了社区的经济发展，而且为社区居民尤其是来自农村的剩余劳动力提供了就业机会和渠道，促进了社区的和谐发展。

2.社区党组织是凝聚社区人心的内核

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，是衡量基层党组织先进性的一把标尺。基层党组织的生命力在于服务群众，服务社会。只有认真倾听群众心声、切实反映群众诉求、有效解决群众困难，多办顺民意、解民忧、增民利的实事好事，才能增强群众对党组织的认同感和忠诚度。该街道办社区党组织从群众最直接利益出发，定期召开党群大会和居民代表大会，集中讨论群众最关心、最实际的问题，积极引导群众有秩序地政治参与，充分反映了社情民意和调动了群众参与社区治理的主动性。走访发现，该街道办社区党组织不断创新服务理念、优化服务方式，通过建立困难党员群众关爱制度、楼道组长反馈机制和志愿者服务制度等社会服务制度，切切实实地把工作做到了群众的心坎里，极大地提升了社区党组织的影响力、凝聚力和号召力。

3.社区党组织是提升居民素质的阵地

社会现代化不仅仅是指经济、政治的现代化，也包含人的现代化。社区居民是城市的一张“名片”，其言行举止关系到城市形象和社区社会经济发展状况。农民市民化是发展中国家工业化进程的一般规律[2]。针对4万多“准市民”的客观情况，该街道办事处社区党组织不断丰富社区文化内涵，举办群众喜闻乐见的文化活动，完善群众娱乐设施，建立党员学习教育机制，使党员群众的精神面貌得到了极大的改善。据该街道办事处提供的资料显示：仅2015年上半年，该街道办事处社区党组织开展迎春晚会、养生讲座、体育健身、邻里节、美食节等活动达50余场，基本上每月都会有3场以上的“文化大餐”。同时，每个院落都设有党群活动室，并配置报刊和电视、麻将等文化娱乐设施。社区文化是生活在一定区域的居民在长期的共同生活中沉淀而成的，对群众文化素养的培育具有持久的效力。党组织在通过文化手段提升居民素质的同时，无形中也增强了自身联系、协调、整合、凝聚社会的功能。

(二)社区党建工作中存在的问题

1.社区党组织队伍结构不合理

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，社区党组织队伍力量的强弱决定着党组织的公信力、影响力和号召力。虽然该街道办社区党务工作者的年龄结构、文化知识水平有了一定的改善，但相对于社区党建繁重的日常工作和预期的功能定位来讲，目前该街道办社区党组织队伍结构不合理现象比较突出，队伍力量比较薄弱。主要体现以下几个方面。

一是社区党员年龄结构呈老龄化趋势，亟待改善。在回收上来的309份有效问卷中，经统计表明社区党员老龄化趋势较为明显。见表1。

表1　社区党员年龄分布情况

社区党员老龄化是制约社区党组织队伍力量提升的关键因素。老党员虽然具有较高的政治觉悟，对党组织具有强烈的归属感和忠诚度，但因为年龄偏大、文化程度偏低、身体状况不佳、居住分散、养老心态等因素往往会让老党员同志在一定程度上脱离组织生活。除此之外，18—40岁的党员占33%，在社区中，中青年党员由于工作压力和家庭重担，往往也是不热心组织生活的重点人群。

二是社区党员文化程度偏低，党务工作能力有待提升。问卷统计结果显示：该街道下辖4个院落的248名党员多为中小学文化水平，文化程度偏低。见表2。

表2　社区党员文化程度统计表

作为党组织的细胞和工作主体，党员理论知识、业务技能、文化水平的高低在很大程度上制约着党组织工作效绩和党组织的公信力，也严重影响着党组织工作方式的创新和理念的转变。一些社区党务工作者创新精神严重不足，主要体现为工作理念传统陈旧，工作方法简单保守，工作手段单一粗暴，还停留在“等、靠、要”的工作思维上，开展党建工作依靠上级的安排和指示，处理具体事务依赖传统经验，对具体党务工作和居民事务拿捏不准，分寸掌握不当，甚至还局限于通知、开会、调解邻里矛盾等具体事务上。这种情况致使社区党组织“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”的作用难以得到有效发挥，远远不能满足新形势下党对创新基层组织服务体制的要求。

三是社区党员多为社会底层劳动者，职业结构不合理。该社区的248名党员中仅“无业/无职业”一项就高达28%，其他的占44%。一般为失地农民、司机、农民工、普通员工等，收入不稳定，从社会阶层划分来看，他们较多地处于社会底层。故而，他们时刻在为生计奔忙，很难全身心地投入到基层党组织活动中去。

