行动者、网络结构与网络互动:上海市体育公共服务政策变迁

齐超

行动者、网络结构与网络互动:上海市体育公共服务政策变迁

齐超

上海市体育公共服务政策网络的议题形成伴随着区域经济发展及国家体育发展战略的转型，经历了分散化的议题网络——议题网络逐渐形成——议题网络位置不断巩固——政策社群与议题网络开始互动——核心网络加入三足鼎立形成5个阶段。行动者间关系、网络结构及网络互动则是决定体育公共服务政策变迁轨迹的核心要素，呈现政策社群的内部协调不断提升；政策社群与其他网络互动不断增强；网络结构不断开放，政策结果渐进式显现三个特征。在国家体育发展战略等外部环境因素影响以及网络结构内在驱动的双重作用下，上海市体育公共服务政策表现为渐进性变迁路径:政策社群决策的价值取向从国家本位转向人本位，但决策层的网络回应力偏低，针对性政策纠偏工作严重滞后；执行监管层的政府服务功能逐渐强化，但对其他上层行动者的行动策略参与性缺乏；社会组织参与核心网络的边界仍然模糊，其政策响应的机会主义倾向明显；议题网络中的公众参与性和满意度均有待提高；政策支持层的作用尚未得到充分发挥。改革的深入将引进新的政策网络成员并细分原有的网络结构，新的互动行为将触发新一轮的政策变迁。

体育公共服务；政策变迁；政策网络

2014年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确政府的体育公共服务供给范围，包括体育场馆设施开放利用、全民健身运动的开展、群众性体育赛事的供给，以及体育文化的宣传，对各级政府还提出了配套政策的制度供给要求。体育公共服务，尤其是与人民生活环境密切相关的基层公共体育设施建设与全民健身活动的开展，就成为各级政府在“十三五”规划建设期间的工作重点之一。与其他类型的基本公共服务相比，体育公共服务具有投入长期性、效果显现滞后性、供给缺乏影响潜在性等特征[1]。目前我国体育公共服务供给仍未摆脱传统体育管理体制的约束，供给主体单一化、市场力量不足、供需不匹配等问题在一定时期内持续存在。

诞生于20世纪70年代的政策网络理论更加关注多元主体间基于不同利益诉求的互动影响，致力于分析行动者间关系及行为如何影响政策效果的过程和方式，开发了更加深刻的政策解释力，也为我国公共治理及公共政策研究提供了新的解释范式。该理论强调主体间相互依存、彼此制约，在各自利益追求中形成不同类型的关系和规则，并反过来影响其资源分配方式[2]。尽管西方学者们普遍认同政策网络在政策过程中的重要地位，但就其内涵理解也经历了一个从片面到全面、从静态到动态的转变过程。从最初贝松（BENSON，1982）关注主体间的资源依赖联系，米沃德和弗朗西斯科（H B MILWARD&R A FRANCISCO，1983）剖析组织与组织联盟的系统构成，到莫里斯·赖特（MAURICE WRIGHT，1988）研究主体间的资源获取与分配，玛什和罗茨（DAVID MARSH&R A W RHODES，1992）从资源交换的角度描述政策网络过程，彼得森和鲍姆伯格（PETERSON&BOMBERG，1999）提出各利益群体间的资源占有决定其政策网络权威，学者们开始强调多元主体间的互动关系，认为正是这些互动关系决定了政策社群重要议题的形成、制定、执行及变迁（W D Coleman&ANTHONY PERL，1999），政策网络也被视为实现政策目标的重要工具。目前国内关于政策网络的研究尚处于探索阶段，主要集中在对西方理论内容的概括和传播，如将政策网络概括为一种制度化的协商与对话互动模式，关注参与者的政策偏好及诉求[3-4]，认为政策网络的本质特征在于利益导向[5-6]，或针对某个领域的具体政策问题进行实证分析[7-8]。

政策变迁表现为群体行为的制度性演进，是社会秩序的自我调整和更迭。政策变迁涉及的外部环境、行动参与者、制度本身也是政策网络分析框架的三个核心要素。“政策过程发生于相互依赖的多元主体之间，政策制定、执行和变迁都反映了政策网络的塑造与制约”[9]。“这些主体间的互动关系则取决于网络内众多行动者的位置、立场、资源占有及利益依赖程度”[10]。“在行为主体和制度的交互促进中，社会资源得到权威性分配”[11]。政策网络理论通过分析网络结构、环境、行动者、政策结果之间的互动影响，分析政策制定和执行的过程，解释政策变迁的缘由。

