地方政府推进体育产业发展的政策工具研究

周红妹，林向阳

地方政府推进体育产业发展的政策工具研究

周红妹，林向阳

体育产业政策是政府推进体育产业发展的重要手段之一，被各级地方政府广泛运用。然而人们对体育产业政策的理解、认识和运用在理论界和实践中存在很大分歧；在实践中，不同的经济社会阶段、不同地域，体育产业政策的执行效果是不同的，只有选择适宜的体育产业政策工具，政策才能发挥积极的作用，取得预期的效果。基于政策工具的视角，采用内容分析法，对2014年后31个省级地方政府出台的发展体育产业的政策工具进行计量分析和评价。从作用、效力、适用范围三个维度出发，构建地方政府推进体育产业发展的政策工具分析框架，并对政策文本进行单元编码和统计分析。研究表明，政府主要通过提供信息、引导鼓励社会主体从事体育产业；地方政府推出的体育产业政策工具整体结构普遍失衡，环境型工具所占比例太大，供给型与需求型工具偏少，对体育产业的推动或拉动效应也相应较弱；地方政府推出的体育产业政策工具效力不足，保障体育产业有序发展的法规型工具匮乏；政策工具缺乏针对性，尚未形成相互衔接、紧密配套、可操作性强的政策工具体系。

地方政府；体育产业；政策再制定；政策工具；政策文本分析

政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段[1]；体育产业政策工具具有传达地方政府政策规划愿景、推动政策目标实现、解决特定体育产业问题等方面的功能[2-4]。近年来，我国体育产业面临的主要问题表现在:体育用品制造业过度发展，企业普遍停留在低成本竞争阶段，当前效益下滑，陷入困境；职业体育方面政府管制太多、体育竞赛表演等本体产业受诸多原因限制发展不如预期；保障体育产业发展的法规体系建设滞后，严重抑制了市场化进程；体育消费有效供给不足，无法适应居民体育消费升级的需求结构。因此，2014年国务院新颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称《46号文》），《46号文》发布后，全国31个省市自治区人民政府颁布了《×××人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》（简称《实施意见》），可见在我国经济处于新常态下，体育产业成为国家和地方政府结构转型的重要抓手，各级政府力图通过政策刺激需求，推动体育产业发展。

国内外众多学者对政策工具进行了分类研究。加拿大学者MICHAEL HOWLETT和M RAMESH[5]按照政府介入程度的高低，把政策工具分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具。苏俊[6]按内容分为产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策。陈磊[7]认为依据政策工具的适用范围，可分为集成政策、专项政策和次域政策。叶选[8]挺按产业活动过程分为研发、生产、销售、使用等。ROTHWELL等[9]根据政策工具对产业活动的作用，将政策工具分为供给型、环境型和需求型工具。从国内体育产业政策研究来看，学者一致认为我国体育产业发展需要政府政策的推动。

本研究对地方政府依据国务院《46号文》通过政策再制定程序公开发布的《实施意见》文本进行研究分析，从地方政府再制定政策文本探讨各地政策工具选择与组合的合理性。

1 研究方法和分析框架

1.1 研究方法

内容分析法是对文本内容进行客观、系统的定量分析的一种专门方法，主要目的是依据收集的数据对政策文本内容进行定量分析，进而分析政策文本制定者的意图、目标[10]，再结合其他资料分析政策文本的有效性或达成目标的可能程度等。近年来内容分析法被国内外学者广泛运用于政策文本分析，多被用于分析已有的政策体系是否合理；所选择的政策工具能否有效发挥作用；为合理的优化组合政策工具提供理论依据等。内容分析法的运用改善了传统采用质化研究方法主观性较强、研究过程不透明、研究结论易引起争议的弊端。

1.2 研究样本的选取

2014年国务院新颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称《46号文》），《46号文》发布后，全国许多地方政府颁布了《××人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》。本研究综合考虑了地方政府权限和管辖地域，选择这31份省级政府对《46号文》再制定的《实施意见》文本作为样本来源，不将地市及更低行政层级政府出台的配套政策文本作为分析对象。

