央地立法权划分模式之比较

李光伟

（武汉理工大学　政治与行政学院，湖北　武汉　430063）



央地立法权划分模式之比较

李光伟

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉430063）

摘要：央地立法权划分是中央与地方关系的重要组成部分。改革开放以前，我国立法权集中在中央，地方无立法权。改革开放后，部分地方掌握了部分经济立法权。随着现代化的逐步推进，我国央地立法权划分体制也逐步现代化。现阶段，我国央地立法权划分制度已经不适应或者部分不适应我国社会经济的发展了，因此，很有必要对我国央地立法权划分制度及其改革作深入研究。

关键词：立法权；划分；模式

一、国外央地立法权划分模式比较分析

1、世界典型国家央地立法权划分现状分析

我国央地立法权划分制度改革主要在于：明确央地立法权限的范围以及地方立法分权的宪法保障。因此，联邦制国家的分权模式值得我们仔细探讨。要对世界典型国家央地立法权划分模式进行归类，首先要统计世界典型国家立法权划分宪法保障机制，本文选取典型国家作一下比较分析，见表1、表2。

从欧洲区的央地立法权划分的宪政保障机制设置情况来看，大体可以得出：德国和奥地利实行两级立法，联邦议院和州议会都享有立法权。但是也不难发现，联邦立法权居于绝对主导地位。宪法详细列举了联邦的立法权。例如州有权制定州宪法、州中小学教育法、部分大学法、州广播电视法、城镇组织法、警察及公共秩序法等。

表1　欧洲区典型国家央地立法权划分宪法保障机制比较

表2　美洲大洋洲区典型国家央地立法权划分宪法保障机制比较

相比较而言，瑞士和比利时地方立法权要广泛的多。相比较其他欧洲联邦制国家瑞士的各州拥有更大的立法权，州有权制定州宪法、创制州刑事民事普通法律等。

通过比较美洲大洋洲区几个主要典型国家央地立法权划分宪法保障机制，可以得出：巴西、阿根廷和墨西哥联邦立法权偏大，地方立法权较小。巴西宪法第21—22条规定联邦有权制定刑法、民法、劳动法、程序法和选举法等。无独有偶，阿根廷宪法第75条也规定联邦有权制定民法、刑法、商法、矿产法、劳动法和社会保险法等。虽然墨西哥允许各州制定自己的基本法律（商法和劳动法除外），然而州的基本法律大致是联邦基本法的复制版本。因此，墨西哥立法权也是以联邦立法权为主导。美国和澳大利亚是典型的联邦制，二者地方立法权相对较大。美国各州几乎都能够自由决定自身内部宪法的结构。

2、国外央地立法权划分模式归类分析

目前，中央与地方立法分权模式，观点不一：第一种是四分法，包括中央集权模式、地方分权模式、集权—分权模式和分权—集权模式；第二种是三分法，包括中央集权模式、集权分权模式和分权集权模式；第三种是两分法，包括单一制模式和联邦制模式，该观点认为，单一制国家立法权偏于中央集权，联邦制国家立法权偏于地方分权。

（1）中央集权模式。中央集权模式视国家为一个整体，人民赋予权力不可分割，宪法将立法权赋予中央，中央制定的法律在全国范围内适用，地方没有得到授权时不得自行立法。在立法权划分中，中央居于绝对的统领地位，当然对地方立法权享有高度的控制权。同时，中央立法机关对地方立法机关的立法享有监督权和终审权。本质上，地方立法是中央立法的延伸和落实。这一模式在当前一些单一制后发展中国家较为普遍。

（2）集权—分权模式。这一模式体现了以中央立法为主导的中央与地方立法关系。立法权主要归中央所有，但是在特定条件和程序下，地方可以行使某些地方立法权，这种模式下的地方立法权主要是基于中央的委托或授权而产生的。该模式的特点是“以中央集权为主，地方分权为辅”，因此地方立法分权其实是一种立法分工，地方立法机关的产生也受到中央的监督和控制。在实践中，先发展的单一制国家和部分后发展联邦制国家往往采用这种模式，如法国、英国、德国、巴西等。我国目前也属于这一模式。其中德国是一个例外，德国联邦中央拥有较大的立法权，而地方拥有较大的行政权和司法权。在这些国家中，国家基本法没有对央地立法权划分作出具体规定。中央政府往往根据宪法中的原则性规定采用行政手段来调节央地立法权纠纷。

