政府购买公共服务中的风险与防范

刘舒杨，王浦劬



政府购买公共服务中的风险与防范

刘舒杨，王浦劬

一般理论认为，政府购买公共服务可以提升效率、促进民主、实现政府责任。但是，越来越多的证据表明，政府购买服务也存在着潜在的风险，购买服务不一定能提升公共服务的供给效率，可能威胁社会的民主治理，或者降低公共服务供给中的政府责任。为防范政府购买公共服务的潜在风险，需构建竞争性制度环境、建立需求评估机制、提升政府的合同管理能力。

政府购买公共服务；竞争；民主治理；政府责任

政府购买公共服务，“就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。*中华人民共和国国务院办公厅：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2013年9月30日，http:∥www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html.，2016年4月16日。当前，政府购买公共服务已经成为大多数发达国家提供公共服务的主要手段。据萨瓦斯的统计，美国至少有200种服务由承包商向政府提供，*萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第75页。内容涉及教育、医疗、环境卫生、公共安全、福利管理等方面。截止2014年英国地方政府从第三方采购商品和服务金额已达450亿英镑，几乎占据总开支的四分之一。

自20世纪90年代，我国地方政府相继开始购买公共服务的试点探索，购买范围不断扩大，购买制度逐步完善。2013年9月国务院办公厅发布《政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出：“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”，“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。*中华人民共和国国务院办公厅：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。党的十八届三中全会要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。政府购买公共服务由此成为我国全面深化改革的重要内容，成为提升公共服务质量、转变政府职能、实现社会公平正义的改革手段。

一般理论认为，以购买的方式实现公共服务的供给，可以有效引入竞争，发挥政府与市场的双重机制；转变社会公众在公共服务供给结构中的地位，满足公众在公共服务供给中的多样化需求；引导社会力量参与公共服务供给框架，通过多方参与，提升政府在履行公共服务方面的政府责任。但是，经验表明，购买服务并非解决公共服务问题的万灵之药，只有在满足相应制度条件的前提下，购买服务才能实现效率、民主、有效治理与政府责任的目标。因此，面对政府购买公共服务蓬勃发展的现状，我们不仅需要看到超越传统的单一行政性公共服务供给方式的优越性，更要清楚把握政府购买公共服务实现良好目标的条件和自身存在的风险，全面正确认知和把握政府购买公共服务机制的优势和弊端，扬长避短。

本文在积极主张政府购买公共服务改革的前提下，通过审慎反思中西方政府购买公共服务中可能出现的负面问题，分析政府购买公共服务在追求供给效率、民主治理与政府责任方面可能存在的风险，有针对性地提出防范风险的制度安排，以期为我国政府购买公共服务的健康发展提供借鉴。

一、损害效率原则的实现

从简单的观点出发，市场竞争要比政府垄断行为更有效，购买服务正是通过破除垄断、引入竞争实现效率的提高。但是，竞争并不是万能的处方，竞争也并非总能够实现效率。随着政府购买公共服务的不断深化，以及对购买服务更长时间、更多领域的观察，对购买服务可以带来效率的质疑正逐步增多。

(一)政府购买公共服务未必带来真正的公平竞争

市场仅在存在真正竞争的情况下才会有效率，但“政府所运行的市场会受到各种缺陷的困扰，市场中积累的缺陷越多，就越难以实现效率的承诺”。*凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2009年，第13页。

首先，在政府购买公共服务中存在“供给方缺陷”。“供给方缺陷”包括缺乏为政府购买服务而存在的市场，服务供应者之间竞争程度低，市场会受到外部因素的影响。“政府有时购买的大宗物品和服务根本就没有预先存在的市场”，“如果不是为了政府的需要，也根本不会有市场”。*凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第25页。因此，政府主导建立的市场中，合格的生产者往往很少。凯特尔在研究美国地方政府购买公共服务的案例时指出，很多项目服务生产者之间的竞争程度很低，以致成为“供应商主导的系统”。例如密歇根州社会服务项目的供应商数量就极少，“官员往往被迫将合同签给唯一的供应商，尽管他们并不总能符合政府的工作要求”。*Ruth Hoogland DeHoog, Contracting Out for Human Services： Economic, Political, and Organizational Perspectives, New York: State University of New York Press, 1984, p.130.在我国的购买实践中，也存在着“陪标”的现象。由于可以提供某项公共服务的生产者的实际数量不足以达到招标规定的最低值，因而邀请或者安排其他生产者象征性地参与招标过程。这种小股供应商把持市场的现象，会逐步演化成供应商的垄断。Johnston和Romzek在研究美国堪萨斯州向地区性老龄非营利性组织AAAs(Area Agencies on Aging)购买老年人医疗服务的案例时发现，地方政府出于稳定性的考虑，常常并不寻找更多的服务供应者，但长期的合作使得服务供应者形成了与政府谈判的能力，政府与之的合作关系转变为依赖关系，服务承接方甚至可以影响政府评估标准的制定。*Jocelyn M. Johnston and Barbara S. Romzek, “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform: Rhetoric, Theories, and Reality,” Public Administration Review, Vol.59, No.5, 1999，pp.383-399.