基于政策网络理论视角，以上海市体育公共服务政策变迁背后的动力机制为切入点，纵向梳理上海市体育公共服务政策的发展脉络，客观评价其政策发展历程；借鉴罗茨模式，分析其政策变迁中的各网络行动者间关系，以及在政策制定、政策执行以及政策结果中表现出的行为特征，从理论上深刻认识政策变迁历史，把握其发展规律，为政策接续以及国内其他城市体育公共服务的政策制定提供参考。

1 上海市体育公共服务政策变迁的行动者与网络分层

政策网络由多元参与者组成，参与者拥有各自的目标和利益。政策变迁也是政策系统中的不同利益主体追求利益最大化的产物。多元利益主体之间的互动与博弈，呈现出复杂多变的关系特征，构成不同的政策网络结构。

上海市体育公共服务改革中的网络行动者主要包括:政策社群层面的上海市政府和上海市体育局是决策层，通常依据国家政策导向和中央文件，结合上海市情况，制定符合地方实际的体育发展战略和规范性政策文件；各区县政府、各区县体育局，及其下辖的各社区街道居委会等是政策的直接执行和监管层，负责政策执行的具体操作性事宜，对政策结果负有直接监管责任（见图1）。二者的职能范围分别覆盖政策制定和政策执行环节。基层政府还需要对政策结果进行评估，反馈信息将直接影响下一阶段政策制定的方向及对核心网络的遴选与重构。核心网络包括市场上现有的体育非营利组织、体育俱乐部、体育服务咨询等营利性组织，区域内具备体育服务供给设施和能力的教育机构（如中小学校、中职中专、高校等）、公共体育场所（含场馆、公园绿化场地等），这些潜在的服务生产层，都可能通过政府服务外包的形式，作为服务生产者承接体育公共服务的市场化供给任务。服务消费层是重要的议题网络成员，政策支持层涵盖议题网络和专业网络。服务消费层是指民众，包括居民个体和家庭，也包括农民工、老年人、残疾人等弱势群体。政策支持层的覆盖范围比较广泛，既有媒体（包括传统媒体和新媒体），如东方体育日报、五星体育等，也有企业赞助商，各区县的体育项目协会，相关行政机构的管理人员，业界专家学者，以及上海体育学院、上海体科所等研究机构的专业网络。政策支持层除了为政府的政策制定提供咨询建议以外，还肩负着政策执行过程及政策结果的舆论监督和信息传播责任。

图1 上海市体育公共服务政策网络分层及行动者

2 上海市体育公共服务政策变迁的网络结构形成

政策社群与核心网络、议题网络之间的互动是促成上海市体育公共服务政策变迁的内因。政策社群需要从核心网络的服务生产层和议题网络的专家学者、科研机构等专业层获得改革的政策建议、规划信息及影响分析；作为决策层的上海市政府和市体育局需要从执行监管层的各区县政府及体育局获得更加详尽的地方性信息，二者通过结盟来推动改革政策的通过；议题网络中的舆论压力和赞助方影响力也促使政策社群作出互动和回应。政策社群内部、政策社群与核心网络之间、政策社群与议题网络之间、核心网络与议题网络之间、议题网络内部都表现出不同程度的行动者互动和立场冲突，合力作用于上海市体育公共服务政策变迁。

事件是促成上海市体育公共服务政策变迁的外因。事件在集体决策制定中是短暂且重要的触发点，或引起对事件有兴趣的行动者加入，或迫使行动者必须对事件作出回应。事件往往是导致网络结构发生变动的重要诱因，也是政策产出的机会之窗。在上海市体育公共服务政策变迁过程中，国家体育发展战略转型、公共安全事故、城市经济发展及社会文化与社会意识的转变等触发事件构成了政策网络分析的逻辑起点和阶段性分界点。