1.3 政府体育产业政策工具的提取与处理

1.3.1 定义分析单元分析单元是指在内容分析法中描述分类研究样本时，实际计量的最小的单位。分析单元可以是单词、主题或意义独立的词组，也可以是句子、段落甚至整篇文本[11]。本研究在确定政策文本的分析单元时，主要考虑分析单元所包含的信息与拟定的三维分析框架是否有一种内在的联系。我们认为政府政策文本的具体条款是可以完整反映政府制定政策目标与手段的基本单元。因此，本文选取了政策文本中的条款作为分析单元，各条款能够准确反映出政府选择与组合政策工具的真实含义，且清晰与易辨识。

1.3.2 分析单元编码与归类在进行内容分析时需要对分析单元进行编码，把符号语言转换成计算机能识别的数据进行统计分析[12]。通过对国家和地方政府体育产业政策文本的认真研读，将收集到的50份政策文本进行编号，按照“编号—条款—序号”的方式进行分析单元编码，然后按照确定的三维分析框架，将政策工具一一辨识归类，即把分析单元记录到最符合其政策性质的分析维度框架中去。

1.3.3 编码与归类的信度检验本研究涉及到的信度是指两位编码者采用同样的方法对同一政策文本的政策工具进行重复分析归类时所得结果的一致性程度。本研究在对分析单元进行编码归类前，要求两位编码人员熟悉分析框架与维度释义，能合理、准确地进行编码、归类和记录。

考虑到不同政策文本条目信息量的差异，以及编码者归类过程中的不确定因素，因此需要对分析单元编码分类的一致性进行检验。本研究选取Kappa系数来检验归类的一致性，根据LANDIS等的研究结果，Kappa系数的计算适用于两个评价人分级水平数相同的情况，Kappa值大于0.810时，一致性最佳[10]。计算结果显示本研究“政策效力”“作用层面”“适用范围”三个维度的Kappa值分别为0.897、0.824、0.910，说明编码者的归类信度较高，归类的可靠性和稳定性良好。

1.4 地方政府体育产业政策工具分析框架与释义

鉴于研究我国政府体育产业政策效果的需要，同时参照国内外学者的研究成果，我们认为“政策效力”“作用层面”“适用范围”是分析地方政府体育产业政策工具的重要维度，由此构建本研究的分析框架（见表1）。

表1 政府体育产业政策工具三维分析框架

1.4.1 政策作用层面维度供给型政策工具是政府借助提供体育公共服务、体育产业人才、技术支持、资金、产业发展信息等有效手段直接改善体育产业的供给状况，推动体育产业发展的政策措施。目前可辨识的体育产业供给型政策工具有8个:体育基础设施建设、政府体育公共服务、体育科技研发与利用、体育资讯与服务、体育产业人才激励与培训计划、体育产业发展基金投入、技术支持、平台建设。

环境型政策工具是针对影响体育产业发展的环境因素，提供营造有利于体育产业发展的政策环境，弱化或消除体育产业发展的障碍，间接推动产业发展的政策措施。目前可辨识的环境型政策工具有10个:目标规划、法律规范、组织保障、产权保护、策略性措施、财政金融政策、税费优惠、许可与准入、监督与考核、经济奖励。

需求型政策工具是指政府部门通过开拓、培育新兴体育产业市场，拉动体育产业发展的政策措施。目前可辨识的需求型政策工具有6个:技术与资格认定、示范工程、政府体育采购、政府购买体育服务、海外输出扶持、消费端补贴。

1.4.2政策效力维度政策效力维度依据政府制定的政策措施的强制性程度由高到低分为规制型、激励型与社会型。规制型工具主要以政府干预或直接介入为基础，目前主要有“组织与规范”以及“直接参与”两种子类型。激励型工具是政府通过给企业和个人以切实的奖励或惩罚去引导目标群体采取行动。激励型工具强制程度较低，主要起引导作用，可使用的政策工具丰富，供给力度容易控制。目前主要有“税费优惠、财政金融政策、产权保护”等子类型。社会型工具是社会组织和个人自愿参与产业活动，是强制性最低的政策手段，目前主要包含“提供信息、引导鼓励、市场行为”等子类型。