综上可知，该街道办事处社区党组织建设面临着自身队伍结构不合理和力量薄弱的双重压力，党员老龄化、文化水平偏低、无稳定经济收入等因素是制约该街道办创建服务型党组织的重要瓶颈。

2.党员管理教育难度系数加大

党员是党的细胞，是社区基层组织战斗力的有效力量。近年来，该街道办社区党组织通过建立完善党组织负责人定期述职机制、社区党员教育管理制度、第三方评估机制，创新党建活动形式，极大地增强了党组织的吸引力、凝聚力和战斗力。但是，社区党组织面临着党员教育管理系数加大，部分党员游离组织之外等问题。首先，部分离退休党员虽然把其组织关系转入了社区党组织，但由于浓厚的“单位意识”，大多数党员的人事、劳资关系仍由原单位管理。这部分党员“社区情节”比较淡薄，他们过去很少或者从来就不和社区打交道，社区对他们的情况又知之甚少，这部分人基本游离于社区党组织之外。其次，社区内相当部分的在职党员基于利益的考量，比较注重单位活动，不乐于参与社区建设和社区党组织活动。在问卷设计的“党员管理教育情况”这一项中，调查的248名党员中对“党员计分考核办法的总体评价、党员管理教育工作的评价”等问题表示“不清楚”的达21%以上。见图1 。最后，流动党员的管理教育也是党组织工作的薄弱环节。一部分本区党员长年在外打工、经商，虽然组织关系留在社区，但基本上不参加社区党组织的活动和组织生活；另一部分本区应届毕业的大学生党员往往由于工作、生活不稳定，导致社区党组织对其情况难以全面把握。此外，还有一些外来务工、经商党员因组织关系或交纳党费等因素，不主动联系社区党组织，甚至不愿亮明自身党员身份。

图1　党员管理教育情况

由此看来，社区党组织应重点加强党员群体的管理教育，在充分尊重其劳动权、就业权、休息权等合法权益的前提下，建立在职党员与党组织之间的动态组织关系，充分利用电脑、手机等现代媒介，适时引入QQ、微信、微博等新媒体，大力拓展联系渠道，实现党员与组织之间的良性互动。

3.社区党组织工作能力不强

社区党组织长年奋斗在基层第一线，社会群体利益诉求多种多样，社区行政事务庞杂烦琐，社区党建具有“点多、线长、面广”的特点，是名副其实的“小政府、大保姆”。该街道办事处虽然高度重视党组织的工作能力问题，并采取多重举措提升社区党组织的工作能力，但目前社区党组织的工作能力仍无法适应社区建设发展要求。一是社区干部超负荷工作，工作负担普遍过重。社区干部不仅要承担起诸如社会治安综合治理、居民再就业等本来由政府职能部门应当承担的工作，而且大多数工作还要面临着各种检查评比考核的压力。为了应付繁重的行政事务和出于政绩的权衡，社区干部大多“荒废”或者“搁浅”党务方面的事情，致使许多社区党组织工作打不开局面或进展迟缓。二是社区党建经费缺乏。党建活动必须要有充足的人力、物力和财力保障。在现有党建活动的经费渠道来源中，除了市、区的两级财政支持外，基本上没有其他资金来源。社区党组织面临着有限的经费来源和自身日益扩大的工作范围的“两难”境况。社区党组织普遍存在着的办公场地有限、配套设施残缺、活动经费保障不足等问题，使社区党组织的工作绩效难以达到社区群众的心理预期值。三是社区干部待遇偏低。当前该街道办普遍实行社区院落书记、主任“一肩挑”和“兼职化”，这一举措虽有利于降低党务成本和提高工作效率，但也表现出一些弊端。第一，“一肩挑”造成了社区干部负担大，工作重，尤其是他们往往是兼职人员，有自己的第一职业，难以按时保质、保量地完成工作任务。第二，“一肩挑”权力过于集中，缺乏相应的约束机制，当涉及困难户评选、民生工程等工作时，社区干部很难平衡自身和社区群众的利益关系。此外，社区干部自身的文化水平、工作作风、创新精神等因素也在很大程度上决定着党建工作的优劣和党群关系的巩固。问卷中“您对院落两委班子成员评价”的调查结果有力地论证了这一结论。见图2。