2.1 群众体育发展初期（建国初期—1978年以前）：分散化的议题网络

1949年新中国建立以后，“国家发展体育事业”，“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”等条款被载入宪法。以学校体育和职工体育为切入点的群众体育活动的广泛开展是这一时期上海体育工作的重心。1949年10月3日，上海成立市体育会筹备会。1951年，教育局会同上海市体育会筹备会起草并实施《中等以上学校学生冬季体育锻炼标准》。1954年2月，上海市体育运动委员会（简称市体委）建立。1956年，在全市推广《准备劳动与卫国体育制度》（简称劳卫制）。

在此期间，体育场馆设施建设得到重视。市体委成立后，政府投资兴建了一批专项运动基地，并根据居民点布局在各区县新建了一批体育运动设施。至1958年底，体委系统已有体育场地162片，全市体育场地达632片[12]。1960—1962年国家经济困难时期，群众体育一度收缩，场馆建设基本停顿，1963年以后逐步恢复。至1965年，已基本实现人口密集居民点的体育设施全覆盖。文革期间的体育设施建设再度停顿，直至1972年上海市体育馆建设的重新上马。

这一时期，政府是推动群众体育发展的主导力量，每年数十万人参加的军事夏令营，广播操、工间操等基层群众体育活动的开展均带有一定的政治任务色彩。体育场馆设施的建设是这一时期上海体育政策制定的关键词。这一阶段的政策网络形态表现为以政策社群为中心、议题网络分散化。

2.2 群众体育恢复时期（1978—1995年以前）：议题网络逐渐形成

1978年，学校体育被重新纳入上海市体育工作的战略重点，《国家体育锻炼标准》达标活动在学校普遍开展。1987年国家体委第一次将全民健身战略和奥运竞技战略并列，群众体育和竞技体育协调发展成为1989年全国体育工作会议的主题[13]。应国家战略调整的政策导向，这一时期，上海的群众体育发展也如火如荼，跨地区、跨行业的各类体育组织陆续出现。仅1979年至1990年间，上海市增加了老年人体协、保龄球体协等20余个单项和行业体协。90年代初，又陆续成立健美、跆拳道、高尔夫球、救生、体育舞蹈、少数民族、市直机关等市级体育协会。

20世纪80至90年代一些大型赛事运动会频频落户上海，如1983年上海举办新中国的第五届全运会，1985年首次举办跳水的世界杯赛，1993年承办第一届东亚运动会。针对竞技比赛的场馆改造极大地激发了民众参与体育活动的热情。1990年全市经常参加体育锻炼的人口已超过350万，占当年全市人口的26.23%，郊区县经常参加体育锻炼的人口比例更高，超过郊县总人数的35%[14]。

1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》首次将群众体育生活化、普遍化、社会化提上日程[15]。体育活动对民众生活的影响及倡导个人体育消费得到前所未有的关注。1994年，《上海市体育场所管理办法》中明确规定“公共体育场所必须向社会开放”就成为自上而下的对民众体育锻炼诉求最直接的政策制定反馈。这一时期，以基层体育项目协会为代表的各类体育组织的出现，标志着规模化议题网络的逐渐形成。

2.3 全民健身开展（1995—2001年）：议题网络位置不断巩固

依据国务院颁布的《全民健身计划纲要》，上海市政府于1995年制定并颁布《上海市全民健身实施计划》[16]。至此，全民健身运动开始成为上海群众体育工作的重要抓手。同年，社区建设成为上海精神文明建设活动的关键环节。政府导向、政策支持、场所设施的不断完善都为上海全民健身活动的开展提供了有力保证。

1996年，上海举办第一届全民健身节，举办多项以社区家庭为基本单元、强调人人参与的群众体育比赛，开展电视健身访谈、中外体育影片展、家庭健身器材展示及健康咨询等配套健身活动[17]。1997年建成第一个社区健身苑。1998年面向社区居民的综合性体育大会首次举办。此后，上海逐步形成全民健身节、社区健身大会、全民健身活动周三大品牌活动。2001年3月全国首部市民体育健身法规、上海第一部地方性体育法规——《上海市市民体育健身条例》的出台标志着上海全民健身工作进入了有法可依、依法推动的阶段[18]。

这一时期，随着社区体育活动的开展，议题网络进一步壮大，他们通过一系列的宣传推广活动，推动民众积极参与，不断巩固在网络结构中的位置。尽管政策社群依据国家体育发展战略导向作出实施全民健身活动的决策，但此时尚未形成与议题网络之间的有效对话。