1.4.3 适用范围维度我国学术界对体育产业的定义和分类一直未取得共识，有“广义”和“狭义”之说。本研究从政策工具适用范围的角度出发，将适用于为社会公众提供体育服务和产品的活动，以及与这些活动有关联的广义体育产业活动的政策定为“集成政策”；将为体育本体产业（即“狭义”定义范围）制定的政策定为“专项政策”；将针对体育产业中特定领域的政策定为“次域政策”，如“体育场馆管理、体育健身休闲、体育中介、体育用品制造”政策等。

2 地方政府推进体育产业政策工具的定量统计与分析

2.1 地方政府体育产业政策工具的结构性分析

《46号文》发布后，31个省市的《实施意见》陆续出台，最早发布和最迟发布的时间间隔近1年。24种政策工具在31份《实施意见》中均得到不同程度的应用（见图1），31个地方政府累计使用频次为708次，其中8种供给型工具使用频次达172次，占比24.29%；使用频次最多的具体工具是“平台建设”，累计频次有53次；其次是“人才计划”，累计频次为31次；使用频次最少的是“技术支持”，仅有4次。环境型工具共使用492次，占比高达69.49%，平均每个地方政府使用15.87次，是需求型工具的11.2倍。10种环境型政策工具使用频次最高的是“策略性措施”，共使用208次，平均每份文本使用6.71次；其次是“目标规划”，累计使用频次为101次；平均每个地方政府使用3.25次；使用频次最低的是“经济奖励”工具，累计仅4次。6种需求型工具累计使用频次为44次，仅占总数的6.21%，平均每个地方政府使用1.42次；需求型工具中使用频次较多的是“政府购买公共服务”，也只有13个地方政府使用16次，最少的是“技术与资格认定”，全国仅有山东省使用1次。

图1 24种政策工具使用频次

体育产业是非资源型产业，资金需求密集，对体育场地设施、产业平台等体育产业资源有较大需求，在产业发展初期仅依靠社会和市场机制发展较慢，这时需要地方政府加大供给型与需求型工具投入。

2.2 地方政府体育产业政策工具作用维度分析

各地方政府推出的政策工具类型在7～17种之间（见图2），供给型工具占比超过30%的省市有天津、广西、上海、福建和青海，其余占比均在30%以下，最低的云南占比为6.25%。需求型工具占比超过10%的省市有福建、北京、重庆、云南、贵州，最高的为福建，占比40%；有7个省市没有需求型工具。除福建省外，其余30个省市的环境型工具占比均超过50%。24种工具类型中被31个省市采用率超过75%的环境型工具有“策略性措施、目标规划、组织保障、税费优惠”，供给型工具包括“人才政策、平台建设”，均有24个以上省市采用；6种需求型工具被采用率最高的是“政府购买服务”，有13个省市采用，其余均低于30%；被采用率低于10%的工具有“技术支持、经济奖励、技术与资格认定、政府体育采购”。

图2 31个地方政府体育产业政策工具作用类型分布

31份地方政府政策文本，可辨识的具体得到运用的政策工具类型有24个，其中供给型型8个，占33.33%，环境型10个，占41.67%，需求型6个，占25.0%；我们将各地方政府运用政策工具类型比例与此比例相近的称为综合型政策，大等于3个子类型相应比例的称为供给型、环境型、需求型政策。据此，属于供给型体育产业政策的地方政府仅有天津、甘肃2个省份，属于综合型体育产业政策的地方政府只有福建1个省份，属于需求型体育产业政策的地方政府数量为0，其余28个省份均属于环境型体育产业政策。

2.3 地方政府体育产业政策工具效力维度分析

在政策工具的效力维度，规制型工具使用频次累计322次，占45.48%；激励型工具使用频次累计103次，占14.55%；社会型工具使用频次累计283次，占39.97%（见表2）。