其次，来自需求方的缺陷，即政府在购买公共服务过程中存在的缺陷。凯特尔指出，政府自身的行为，会产生实际的市场缺陷，“政府不仅经常在确定产品特性方面做不到足以引起竞争所要求的明确性，而且还会因频繁而重要的信息失灵而痛苦不堪”。*凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第28页。Johnston和Romzek在研究政府购买公共服务中合同管理的复杂性时表明，适于进行购买或者在购买中容易导致竞争的服务一般具有如下特征：私人获益、产出容易测量、产出测量时间短、产出是有形的、具有足够的供应商；反之，当私人收益降低，产出衡量困难，产出衡量时间长，产出无形，供应商不足时，政府购买公共服务合同管理的难度增加，市场或者竞争可以起到的作用降低。*Johnston and Romzek, “Contracting and Accountability in State Medicaid Reform.”

(二)竞争性的政府购买公共服务未必带来成本节约

在政府购买公共服务的实践中，确实存在着大量的非竞争性购买。但是，无论西方还是我国，竞争性都是购买服务追求的主要指标，人们希望通过竞争的市场环境，以较低的成本获得合适的公共服务。事实上，竞争性购买服务的比重确实在逐步增加。以美国佛罗里达州政府购买公共服务的项目为例，比较2000—2001财年与2004—2005财年政府购买情况，非竞争性购买比重下降了7.7%，竞争性购买的比重上升了7.9%。*Meeyoung Lamothe and Scott Lamothe, “Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting: Procument, Consolidation, and Accountability,” The American Review of Public Administration, Vol.39, No.12, 2009，pp.164-188.我国的竞争性购买开始于20世纪90年代末，1998年深圳市绿化管理处引导部分公园养护工人成立园林绿化公司，引入竞争性方法招标购买服务，目前，深圳市民营园林绿化公司已有上千家，深圳市购买园林绿化服务成为我国政府购买公共服务招标运作的早期典型案例。

虽然政府购买公共服务的竞争性不断提高，但是很多竞争性购买并没有带来服务成本下降的预期理想结果。Meeyoung Lamothe和Scott Lamothe在对佛罗里达州政府购买公共服务项目进行长时间段的比较研究时就发现，政府购买项目越来越集中于大的生产者手中，项目的数量越来越少，购买的金额却不断增多，“竞争成为效率(节约成本)的破坏者而非推动者”。*Meeyoung Lamothe and Scott Lamothe, “Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting: Procument, Consolidation, and Accountability,” pp.164-188.事实上，在政府购买公共服务的过程中，一方面实现竞争的条件相对严格，竞争要求在公共服务市场中存在足够多的潜在服务生产者，政府具备充足的组织资源(包括相对充分的信息、专业的公务员等)以及政府可以避免外在的政治干预；另一方面，即使政府和市场能够满足以上要求，公共服务生产者的机会主义与非法行为，仍有可能使购买公共服务的成本高于政府自我提供服务。*Ruth Hoogland Dehoog, “Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting,” Administration & Society, Vol.22, No.3, 1990，pp.317-340.Henry Ohlsson选择瑞典115个城市中的170家公共和私人组织在垃圾回收方面的绩效数据进行对比研究，发现公共部门垃圾回收的成本平均竟然比私人部门低6%。*Henry Ohlsson, “Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and Contracting-Out in the Case of Swedish Refuse Collection,” Fiscal Studies, Vol.24, No.4, 2003，pp.451-476.