2.4 基本体育服务提供（2002—2010年）：政策社群与议题网络开始互动

2002年《关于加快上海体育事业发展的决定》将推动体育事业发展上升为城市发展战略高度，“亚洲一流体育中心城市”成为新时期上海体育事业发展的战略目标，开始构建群众性健身服务体系。体育被纳入健康城市建设的基本服务供给内容之一，标志着上海城市体育发展开始向让市民享有基本体育服务转型。2003年，《上海市民“人人运动”三年行动计划》的推出，既是对人们寻求健康生活理念的政策回应，也是对新时期上海群众体育工作的崭新定位——“让市民享有基本体育服务”首次成为政府的关注焦点。这一时期，政府开始思考自身在群众体育工作中应当扮演什么角色，应当为市民提供什么样的服务。2003年非典疫情的肆虐，疾病威胁下人民对健康前所未有的强烈渴望加深了政策社群中决策层的这一认知，接下来实施的“健康城市全覆盖”，2004年首批社区体育健身俱乐部试点工作的启动，全民健身“136工程”与2006年的“体育进社区”活动都体现了政策制定者的亲民、便民、利民，以民为先的政策制定导向[19]。通过举办专家和市民共同参与“体育生活化”论坛等活动，政策社群开始积极寻求与议题网络之间的对话与互动。

2.5 体育公共服务体系建设（2011—至今）：核心网络加入三足鼎立形成

2011年2 月，作为全国第一部地方性全民健身实施计划，《上海全民健身实施计划（2011—2015）》的出台，将全民健身上升到体育民生的高度，政府体育公共服务的供给能力面临严峻考验。随着体育锻炼人口规模的稳步增长，上海市体育产业的发展也进入快速上升通道，拥有敏锐市场嗅觉的社会资本开始谋求进驻传统的政府单一服务供给市场，对政策社群的市场回应提出更高的要求。这一时期，上海市开始试行体育公共服务市场化改革，政府购买成为新的服务供给手段，社会资本开始加入成为新的政策网络成员——核心网络，并成为政策社群与议题网络之间不可或缺的供需桥梁。2015年，《上海市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》的颁布正是政策社群对这一市场诉求的积极回应。随着体育公共服务被纳入上海市公共服务体系政策部署的重要环节，政府也开始从体育公共服务的直接生产者和提供者，更多地转向行业标准制定者、市场监管者等角色，政策网络结构得以进一步分层和优化。

可见，政策环境影响政策网络形成。上海市体育公共服务政策网络的议题形成伴随着区域经济发展及国家体育发展战略的转型。地方经济的繁荣为体育公共服务改革提供了物质基础，国家层面的体育发展战略为改革指明了政策方向。上海市体育公共服务改革的政策过程深刻体现了政府以民为本的价值取向，积极引导市民培养健康的休闲娱乐生活方式、保障市民享有基本的体育权益是政策过程的持续性目标主题。

3 上海市体育公共服务政策变迁的政策网络特征

政策结果在行动者与网络结构互动中产生。上海市体育公共服务政策变迁中的网络结构及其行动者间关系，是决定其政策变迁轨迹的核心要素。政策结果使政策社群更加关注不同主体背后的利益要求，寻找缩小诉求差距的途径，并根据其他网络主体的行为策略变动改变或调整政策及政策执行的侧重点。核心层和政策支持层提供市场化专业化的服务供给建议，议题网络中的消费层通过以脚投票的方式强化着政策社群对民众诉求表达的关注。

3.1 政策社群的内部协调不断提升

市政府在整个体育公共服务改革决策中起主导作用，是政策过程的关键行动者，其在网络中发挥的作用首先体现在政策制定及制度化安排。从《上海市全民健身发展纲要（2004-2010年）》，到《上海市民“人人运动”计划》的出台，从《上海市全民健身实施计划（2011—2015）》，再到“完善体育公共服务体系”被列入《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。这些正式制度的设定为网络中其他层次执行主体的行动开展提供了有效秩序支持。通过制度规定，明确不同政策执行主体的职责，强化分工与合作，清晰奖惩机制，为其他层次行动者提供行为准则和利益导向。