在政策效力维度的三个子类型中，规制型工具具有容易见效且执行成本较低的特点，是我国地方政府调控产业发展的常用工具，包括组织规范与直接参与两种形式。地方政府应用规制型工具累计频次365次，占总数的51.55%；其中组织规范工具有251次、直接参与71次（见表2），说明地方政府重视体育产业的发展，部分体育产业发展基础薄弱的省市由政府牵头直接参与一些基地建设，带动社会主体参与体育产业。从地方政府选择的规制型工具看，大多是“办法、实施意见、条例”等约束性较低的工具，具有法规效力的政策工具长期处于匮乏状态。如有16个省市《实施意见》提出“产权保护”办法，但国家与地方政府层面都缺乏具体的立法安排。而体育产业特别是职业体育只有在确立产权的基础上允许流动、允许交易，才能吸引更多资金进入，价值才能充分显现，投资者利益才能得到真正维护。从各地方政府规制型工具应用情况看，保障体育产业发展的法规体系建设未来的发展道路仍然很长。

表2 31个地方政府政策工具效力与适用范围维度分布

地方政府激励型工具应用数量较多的有“财政投入”型工具，有25个地方政府共推出44个工具；有26个地方政府推出44个“税费调节”工具，成为地方调动体育产业从业主体积极性的主要措施。激励型工具有其发挥作用的特定环境，是一把双刃剑；既可以激发体育产业组织及个体的积极性，也有一定的作用边界，它可能引起目标群体的价值扭曲。正是这些特征，要求政府必须根据情况变化合理地运用“激励型”政策工具。《46号文》发布后，各种激励型工具使用频次显著增加，如有17个省市设立体育产业基金，比2010年国务院办公厅颁布的《关于加快发展体育产业的指导意见》发布后增加8个。目前，各地方政府为了实现体育产业发展目标，往往会提供各种类型、不同数量的激励型政策工具来吸引社会资本和人才参与体育产业，却忽视这一工具使用的弊端。例如，单纯对某些类型体育产业提供优惠性税收容易造成选择性政策困境，严重的差别性政策和选择性激励不但会对其他企业造成客观歧视与负激励，还会诱发受益企业对政府产生过高依赖与期望，逐步丧失通过自主创新和提高管理能力抢占市场的积极性。此外，运用激励型工具还必须有规制型工具做保证。实践证明，设立扶持资金、设定标准、奖励符合规定的企业，监管程序越合理、越中立的地方市场竞争力越强；而目前政策文本未见相关内容。

社会型工具是政策效力最低的工具，主要有提供信息、引导鼓励、市场行为等形式，是反映产业发展行政化与市场化程度的一个观察指标；由于我国主要产业发展均依靠政府推动，在我国也可以成为观察政府是否重视产业发展的指标。31个地方政府共推出283个社会型工具，占总数的39.97%，其中“提供信息”累计应用频次152次、“引导鼓励”累计应用频次91次，二者合计占社会型工具的85.86%，市场行为仅占14.14%，说明地方政府主要通过提供体育产业发展信息，引导社会主体参与体育产业，符合我国市场经济发展方向。

2.4 地方政府体育产业政策工具适用范围维度分析

从政策工具适用范围维度看，面向体育产业全产业链的集成型工具使用频次累计达379次，占53.53%；而针对俗称体育本体产业的专项型工具使用频次仅为67次，占9.46%；具有较强针对性的次域型工具使用频次累计共计262次，占37.01%（见表2）。这种“哑铃形”分布与成熟产业政策“纺锤形”分布的统计特征形成鲜明对比[14]，显示我国体育产业还未成熟，尚处于初期发展阶段。

集成型工具通常是政府重视但尚未找到明确的解决问题的方案时运用的手段。集成型工具缺乏针对性，如果没有专项型与次域型工具的配合，往往难以达成预期目标。31个地方政府推出的集成型工具数量超过专项型与次域型工具的总和，三者之间如此比例，必然导致整个政策工具体系的操作性不强。在这样的政策环境下，我国体育产业宏观战略由于缺乏具体行动策略，体育产业各领域难以均衡—协调地持续发展。因此，地方政府再制定政策工具应该减少集成型工具，拟定更多具有体育产业专项特征、适用对象明确的政策工具，增强政策的可操作性。