图2　对院落两委班子成员评价

从图2可得知：院楼两委班子成员在党性修养、工作作风、精神状态等方面获得了广大党员群众的好评。但从问卷设计的相关考察变量中“不清楚”所占比例而言，当前还有相当部分群众对两委班子成员心存疑虑和隔阂，政治冷漠主义现象还很严重。

4.社区党组织服务能力欠佳

服务群众是社区建设的重点，也是社区党建工作的主旋律。建设服务型党组织是新形势下政党功能的重大转变，也是夯实政党执政基础和使执政党永葆生命力的关键所在。但社区党组织建设还不能满足社区发展的要求及社区群众的实际需求。一是社区活动形式单调，创新点不足。社区党组织活动主要体现在政府政策宣传、正面思想教育灌输、政治任务动员、公民政治参与(两委班子换届大会、居民听证会)等方面，活动内容的枯燥和形式的单一，使社区群众容易产生“审美疲劳”，不愿参加党组织活动，对组织生活日渐疏离。二是党组织服务能力欠佳。党组织举办各种服务活动时，往往沉湎于过去的工作方式，没有从居民群众普遍关心的就业服务、技能培训、投资理财、法律服务、社会教育、居家养老等民生项目出发，造成了一定的资源浪费，往往被群众扣上“表面工程”的帽子。在问卷调查党员群众过程中，38.9%的党员群众希望“创新党建工作内容、形式、平台、载体”，86.9%的群众迫切要求“积极组织党员多为群众办好事实事”。客观的数据体现了广大党员群众的心声，社区党组织必须切实厘清工作思路，创新工作理念与方式，不断延伸服务领域、扩大服务范围和提升服务水平，用实际行动换取社区群众的真心拥护，为创新社区党建工作体制开辟一条新路。

三、加强社区党组织建设的建议

针对社区党组织建设中存在的问题，必须在一定程度上突破传统的工作思路和工作框架，进行新的实践和探索[3]，以创新社区党建工作体制和推进服务能力建设为着力点，加强社区党组织建设。

(一)以社区党建工作制度建设为重点，积极探索党建工作新路径

首先，要完善党员密切联系群众制度，健全社情民意反映渠道。党员密切联系群众是我们党的优良传统，也是我们党的最大政治优势。构建党员联系群众的科学机制，通过走访、谈心和召开座谈会等形式，及时了解群众的意愿和诉求，以优质、高效的工作质量赢得群众的支持，进而升华党群关系，践行为人民服务的宗旨。然而根据走访调研的情况来看，党员走访联系群众的情况不甚乐观，主要还停留在口头上、文件上、宣传上和表面上，没有真正做到深入群众做扎实细致的思想工作。除了部分社区党组织对老党员、部分困难群体进行经常性走访外，大多数党员很少主动联系、走访群众，甚至没有和群众打过交道，只顾过自己的“小日子”。社区党组织应把密切联系群众规范化、责任化、承包化，将社区群众分片承包给所属党员，落实责任人并做到权责一致。同时，鼓励大家畅所欲言，努力营造尊重“讲真话、讲实话、办实事”的良好环境。其次，要完善党员考核办法和奖惩机制，调动党务工作者的积极性和主动性。社区党组织应扩大考核范围，把民生问题列入考核序列中，并逐步加大对社会事业考核的比重。把人民群众赞成不赞成、愿意不愿意、支持不支持作为检验工作成效的根本标准，对那些在党建、社区工作中能力突出、群众满意的人员给予物质、社会名誉、职务提升等形式的奖励，对那些工作慵懒、不作为，甚至损害群众利益的党员干部要及时进行警告、降职、处分、开除党籍或公职等措施的惩罚，努力形成广大党员干部以群众意愿为基础，以社区发展为原则，以改善民生为目标的实干氛围。再次，实施社区党员分类管理办法，提升党员管理工作的有效性。社区党员教育管理是基层党建工作中的基础性工作，也是社区党组织的重要工作内容。如何在社区党员构成成分日益多元化的背景下，更好地发挥党员作用是社区党组织建设必须认真对待的重要问题。在总结社区党建实践经验的基础上，实行党员分类管理机制是充分发挥党员模范作用和提升党组织服务能力的有效路径。一方面通过党支部委员会、党员大会、党小组会、民主生活会等形式，加强所在社区党员的管理工作，建立“垂直化”管理机制。另一方面通过邮箱、微信、电话、流动党员所在单位党组织进行多元化管理，建立“多元化”管理体制。