其次，组织结构设计体现社群成员的广泛纳入。以全民健身计划为例，目前政策制定与执行的组织架构可归纳为“234”模式，其中“2”指上海市、区县政府为主导的“两极政府”，起草、制定本行政区域内的全民健身实施计划，并承担本区域内体育公共服务政策执行的中坚力量，明确市、区健身工作的目标、任务、措施、保障等；“3”指上海市、区县和街道或者乡镇所组成的“三级管理”，负责制定全面健身的详细方案和执行计划，并负责将市民健身服务纳入基本公共服务体系中；“4”指由市、区县、街道（乡镇）、社区（村）所搭建的“四级网络服务”模式，各层级搭建的服务网络逐层地将全民健身的计划进行细化并更好地“落地”。

第三，部门间协调保障社群内部互动畅通。负责政策执行监管层次的行动者包括:一是市体育局群体处，主要负责制订本市群众体育工作的发展规划和有关制度，负责实施国家体育锻炼标准，组织、指导国民体质测定工作；指导、协调本市各部门、行业、社会团体实施《全民健身计划纲要》；指导和推动体育及学校体育、职工体育、农村体育等社会体育的发展；负责全市群众体育先进的评比表彰工作和社会体育指导员等级审批工作；会同有关部门指导、协调全市性及参加全国性的大、中学生、职工、农民、少数民族、残疾人等体育竞赛。其组织和召开的最高级别会议是上海市全民健身联席会议，该会议主要对全市的市民体育健身工作进行组织和协调。上海市体育局群体处与其他执行层行动者之间的互动形式通常为组织有关单位不定期地召开会议，讨论各区县、街道和社区群众体育活动中存在的不足以及解决的方案。二是各区县体育局的群体科，主要负责执行本区域内的全民健身规划，协调并解决可能出现的问题，同时向所属区县的社会体育指导中心进行信息反馈。三是各街道、居委会成立的全民健身基础机构，负责将群众体育政策由文本形态转变成现实形态，组织社区体育健身活动，为社区居民提供尽可能多的体育健身服务，并沟通社区内外的横向联系，是政策网络的具体操作者。

3.2 政策社群与其他网络互动不断增强

政策社群一方面对核心网络的生产者具有权威的支配地位，代表民众消费者规范并监督其服务产品标准和质量，另一方面利用市场机制提高对核心网络的资源分配效率、促进服务生产者市场的形成与完善。如上海市对参与政府购买的社区体育服务供应商，由社区居民代表和街道办联合组成监督管理委员会，对其进行每季度的项目进展汇报检查和不定期现场抽查，每半年一次财务审核，每年一次年度的综合考评[20]。在市民体育大联赛实行市场化招投标改革中，由上海市体育局及其委托的第三方专业招标咨询公司，赛前进行社会公开申报、专业指标评测、竞争性谈判，以筛选合格的服务供给方和供给方案，赛中采用个性化的服务效益评估机制，实行赛场跟踪、及时监控，力争对参与市民体育大联赛各竞赛项目的服务供给机构实施综合性考评[20]。来自议题网络的积极反馈将促使政策社群创造更加有利于生产者的政策环境，对那些提供高质量的服务产品并能有效满足议题网络需求的核心网络生产者给与继续扶持或长期合作。反之，消极的反馈也将敦促政策社群更加审慎政策制定、更加严格遴选或淘汰核心网络生产者。

