京津冀食品安全风险防控协同发展模式研究

2016-04-07韩薇薇刘传伟祝安琪

当代经济 2016年1期

关键词：京津冀协同发展风险防控食品安全

韩薇薇，刘传伟，祝安琪

（天津科技大学　经济与管理学院，天津　300222）

京津冀食品安全风险防控协同发展模式研究

韩薇薇，刘传伟，祝安琪

（天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

摘要：习近平总书记强调，实现京津冀协同发展是一重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进。京津冀地区协同发展面临着前所未有的机遇，食品安全风险防控也成为三地协调发展中至关重要的部分。本文分析了食品安全风险防控目前面临的问题和挑战：防控机制不健全、设备不完善、标准不一等，并提出了三地应该系统把控食品安全风险防控，成立三地食品安全风险防控协调机构，加强政府在协同发展中的作用的建议。

关键词：京津冀协同发展；食品安全；风险防控

京津冀协同发展已上升为国家重大战略，为响应党中央号召，京津冀地区应充分利用其独特的政治、人才、信息科技等资源，树立系统思维与整体性观念，努力实现良性互动、优势互补、共赢发展。基于京津冀地区特有的地理和文化渊源，且社会经济发展具有递进性、互帮性和一致性的特征，三地便具备了区域协作的良好基础。与此同时，食品安全问题是建立幸福社会的基础保障，加强京津冀地区的区域食品安全风险防控，在一定程度上有利于实现整体推进京津冀一体化，为营造稳定和谐的社会氛围、提高人民生活质量奠定基础。

一、京津冀协同发展顺应时代号召，是社会所需

基于北京的资源与资本优势，全国的人才与机遇多汇聚于此，但是也正因为强大的虹吸效应的存在，北京和其周围城市的发展差异日益巨大，“贫穷带环绕资源带”的现象逐渐成型，同时随着外来人口逐年增多，城市肩负的压力也与日俱增。以交通繁忙拥堵、环境污染资源浪费等为首的“大城市病”也阻碍着北京政治经济文化中心的核心功能的发挥。而城市群的协调发展规划为北京突破城市发展瓶颈提供了可能，北京应加大对周边城市发展的金融支持和科技支持。此外，京津冀的发展还要重视天津地理位置的优越性、河北自然资源的优势，在京津冀一体化进程中形成独特的协同发展模式。

二、食品安全风险防控需要协调发展

参考整体优化律，我们发现要推进京津冀协同发展，必须从系统和整体角度出发，统筹计划各区域、各领域、各层次、各环节的相关性，科学设计它们之间的互补机制，进而做到推进京津冀地区经济、政治、文化、社会、生态文明建设，以最大限度地凝聚发展力量，最大程度地激发发展活力。以京津冀近些年农业发展为例，根据中国统计年鉴数据（三地区位商表，见表1），河北省属于农业专业化地区，而北京、天津两市的农业专业化程度都比较低，三地的协调运作中京津两市农业的对外依赖性逐年加强，这就为京津冀农业合作提供了可能。同理整体优化律同样可以用在风险防控问题上，而这也就为京津冀食品安全风险防控体制的构建奠定了基础。

表1　1999—2008年京津冀农业区位商变化

要实现京津冀协同发展，还必须重视要素的有用性，即通晓各要素的地位与作用，灵活合理分配要素资源实现统筹目标。在京津冀协同发展中，三地要素都有着牵一发而动全身的作用，必须充分认识并发挥自身在发展大局中的作用，找准定位，积极主动化弱势为优势，变不利为有利，实现整体的又好又快发展。针对京津冀食品安全源头风险防控、食品安全供应链全程监管和区域食品安全监管合作的问题，不是北京、天津或者河北的单独某一个政府部门或仅仅是行政单一层面可以解决的，这需要参考跨区域、跨部门的合作协调机制，加强地区政府与社会组织、行业企业、消费者群、市民、三地农户之间的合作，在三地政府、民间、消费者三方的通力合作下，做到从食品生长、收成、加工直至消费者消费使用中的每一个环节的安全检验。从食品质量安全风险评估入手，抓重点、重环节，建立京津冀食品安全风险防控协同发展长效机制。