3 结论与建议

3.1 结论

（1）多数地方政府推出的体育产业政策整体属于“环境型”。使用频次最多的体育产业政策工具主要是“目标规划、策略性措施、组织保障”等，说明地方政府重视体育产业的顶层设计，意图通过营造良好环境来发展体育产业，而责任主体依靠社会和市场经济机制，政府主要通过提供信息、引导鼓励社会主体从事体育产业。（2）地方政府推出的体育产业政策工具整体结构普遍失衡。环境型工具所占比例太大，供给型与需求型工具偏少，对体育产业的推动或拉动效应也相应较弱。（3）地方政府推出的体育产业政策工具效力不足。“规制型”工具普遍缺乏强制性，约束力较低，保障体育产业有序发展的法规型工具匮乏。（4）地方政府推进体育产业发展的政策工具存在“集成型”工具应用过溢而“专项型”工具不足的问题，造成政策工具缺乏针对性，尚未形成相互衔接、紧密配套、可操作性强的政策工具体系。

3.2 建议

（1）优化体育产业政策工具结构。体育产业发展需要良好的环境，更需要稳定的市场需求和充足的供给，在中央提出的供给侧结构改革背景下，许多省市未曾利用或所占比例过低的供给型与需求型政策工具，需要后续出台配套政策进行填补、优化及调整，才可能发挥政策应有的效应。政府应增加“体育公共服务、体育产业基金、体育基础设施建设”等工具的使用频次。（2）国外体育产业发达国家的经验显示，真正有效推动产业发展的是法规完备的市场机制。中国要大力发展体育产业促进体育消费，必须建立严谨的制度，提升政策效力。（3）地方政府推出体育产业政策工具应该减少集成型工具，拟定更多针对特定体育产业领域、适用对象明确的政策工具，增强政策的可操作性。

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The Policy Tool of Local Government to Promote the Development of Sports Industry

ZHOU Hongmei，LIN XiangYang
（College of PE and Sport Science，Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China）

Sports industry policy which is one of the important means for the government to promote the development of sports industry is widely used by local governments at all levels.But，to understanding of sports industry policy，there is a big difference in the understanding and application of theory and practice. In practice，in different economic and social stages and different regions，implementation effect of the sports industry policy is different.Only by the appropriate choice of sports industry policy tools，the policy can play a positive role to achieve the desired the effect.Based on the perspective of policy tools，the content analysis method was adopted to measure and evaluate the policy tool of the development of sports industry of 31 provincial local governments after 2014. Starting from the scope of the three dimensions:function，effect and application，the paper constructed the analysis framework of policy tools of local government to promote the development of sports industry，and unit encoded and statistical analyzed of the text of the policy.The research showed that，firstly，the government guides and encourages social bodies to engage in the sports industry mainly by providing information.Secondly，the overall structure of the sports industry policy tool launched by the local government is imbalance.The proportion of environmental tools is too large，while the supply and demand type tool is less，so push or pull effect by the sports industry policy is correspondingly weak.Thirdly，the effectiveness of the policy tools introduced by the local government is short，while the legal tools to ensure the orderly development of the sports industry is deficient.Fourthly，policy tools are short of pertinence，and have not yet formed interrelated and closely matching and operable policy instrument system.Accordingly，suggestions for perfecting and optimizing sports industry policy are provided.

local government;sports industry;policy reenacting;policy instruments;policy text analysis

G 80-05

A

1005-0000（2016）05-375-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.05.002

2016-06-27；

2016-09-01；录用日期：2016-09-02

国家社会科学基金项目（项目编号:13BTY050）

周红妹（1971-），女，福建浦城人，副教授，研究方向为体育产业与体育政策。E-mail:13705970112@163.com；通信作者:林向阳（1967-），男，福建仙游人，教授，博士，博士生导师，研究方向为体育教育与体育产业。E-mail:fjsdlxybs@163.com。

福建师范大学体育科学学院，福建福州350117。