对于议题网络，政策社群的政策倾向性对其消费需求及理念转变具有积极的引导作用。比如8月8日全民健身日的设立，以及提供免费健身指导服务、场馆免费向公众开放等政策的出台，极大地激发了民众参与体育活动的热情。反之，议题网络也会通过媒体、联席会议、公众舆论等渠道对政策社群的政策制定施加影响。比如2015年上海市群众体育调查显示，关于希望政府建设公共体育锻炼场地设施的类型，64.03%的居民希望政府建设社区乡镇健身活动中心；27.24%的居民希望建设综合性健身休闲场所；8.73%的居民希望建设体育健身广场。并且75.47%的居民希望上述场地设施建在社区附近，19.48%的居民希望建在公园绿地附近，5.05%的居民希望建在大型公共建筑附近[21]。调查结果也表明，社区居民属于个人自发锻炼（包括与朋友、同事一起练习）的比例高达74.8%，参与社区组织或民间团体活动的社区居民仅占11.5%[21]。参加体育锻炼的人群中有60.6%的人没有接受过体育锻炼方面的指导，有65.6%的人是通过“自学”掌握体育锻炼技能，其中一个重要的原因就是“缺少专业的指导人员”[21]。这些来自议题网络的诉求调查显著影响了政策社群未来的决策方向。2016年至2017年，上海市决定建设600个标准社区健身站。其中，2016年建设300个，涉及全市38个区县（自治县）的300个基层社区。每个社区健身站将建室内或室外的健身场地，室外健身场地面积不少于300 m2，室内健身场地面积不少于50 m2，同时配备科学健身指导教室、棋牌室以及适应社区居民需求的健身房等设施。健身站建成后，将建立服务工作档案，为每个健身站配备1～2名社会体育指导员。每月在此开展的活动将不少于4次，每次不少于2 h，以吸引更多市民参加各种体育活动。

3.3 网络结构不断开放，政策结果渐进式显现

随着政策社群成员的不断扩展，其内部实现从单部门主管向多部门配合协调的转变。市场化改革方案使其他行动主体进入政策议程，主体类型增加，范围扩大，主体性质也随之改变。政策社群与其他网络之间的互动进一步将网络结构推向开放，突出表现在网络结构内资源配置的不断均衡化。

其一，政策社群内部各部门之间实现资源整合。2012年，965365上海体育公共服务热线正式开通，开创了国内体育公共服务改革的新模式。这是一个市、区县、街道三级协同和资源共享平台，旨在打造为民众提供及时、准确的上海体育公共信息公益咨询窗口[22]。该热线的开通，标志着上海市在推进“体育公共服务均等化、体育信息即时化、政府职能服务化”进程中，又前进了一步。

其二，政策社群以外的其他网络主体获得进入议程的合法性。2015年，上海市政府颁布实施《上海市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》。该意见以2014年国家发布的46号文件为依据，结合上海实际，提出将进一步完善健身设施、营造健身氛围。要求政府“逐步完善对体育场馆公益性服务购买机制和标准，健全公益性开放评估体系”，并鼓励社会资本参与体育场馆建设与运营，对其合法性地位予以正式确立。

其三，不同网络主体之间信息不对称的格局被改变。2004年《上海市政府信息公开规定》颁布实施，之后自2007年起，上海市体育局每年发布《上海市体育局政府信息公开工作年度报告》，并规定详细的信息公开流程及内容。从场馆设施查询，到群众体育赛事招投标的公开，不同网络主体间的信息壁垒正逐渐消减。2012年，上海市创办了以吸引群众关注和参与体育运动为主旨的上海市民运动会。当时第一届市民运动会的办赛方式，是体育局把办赛的任务从市里下达到区里，再下到街道，承办单位都是市级各个项目的协会，办赛主体均为体制内力量，表现为政策社群决策和主体参与的封闭性。但四年之后，2016年的第二届上海市民运动会，涉及数百万市民参与，引入公开招标机制后，在最终总决赛阶段的100家中标承办单位里，有60家是社会企业和组织，决策的开放性大为提高。

4 上海市体育公共服务政策变迁面临的难题

4.1 政策社群纠偏滞后

政策网络中各网络内行动者拥有的资源和权力存在不平等，导致对于政策认知和行动策略的选择差异，但并不妨碍彼此行为的互动性和相互制约性。各层次网络之间沟通路径的存在，使行动者们能够利用已有资源和行动策略影响政策社群。对于近年来上海市政府实行的体育公共服务政府购买的新政策，有70%的居民表示赞成，也有15.29%的居民持反对意见，认为需要付出更多的时间和精力去定点的免费场馆，而拒绝接受服务，出现部分区域开放时段场馆利用率不高的尴尬局面。说明决策层的政策预期与消费层的效果体验仍存在一定差距。