三、京津冀食品安全风险来源及消费者认知分析

提及食品安全风险来源，政府监管不力首当其冲，目前我国食品安全监管体制存在诸多漏洞，多头监管体制的集体行动困境，相互独立的利益主体间权力、资源的博弈，责任利益牵动下难以提高的食品监管调度效率等等问题亟待解决。而追根溯源，食品安全监管作为一个由多种元素构成，涉及多环节、多领域的管理方式（见图1），它的复杂性和连带性为实际落实操作带来了难度。监管过程中不断展现出的步调难一致的事实告诉我们：如若只为提高效率，而将食品安全监管分为多个环节，人为硬性分割了问题内在属性的联系，必将功亏一篑。重联系少破坏，协调一致为上策。

图1　多环节、多部门的食品安全监管

社会参与也是食品安全监管不可忽视的重要组成部分。媒体监督、消协暗访、市民举报等等均是社会参与的体现。现在社会上频发的食品安全问题有很大一部分都是因为社会参与匮乏。食品生产企业在组织内部严于自律、消费者协会和第三方评估机构能够代表消费者利益站在公正视角上监督企业行为、公众能够通过举报形式揭发非法企业违法行为等等一系列社会参与行为都将为食品安全风险防控效率的提高做出贡献。

除了监管不力，社会参与不够外，食品企业本身在源头生产和加工过程中的污染问题也不容小觑。三地的食品源头多是农户的分散生产，加之生产龙头企业的标准采购模式，各种源头生产安全问题接踵而至。例如农民在生产过程中的低安全认知、生产使用过量农药、非法添加激素等直接导致了食品源头安全上的风险，以此为产品来源的食品加工企业，其市面上最终消费品便产生了质量不过关的安全隐患。例如，2013年河北省的爆炸西瓜事件，就是因为农民盲目追求产量导致的结果。

在食品加工过程中同样存在食品安全风险，企业为了延长食品的保质期或改善食品的颜色、外形以吸引顾客，过度使用食品添加剂，典型事件如三鹿毒奶粉和福喜公司过期的冷冻食品。此外，三地的很多食品加工企业车间卫生不达标、加工设备没有定期清洗、更换，规模小而管理制度宽松，很容易使原料在处理过程中发生微生物污染，产生食品安全风险。

消费者对食品安全协调监管其实往往不能周全。参考“秦皇岛市的旅游消费者有关食品安全的投诉”，大多游客投诉都是事关自身利益的问题，如具体的赔偿问题，而忽略了问题本身该追究何人，也不顾监督部门和行政部门之间的信息不对称所导致的行政阻碍。从法律角度而言，卫生部门仅负责监管餐饮业的消费环节，食药监管部门负责组织协调和综合监督食品安全，以及依法查处食品安全重大事故。两部门之间的协调没有具体条文，这就使卫生行政部门处境尴尬，如按照以前的处理先例已经属违法行为，但如不按照以前方式处理，多数消费者的舆论会引致事态更加严重，使得协调监管模式捉襟见肘。

四、京津冀食品安全风险监控与监测面临的挑战

1、食品安全监控体系不完善

目前三地主要有卫生部门、食品药品监管部门、检疫部门、农业部门等参与到食品安全的监控与监测中。各部门下设多个检测机构，如食品安全协调中心为食品药品监管部门下设机构、食品安全监管中心为餐饮业消费环节下设机构等。各职能部门又下设多层次的监测与检测机构，如属于卫生部门的市疾控中心、区疾控中心和街道预防所等。然而，各部门之间的工作负责区域不明确，部门间协调缺少具体的条文，导致当出现跨地区食品安全应急监测和防控时，存在协调性不够强、沟通不够及时、反应机制启动不够迅速等问题。