(三)政府购买公共服务可能带来服务质量下降

有研究认为，政府购买服务成本的降低，主要源于以下三个原因：(1)服务生产者没有遵守政府条例和公务员的各项要求，雇佣非全日制员工，或者以临时工代替正式员工；(2)压低服务提供人员的工资水平，甚至低于规定的最低工资标准；(3)削减员工的福利待遇，特别是养老、医疗等基本福利保障，“边际福利的差距是‘政府和私人承包商之间的最大区别’”。*转引自凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第130页。由此可见，政府购买公共服务的成本降低，并不仅仅来自于充分的市场竞争，可能也来自于服务质量的下降。

虽然很多政府购买公共服务的支持者坚持购买服务的低成本不是来自于公共服务质量的降低，而是其生产效率的提高。“合同承包能提高生产效率的主要原因在于单位时间内单个雇员产出量的提高，而不是低工资”，竞争性购买使政府可以在不同供应商之间进行选择，“这种选择能够推进竞争，而竞争又能带来更多成本收益比高的公共服务”。*萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第161页。但是，如前所述，在具有“供给方缺陷”的市场中，很难依靠自发市场机制的自然选择，驱逐服务质量低劣的公共服务生产者。因此，识别并且淘汰这些生产者，需要科学合理、公平公正的评估机制，否则公共服务质量的下降在所难免。与此同时，购买合同中的自由裁量权也会降低公共服务的质量，其中对涉及公民权益的公共服务影响尤其严重，例如老年人关怀、社区矫正、家庭服务等。如果在相关合同中没有对合同目标作出清晰界定，服务生产者就会获得较大的自由裁量权空间，因此，可能出现以牺牲质量为代价降低成本的现象，但是，这种质量的下降，却无法在技术上认定为违背合同条款。现实中，服务质量下降主要表现为两个方面，一是服务生产者减少服务事项或者服务覆盖人群；另一方面就是降低具体服务提供人员的薪酬、福利待遇，间接降低服务水平的专业性。

二、弱化民主治理原则的贯彻

在政府购买公共服务的主体结构中，社会公众即公共服务受益人的身份发生了很大的变化。社会公众由公共服务的接受者转变为公共服务的顾客，公共服务的目标由满足社会公众整体的公共服务需求，转变为实现顾客个体在公共服务方面的个人利益，即“顾客至上”。这一变革对于克服传统公共服务供应中，脱离公众需求的行政性供给具有很大助益，“顾客至上”促使公共服务具有更多选择、更多创新和更少浪费。同时，“顾客至上”强化社会公众的主体地位和购买过程中的选择性，有助于提升政府和社会治理中的民主性。

但是，个人利益的聚合并不等同于公共利益的实现，政府购买中的社会公众也不仅仅是享受公共服务的顾客。在购买过程中过分追求个人利益的实现反而造成对公共利益的消解，对社会公平的忽视，最终带来对民主治理原则的弱化。购买服务中的“顾客至上”是提升公共服务质量的有效路径，但缺乏公共利益指引的“顾客至上”，会使购买服务走向民主治理的反面。

(一)消解公共利益的实现

在传统的公共服务供给中，政府是公共服务的供应者，政府提供并自己生产公共服务，社会公众被动接受政府提供的服务。此时，公共服务具有很强的行政性或部门性偏好，政府往往根据自身的行政价值、工作理念与实际偏好提供公共服务，不论公共服务是否符合社会公众的需求。

变革后，公众成为公共服务的消费者，政府需要仔细聆听和了解消费者的需求，扩大消费者在需求设计阶段的发言权，甚至让消费者“选择服务提供者，从而开始让顾客坐到驾驶的座位上”。*戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着政府部门》，周敦仁等译，上海：上海译文出版社，2006年，第121页。例如，凭单制*凭单制是政府购买公共服务的一种方式，具体指政府向符合规定条件的公共服务对象发放凭单，由公共服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向政府部门要求兑现一定数量的资金。就是将选择权交给消费者的主要方式。这种把资源交给消费者挑选的方法，确实使公共服务的提供者和生产者对消费者的需求保持灵敏的反应，使消费者对公共服务的满意度大幅提高，但是，这一做法也将追求短期个人利益的政治观点植入了公共服务供给的过程。政府购买公共服务传递出一种政治倾向，人们更希望政府回应短期的、独立的个人利益，以满足个体在公共服务上的不同需求，而不支持政府通过审慎的过程追求公共利益的政策。*Linda de Leon and Robert B. Denhardt, “The Political Theory of Reinvention,” Public Administration Review, Vol.60, No.2, 2000，pp.89-97.如此，在公共服务供给中，公共利益可能被逐步消解。