在政策社群内部，政府组织仍然是管理核心，其内部互动也通常表现为行政性沟通，基本信息通路是:上海市政府——上海市体育局——市体育局群体处——区县体育局——区体育局社会体育指导中心——街道办事处——社区体育指导中心——居委会体育小组。在这种科层制的组织模式中，中间管理层和执行层规模的日趋庞大，不同部门的信息存储、过滤、加工、再处理以及部门间交接都将大大降低信息传递速度和准确性。虽然该网络中的各层行动者们职责明确有利于保障政策实施的有效性，但制定权与执行权的分离，也为政策执行带来一系列的问题。比如不利于调动街道、居委会和社区工作人员对政策执行的积极性，对其他上层行动者的行动策略参与性缺乏，往往导致忽略政策效果，而只对执行任务负责。如仅仅依靠汇报、文件上报，上层行动者无法及时、准确地了解执行信息，决策层的网络回应力降低，针对性政策纠偏工作严重滞后。

4.2 核心网络供给乏力

各类体育组织是体育公共服务改革中重要的服务生产者，在政策网络中居于核心网络层次。总体来看，上海市体育社会组织总体发展水平仍处于初级阶段，民间体育组织、体育社团的成长及发挥的作用仍然有限。截至2015年数据，目前上海市现有登记注册的体育社会组织930个，10人以上的健身团队35 684支[21]。与德国每890人就拥有一个非营利体育社会组织相比，尚有较大差距。并且，这些看似数量比较庞大的体育社会组织分布呈现“倒金字塔”格局，且质量参差不齐，普遍存在治理机制不健全、活力不强、能力不足等问题。专业技术指导人员的缺乏，进一步降低了体育组织的影响力和号召力。虽然曾经尝试社会招聘专业人员如大学毕业生，但囿于人事管理、薪酬待遇及职业发展空间等因素制约，人才流失现象严重。

从2014、2015年市民体育大联赛的市场化招投标改革实践中也可看出，目前承担体育公共服务生产的绝大多数是各级单项体育协会。但大部分市级体育单项协会最初由政府部门发起成立，单项协会副秘书长以上人员一般都由政府部门领导和政府官员担任，从组织结构到人员配备都带有浓厚的官办色彩，没有完全摆脱与政府的依附关系[23]。本应履行服务产品市场化供给主体责任的体育非政府组织，在实际运行中往往变成政府公共服务职能部门的延伸。对于这些非营利组织在政策执行中的权力来源与边界限定，仍有学者提出质疑[24]。

商业性体育组织（如体育俱乐部、体育服务咨询类企业）虽然是较完善的市场化主体，但其在体育公共服务供给中的参与度有限。如2015年的市民体育大联赛参与竞标的商业性体育社会组织仅有三家，其余均为市级体育协会[25]。一方面说明上海市体育公共服务的供给方市场尚未形成，政府面临着服务供应商无人可选的尴尬；另一方面很多体育组织、体育企业对于政策了解程度不深，对于改革的政策结果还存有疑虑，观望气氛比较浓厚。

可见，作为核心网络的体育公共服务生产者组织与议题网络中的服务消费者的联系较为松散。体育社会组织缺乏正常的市场主体对于消费者需求变化的高敏感度和关注度，在资金支持和行政依附等关系制约下，将更多的关注焦点集中在了政策社群，而不是议题网络中的服务消费层。服务供给市场的不健全、协商式供给的普遍存在、竞争机制的匮乏，又进一步降低了现有商业性服务生产组织的参与积极性。这些核心网络与政策支持层之间的联系主要通过政策社群，直接的互动联结也较少。核心网络的供给乏力是造成体育公共服务政策网络执行断层的重要原因之一。

4.3 议题网络参与有限

议题网络中的服务消费层即民众相对其他层次行动者而言则是构成较为松散、资源较为匮乏、信息储备不足、意见表达不畅的主体。虽然他们无法直接左右改革的政策决策，但他们对于改革的态度、对政策的拥护程度、接受服务的频度以及对服务的满意度都将通过政策结果反馈影响下一阶段的政策制定。作为服务消费层，老龄化、个体化、分散化是目前上海体育公共服务消费群体的重要特征。2014年全民健身活动状况调查结果显示，上海市中青年人经常参加锻炼的比例（25.8%）远低于老年人锻炼的比例（42.2%）[26]。青壮年群体中，部分由于生活工作的压力压缩了体育运动时间，部分收入中高端群体则更加偏爱设施齐全、科技含量高、配备专门教练的体育健身俱乐部或项目，对体育公共服务的消费意愿较低。个体仍然是体育健身的基本单元，家庭式运动消费尚未得到普遍展开。