2、食品安全监测设备状况堪忧

当前京津冀食品安全检验检测设备情况令人堪忧，省市级食品药品、质监部门设备较为先进，但近几年投入不足，设备的更新跟不上现阶段食品安全监测水平发展的要求。市级以下特别是县级机构缺乏专业的监测设备，监控能力更是严重不足。有些设备对食品质量卫生安全的部分指标无法监测，或是精度不高达不到要求，使得部分结果缺乏权威性。

3、食品安全标准不一，法律法规不完善

当前地方食品安全标准一般都低于国家标准，对于消除食品安全风险起不到关键作用。例如，2013年第二季度国家质检总局共抽查了包括天津、河北在内的11个省、直辖市120家企业生产的120批次童车产品，发现有23批次产品不符合国家标准的规定，而这些产品在地方检测中结果均为合格。这样的监测结果让经营者和消费者都感到无奈和无所适从。京津冀三地安全风险防控协同发展还没有统一的食品安全标准，只有标准统一，法律法规完善，三地安全风险防控水平才能得到提高。

五、京津冀地区食品安全风险防控协同发展创新模式的具体措施

1、对食品安全防控进行系统的把控

系统的基本组成部分是要素，同时各个要素也是协同发展创新模式的基础和依据。推进京津冀地区食品安全防控协同发展涉及方面广，涵盖领域多。任何系统中都必须具有一定数量的要素，尽管这些要素在系统中有着自身位置、性质和作用大小、强度的区别，但对于它所构成的系统而言却都是不可缺失的。这样的观点启发我们，在京津冀食品安全风险防控中各环节都有着不可或缺的地位，所以对食品安全防控进行系统的把控，建立区域总目标十分必要。这既是三地协同发展的前提和基础，也是三地协同发展的前进动力。

在重视共同目标的同时，也要关注各要素的变化和转换。所谓“牵一发而动全身”，任何一个要素的变化，任何一项政策的出台，都可能对整体的发展产生影响。忽略了哪一个要素或者忽视了哪一个环节都可能导致整个协同发展模式的失败。

因此，推动京津冀食品安全风险防控协同发展应该统筹规划，合理布局，总体把控。结合各地区现在的情况，考虑未来的发展，整合各职能部门的食品安全防控和监测资源，构建以京津冀三地共同检测机构为组织管理主体、各省市级检测中心为执行主体的架构体系。

2、成立三地食品安全风险防控协调机构

三地食品安全防控机构的改革迫在眉睫，应强化食品安全检验检测的部门综合职能。由三地食品检验检测部门、卫生部门、出入境检验检疫等部门组成协调小组，主要负责跨地区的食品安全风险防控，三地食品安全风险标准、技术的交流，组织各质检机构对涉及重点监测的项目进行监测认证，协调京津冀地区突发事件的监测和突出问题等。做到京津冀地区资源共享，信息沟通通畅，形成覆盖整个大范围地区以及整个食物链的综合监测机制。同时为确保区域政策的连续性和可预见性，要加快制定三地协调发展的防控标准和法律法规。

3、加强政府在食品安全风险防控及协调发展中的作用

食品安全关系着人民的身体健康以及生命安全，关系到各地区经济的发展、社会的稳定。因此，政府在食品安全风险防控协同发展创新模式中发挥着至关重要的作用。政府有责任构建本地区信息平台，购置符合食品安全监测发展水平的最新设备，加强专业监测监控人员的培训，负责重大跨地区、跨范围安全应急事件检验检测费用的支出及人员的调度和调配。例如北京政府可利用首都的资源优势，将高精尖的专业技术人员下派到天津、河北地区，进行食品安全监控人员的技术培训，统一风险防控标准，提高三地风险防控水平。

食品安全风险防控客观上需要政府介入到防控的各个层面中来，而食品安全风险防控不仅仅是一个以政府为主体的机制，政府更应发挥自己的协调作用和资源优势，将企业这一主体加入到防控机制中来，最终形成政府带动防控风险，企业再生产中形成科学的监管理念，从生产源头出发，多方积极主动参与有机结合的高效防控模式，从源头上保证食品生产安全，从监测上把关，建设三地食品安全防控协同发展的创新模式（见表2）。