(二)以创新社区党建工作体制为突破口，不断提升党组织服务能力

首先，社区党组织要创新基层党建工作形式，提升党建活动的实效性、针对性。针对社区党员结构两极化倾向，社区党组织在实行分类管理的同时，要创新宣传、教育和活动形式，充分利用电视、网络等传播媒介，注重开发网页、微信、微博等网络平台，构建起全方位、广覆盖、动态化的社区信息载体，及时推送党的方针政策、社情民意、就业民生、文化娱乐等相关方面的信息，让居民群众成为网格化信息工作的参与者和受益者。其次，社区党组织要创新服务手段，提升服务能力。社区党组织应由“单一的无偿性福利服务向实行有偿或低偿与无偿相结合的服务转变，由传统的人工操作型服务手段向运用电脑网络等现代科技智力型服务手段转变。通过高质量、全方位的服务工作，努力营造一个安居乐业、健康文明、积极向上、关系和谐的社会氛围，使“社区内的陌生人熟悉起来，劳累的人轻松起来，疏远的人亲近起来，困难的人得到关爱，奉献的人受到尊敬”[4]。最后，社区党组织应加强党务政务公开，充分尊重群众的知情权。信息公开是优化党群关系的一剂良药，公开的信息和真实的信息有利于降低信息成本，提高信息收益，防止出现“信息悖论”[5]。社区党组织应创新社区参与机制，改进封闭式的社区参与方式，为社区居民提供多样化的参与渠道，并确保参与渠道的畅通，不能人为地制造“两堵墙”和“两张皮”，保证社区居民在信息对等的条件下通过相应渠道表达出自己的利益诉求[6]。

(三)以社区党建物质保障为支撑，汇聚社区党建工作合力

基层党组织是党、国家与社会联系的纽带，也是党自身组织网络的最基础的联络点。社区党组织社会服务能力的提升及党建工作的有效开展，离不开相应的物质保障和财力依托。一方面，政府要逐渐加大对社区党组织的财政扶持力度，在充分保障基层党组织日常的、必要的经费前提下，应适当覆盖社区卫生服务站、社区便民服务站等社区服务部门。另一方面，社区党组织要通过“党建联席会”这一载体，加强社区党组织与驻区单位的联系，充分利用驻区单位优势资源，发挥“共驻共建”功能，以实现“辖区内各机关、事业单位各党组织共同参与的条块结合，优势互补的区域性党建工作格局”[7]。

参考文献：

[1]夏军，马西恒，等．城市社区党建[M]．上海:学林出版社，2005.

[2]漆向东．城乡发展一体化与“三农”发展的“四化”之路[J]．信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2015,35(6)：60-65.

[3]林尚立．合理的定位:社区党建中的理论问题[J]．探索与争鸣，2000，(11)：16-19.

[4]贺先平．城市社区党组织建设与党在城市基层执政地位的巩固——对广西城市社区党组织建设的调查与研究[J]．广西社会科学，2011，(5)：9-15.

[5]张爱军，赵波．民主政治决策的成本与收益分析[J]．信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2005，25(3)：1-6.

[6]于波．新型农村社区建设中居民社区参与的动力机制分析[J]．信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2013,33(6)：24-27.

[7]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知[J].中国民政,2001，(1):3-6.

(责任编辑：蔡宇宏)

On the Problems and Countermeasures of the Construction of Party Organizations at the Grass-roots Level in Community——Take one Street Office in the West of Chengdu High-tech as an Example

TIAN Qizhan

(University of Electronic Science and Technology，Chengdu 611731，China)

Abstract:Strengthing the construction of Party Organizations at the grass-roots level in community is the contemporary requirement of adapting to the new urbanization development and innovating the social management system, and is significant deployment made by the Party's 18th call for innovation at the primary level. In this paper, we take one street office in the West of Chengdu High-tech as an example to survey and study. We also summarize the useful experiences, explain the problems in their work such as the unreasonable community party organization structure, the increasins difficulty coefficient of the party members' education management and the poor work ability and service ability of the community party organization, etc.,and accordingly propose some measures and thinking of an innovative system of community work of the party and the community capacity of the service in order to provide some advice and help to open up a new prospect in party building.

Key words:community；Party Orsanizations at the grass-roots level; the construction of party organizations；analyze

中图分类号：D262

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2016)02-0018-06

作者简介：田启战(1990—),男，河南商丘人，硕士，主要研究方向为政党政治。

基金项目：河南省高等学校哲学社会科学研究“三重”重大项目(2014-SZZD-29)

收稿日期：2015-12-16；收修日期：2016-02-02

·社会主义理论与实践·