在公众与政府的关系中，政府视公众为“顾客”，但公众不仅仅是政府的顾客，顾客的标签有很大的局限性。*Henry Mintzberg, “Managing Government, Governing Management, ” Harvard Business Review, Vol.74, No.3, 1996，pp.75-83.一方面，作为顾客的角色，公共服务市场中的个人不需要关心其他顾客的利益，也不需要顾忌公共利益，顾客仅要求个人利益的充分实现，“在一个类似市场的场所中的个人选择优于基于公共价值观的集体选择”。*珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2014年，第70页。“顾客至上”将个人利益置于公共利益之上，或者仅将公共利益视为实现公民个人利益的副产品。另一方面，政府提供的公共服务不仅仅是满足公民个体需求，提高个人生活便利性的工具，还需要传递社会公共价值。但是，以满足个人利益为目标的购买服务，很大程度上忽略了公共服务中社会公共价值的传递。在公众与服务生产者的关系中，营利性的私人生产者很难理解民主治理中的社会价值，“购买服务仅要求明确提供服务的具体信息，而不会要求民主、公平、公开等含糊的社会价值”。因此，如同Hodge从经济绩效、社会绩效、民主绩效、法律绩效、政治绩效五个方面衡量政府购买公共服务后所指出的那样，从经济绩效的视角来看，政府购买公共服务在某些方面确实取得了成功，但是，这其中确实伴随着社会问题和民主风险。*Graeme A. Hodge, “Competitive Tendering and Contracting out: Rhetoric or Reality?” Public Productivity & Management Review, Vol.22, No.4, 1999，pp.455-469.

(二)忽视社会公平和正义

个人利益的聚合不等于公共利益的实现，以个人利益为核心的购买服务还容易导致服务购买中特权现象的出现，损害购买结果的公平。从理论上来看，政府购买的公共服务是社会基本公共服务，而不是全部公共服务，其中，公民权是公民享受社会基本公共服务的基础。社会公众应该平等地享受基本公共服务，不受包括财产、社会地位、性别、种族等社会因素的影响甚至干扰。在民主治理原则下，政府的目标是关注并实现社会公众共同的公共利益，而且需要努力地“阻碍一些狭隘的小集团因为一些不为公共利益所容许的理由而对公众强行征税的行为”。*Trudi C. Miller, “The Operation of Democratic Institutions,” Public Administration Review, Vol.49, No.6, 1989，pp.511-521.但是，在以社会公众为“顾客”的购买模式中，公共利益不仅变得不再重要，政府甚至会成为特殊利益集团获胜联盟的意志的代表。

“顾客至上”要求政府与服务生产者都对消费者的需求保持敏感，不断满足消费者多样化的要求，实现消费者个人利益的最大化。实践中，一些更有能力接近政府表达偏好的个人或者群体往往容易获得资源，进而要求公共财政为其提供更多的、超越基本范畴的社会公共服务，形成一定的特权；相反，社会弱势群体或者独立的个人，由于很难形成利益聚合或者号召集体行动，其基本公共需求常常被公共部门所忽视。“我们总能发现政策制定被积极有效的倡导群体所重塑”，*海伦·英格兰姆、斯蒂文·R·史密斯编：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海：上海交通大学出版社，2005年，第190页。强势社会团体甚至可以裹挟政府将更多的公共财政资源投入其偏好的社会公共服务，购买超出基本公共服务范畴或者不符合公共利益的服务或产品。因此，不受公共利益限制的“顾客至上”，不仅无益于民主性的增进，反而加剧了公民间的不平等，弱化民主治理原则的贯彻。

三、侵蚀政府责任原则的履行

从最为广义的角度看，“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现民众的需求和利益”。*杨欣：《公共服务合同外包中的政府责任研究》，北京：光明日报出版社，2012年，第92页。