媒体作为议题网络中的政策支持层，是国家与社会之间关键的信息连接渠道，这一角色使之能够强烈影响政府的政策问题导向及方案偏好。媒体既可以成为消极报道者和积极分析者的结合体，也可以成为解决问题的推动者，在政策议程设定中具有重要意义。从政府新出台的体育公共服务改革文件发布，到体育行政官员的政策解读，从对改革方案的市民反馈，到政策落实的记者调查，新闻媒体给与的积极宣传和及时报道为体育改革与服务民生之间架接了一道信息沟通的桥梁。然而，从目前实践来看，这一层次的参与者作用并未得到充分发挥。如2014年上海社会组织承办市民体育大联赛期间，负责赛事承办的社会组织自身社会影响力有限，民众因不了解这些组织而缺乏对其服务供给的信任感；很多社会组织忽视了对于赛事本身的宣传和推广工作，导致举办地的民众也并不清楚将要举办何种赛事及以何种形式参加；参赛群体以相关政府部门和事业单位的民众及其家属为主，其他民众由于没能准确获知参赛信息而无法参赛[27]。专家学者和研究机构虽提供必要的咨询建议、社会监督和技术手段支持，并通过媒体报道和社会舆论影响政策社群，但他们的观点主要发表于业界的学术型刊物，供专业层内部进行学术讨论和观点激荡，通常不易为大众所获知。

5 结语

基于权力层级和主体间利益关系的网络分析路径，政策网络理论提供了一个崭新的视角解释体育公共服务政策变迁过程。综观上海市体育公共服务政策的演变过程，网络结构的形成经历了分散化的议题网络——议题网络逐渐形成——议题网络位置不断巩固——政策社群与议题网络开始互动——核心网络加入三足鼎立形成五个阶段。在网络结构和行动者互动形成政策结果的同时，政策结果也会反馈影响网络结构和其中的行动者，并改变政策环境中的行政权威优势、行政惰性和网络行动者的互动模式。在外部环境因素影响以及网络结构内在驱动的双重作用下，上海市体育公共服务政策呈现出渐进式变迁路径。随着改革的深入，政策社群的角色转变，市场化机制的逐步推进，新的政策网络成员也将出现，原有的网络结构将进一步细分并将引致其中的行动者呈现新的互动行为特征。

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Actors，Network Structure and Interaction:Policy Changes of Sports Public Services in Shanghai

QI Chao
（School of Economics and Management，Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China）

Being formed with regional economic development and transformation of National Sports Strategy，issues on policy network of sports public services in Shanghai has undergone five stages:decentralized network of issues，issue-network gradually formed，issue-network position continuously consolidate，policy community and issue-network start to interact，core-network to join the three pillars.Relationship among actors，network structure and interaction determine the policy change process of sports public services.The interaction between the policy community and other networks is enhanced.The network structure is constantly open.The policy results display progressively.Under the dual influence of external environment factors such as national sports development strategy and internal drive of network structure，policy changes of sports public service in Shanghai manifested as a progressive change path. The value orientation of policy community decision-making is steering people from the national standard，but network response and targeted policy lags far behind of rectification work.The service function has been strengthening gradually for government regulators，but the other top actors’participatory lack of strategies.Passive acceptance and opportunism coexist in response to policies for social organizations.As an important part of the network，involvement and satisfaction from public issues should be improved.With the deepening of reform and new members getting involved，the original network structure will be further broken down and caused new interactive behavior among actors.

sports public service；policy changes；policy network

G 80-05

A

1005-0000（2016）05-442-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.05.012

2016-06-04；

2016-08-25；录用日期：2016-08-26

教育部人文社会科学基金项目（项目编号:14YJC890021）；上海市哲学社会科学规划项目（项目编号:2013ETY001）；上海市浦江人才计划资助项目（项目编号:13PJC094）

齐超（1982-），女，河北唐山人，博士，讲师，美国加州伯克利大学访问学者，研究方向为管理理论与公共政策。

上海体育学院经济管理学院，上海200438。

●研究报道Short Comunications