（3）分权—集权模式。这种模式主要特征是中央与地方关系相对独立。尽管在一些事项上以中央立法为主，整体上看，地方分权较第二种模式要大许多。但此种模式与第二种模式最大不同之处在于：地方立法权不是源自中央的委托和授权，而是直接源自宪法或者法律。此模式的典型国家是美国。美国宪法第1条第一项规定了联邦拥有立法权的事项，第八项和第十项分别规定了联邦有权立法的事项和禁止州立法的事项。宪法修正案第10条规定剩余权力事项由各州或人民对其进行立法。此外，瑞士、澳大利亚等也采用这一模式。

二、我国央地立法权划分模式选择及改革制度化措施

我国央地立法权划分制度改革应坚持合宪分权原则、科学民主原则和理性效率原则。我国央地立法权划分模式应定位于“集权—分权模式”。借鉴世界典型国家央地立法权划分改革成功经验，我们应该考虑以宪法规定的形式直接明确划分央地立法权限的内容。

1、中央立法层面，明确中央专属立法权限

我国应该以宪法或宪法性法律对中央专属立法的事项加以列举。中央专有立法权限范围，地方立法不得涉足。参考国外经验，结合我国实际，中央专属立法权内容应该包括：（1）国家的基本政治制度，其内容确定性可以保证国家机构的统一性，如国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的产生程序、机构设置的原则、职权范围、活动规范等制度。（2）国家的基本经济制度，其内容的确定可以保证国家经济制度的统一，维护国内市场的完整，如财政、税收、金融等制度。（3）涉及重要行业的管理制度，其范围的确定以具有流动性、跨区域、关乎国计民生为准则，如邮电、通讯、民航、航天等管理制度。（4）涉及民事、商事、刑事等基本法律制度，如平等主体的公民、法人之间的财产、人身关系的制度；证券、票据、专卖制度；刑事、民事、行政诉讼程序制度。（5）标准化制度，如度量衡制度。（6）涉及国家主权方面的事项，如国防、外交等。（7）宪法规定应由国家立法的其他制度。

2、地方立法权层面，明确地方立法权

在我国，是否存在地方专属立法权一直争议不断。本文认为改革应该遵循渐进路线。故此，我国目前暂不应该引进地方专属立法权。然而，现阶段，至少应该对地方立法的主要领域作出指引性规定。这些领域应该主要包括：（1）保证上位法执行所需规定的事项。（2）本行政区内的科、教、文、卫、体的管理事项。（3）本行政区的公益事项，如治安、市政、环保、旅游、公共福利、特殊群体权益保障事项。（4）本行政区经济、社会发展事项。（5）获授权先行性立法的事项。

3、完善立法监督体制，加强地方立法的监督工作

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，必须对权力的行使进行有效的监督，监督的目的是为了权力更好地行使。立法的实质是对利益的再分配，也是多元社会对社会各阶层利益再分配的重要手段。立法监督是社会资源和利益分配合理化的重要保证。加强立法监督对我国法制现代化有重要意义。首先，加强立法监督既可以实现共同利益又能调和多元利益矛盾；其次，加强立法监督可以有效维护法制统一和立法的权威性、有效性；最后，加强立法监督可以降低立法成本，提高立法效率，减轻立法危害性。我国可以借鉴国外的立法复议制度，完善立法批准、备案、审查、改变和撤销制度，实现立法监督的制度化和科学化。

三、结论

央地立法权的明确划分对国家的法制现代化有着重要意义。我国央地立法权的明确划分不仅要考察西方发达国家（无论是联邦制还是单一制，联邦制是重点）央地立法权划分现状，更重要的是要对我国法治现状和司法传统作深入探究。目前，我国央地立法权划分制度改革势在必行，但是改革不能一蹴而就，应当循序渐进，严格在宪法框架内稳步向前推进。明确的央地立法权限一旦确立将会使我国央地关系走上和谐发展的快车道。正如有学者所言：“通过法律手段建构理性的府际关系必将促进经济发展、社会进步，从而推动我国的现代化进程。”

参考文献

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（责任编辑：胡婉君）