从理论上来讲，政府购买公共服务并不会降低政府的责任，因为购买服务的资金来源于公共财政资金，政府只是采取更有效率的方式提供公共服务。同时，政府购买引导公共部门、企业、非营利性组织共同参与公共服务供给，发挥不同主体在公共服务供给中的不同优势，最大限度满足社会公众在基本公共服务方面的需求。但是，在实践中，公共服务参与主体的增多，客观上造成公共服务项目的复杂性与合作难题；*Charles R. Wise, “Public Service Configurations and Public Organizations: Public Organization Design in the Post-Privatization Era,” Public Administration Review, Vol.50, No.2, 1990，pp.141-155.政府越来越依赖第三方提供公共服务，也带来国家空心化的隐忧；同时，日益严重的腐败问题也不断侵蚀着政府的责任。

(一)公共服务主体间的合作难题

政府购买公共服务将传统的二元主体结构变成四元甚至多元*因为公共服务的生产者也存在着多种类型：集成者、支持者、直接生产者，负责的公共服务购买往往包含多种类型的服务生产者，所以可能出现多元主体结构。主体结构关系，主体增多，就会相应增加合同关系和框架的复杂性，主体间协同合作的难度亦会相应增大。

首先，需要协调不同主体间的服务动机。在公共服务供给中，政府不仅负有为社会公众提供基本公共服务的责任，同时需要按照法定程序，以公平、公开、公正的原则向社会公众提供服务，在公共服务供给中实现公共利益增加、保障公民个人权益、社区发展等公共目标。因此，公共服务供给的目标是多元的，效率或者利益最大化并不是公共服务追求的唯一或首要目标。同时，不同类型的承接主体在参与公共服务供给的过程中也有着不同的目标追求。对于社会组织、社会企业等非营利性组织而言，实现组织既定的目标和社会效益，是其参与公共服务供给的关键目的。因此，当不同类型的主体参与到公共服务供给中，面对众多的价值排序，主体间的合作实际上难以实现。

其次，多元主体参与放大了委托-代理模型的矛盾。政府购买公共服务实际上形成了一个委托-代理模型，政府是委托人，服务生产者是代理人。在一般的委托-代理模型中，委托人与代理人之间存在着利益冲突与监控问题。利益冲突指“虽然委托人提供了各种激励诱导代理人工作，但代理人却总是有优先满足的其他利益”，监控问题指“委托人试图通过监控代理人的行为减少他们的逃避现象”。*凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第20页。随着委托代理结构的复杂，监控的成本会逐步增加。

在复杂的公共服务供给中，公共服务的生产者也存在着多种类型，即集成者、支持者与直接生产者。集成者通常是不直接为顾客提供服务，负责整合公共服务供给网链资源、管理网链运营的组织，例如得克萨斯州政府购买日托服务就是与一家非营利组织——儿童保育协会签订协议，由儿童保育协会负责管理几个县的儿童保育供应商网络；*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D. 埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2008年，第74-75页。支持者一般是为其他组织或政府提供服务的组织，例如为生产者提供能力培训，为政府提供调研报告等；直接生产者就是面对服务对象直接生产公共服务的组织。因此，购买者与集成者，集成者与生产者，购买者与支持者，集成者与支持者，生产者与支持者之间形成多重委托-代理关系。

在政府购买的实践中，每一个层次的委托-代理关系都可能出现基于信息不对称的监控难题。“如果委托人鼻子伸得太长，过多地介入代理人的工作，那么委托人和代理人之间的分界线就会消失。而如果委托人不能充分地深入观察代理人的工作，就有可能遗漏各种丑行和潜在的灾难。”*凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第23页。

(二)国家空心化的隐忧

国家空心化(Hollow State)是一种隐喻，用来说明随着政府购买公共服务成为一项基本的政策工具，公共部门越来越依赖非营利性组织或营利性企业提供基本公共物品和服务。*H. Brinton Milward and Keith G. Provan, “Governing the Hollow State,” Journal of Public Administration Research and Theory： J-PART, Vol.10, No.2, 2000，pp.359-379.政府原有的公共物品生产能力逐渐转移，仅保留提供资金、管理规章和必要的监控等职能。

一些学者认为，这种职能的转移并不意味着政府能力的弱化，更不意味着购买服务会降低政府责任。但现实中，随着购买服务深入社会生活的方方面面，第三方不仅参与公共服务的实际提供，也参与法规和标准的制定，甚至参与评估标准的起草。有时面对政府私人伙伴的贪婪、腐败以及经常的犯罪活动，逐步羸弱的政府却无法及时发现并更正。*转引自凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，第4-5页。因此，过度依赖第三方提供公共服务，可能造成国家的空心化，并在一定程度上对政府责任构成威胁。

国家空心化的忧患表现有三：第一，降低公共部门的合法性。公共服务是连接政府与社会公众的纽带，当“公民纳税与享受服务之间的联系变得日益脆弱”，*莱斯特·M·萨拉蒙：《新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示》，《中国行政管理》2009年第11期。公共部门的合法性也会随之降低。第二，政府履职的能力下降。购买政策的广泛化，使得购买已经深入到公共服务的各个环节。Milword和Provan在对美国亚利桑那州的图森和匹麻县推行的公共投资精神健康系统的案例中发现，虽然政策设计、执行过程的控制、对合同服务质量的评估都是政府应该履行的相关职能，但由于能力限制，政策设计和执行控制实际上却由非营利组织和服务生产者实施。第三，减少公共服务的潜在责任性。*海伦·英格兰姆、斯蒂文·R·史密斯编：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，第196页。公共部门虽然经常低效、僵化，但是，政府自身对于这些部门和工作人员设置有相关的制度，公众对于这些部门也保有一定的监督手段，对于提供公共服务的营利或非营利组织，公众缺乏有效的监督。

(三)助长政府的腐败现象

无论在西方还是中国，政府购买中的腐败问题都普遍存在。“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生”，面对数量庞大、稳定性强且具有较大盈利空间的购买项目，很多承包商为了获得项目经营权行贿政府官员；为了逃避检查，以次充好，完成结项验收，项目承包者也会向官员行贿。腐败现象可以存在于各种类型的购买服务方式中。“政府的承包合同、特许经营权和补贴可以通过贿赂、串谋和勒索来获得。凭单制也会受到一系列诈骗行为的威胁，如伪造、盗用、出售以及非法收购食品券。一个潜在的承包者会向政府官员行贿(或提供竞选赞助)来影响其决策，官员也可能主动索要回扣。”*萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第324-325页。

腐败的风险也存在于购买服务过程的始终。购买内容确定、发布招标信息、承包人资质确定、生产公共服务、监督服务生产、评估服务结果等各个环节都存在着腐败的风险和可能，“腐败问题充斥整个购买过程，形形色色的操纵招投标、贿赂和回扣现象从来没有被消除过”。*John D. Donahue, The Privatization Decision： Public Ends, Private Means, New York: Basic Books, 1989, p.131.政府购买中严重的腐败行为不仅严重影响政府购买公共服务的经济绩效，更重要的是，破坏了社会公平正义和民主的有效治理。在英国这一政府购买运行稳定的国家，购买中的腐败行为已经成为英国腐败行为最重要的来源。据警方统计，1996年英国公共部门有130起严重违规案件，绝大部分与购买服务中的回扣现象有关，很多案件中均具有通过行贿取得项目合同的现象，1990—1996年间法院此类案件激增，也进一步印证了这一判断。*David Hall, “Privatization, Multinationals, and Corruption,” Development in Practice, Vol.9, No.5, 1999，pp.539-556.

四、我国政府购买公共服务的风险防范制度

辨析政府购买公共服务的弊端可见，这些弊端固然是政府、市场和社会主体行为自身天然具有的，也是在政府购买服务的行为组合和运行中发生作用的。按照新制度主义的理论，弘扬社会行为优势，抑制其弊端的根本出路，在于把行为纳入制度的规范和轨道，通过建立健全制度，消解行为的天然弊端，发挥行为的巨大潜力。因此，基于政府购买公共服务弊端的分析，设计和建构针对性的制度，方是深入推进政府公共服务改革的关键枢机。

(一)完善政府购买公共服务的制度安排，构建竞争性制度环境

只有真正的竞争环境才能实现效率，因此，政府需要通过制度建设促进公共服务供给市场中真实的竞争。首先，政府需要对所购买服务的数量和质量有相对清晰的判断，对潜在生产者的资质、能力信息有一定了解，并具备判断服务质量的基本专业知识。其次，政府需要培育社会力量，形成潜在生产者之间的竞争。面对数量庞大、需求稳定的公共服务供给任务，很多社会力量愿意进入公共服务供给领域。面对新兴社会力量，政府不仅需要给予成长发展的空间，也需要通过创投、孵化等手段加以培育、引导，以形成数量质量皆优的社会力量竞争者。

竞争性购买并不是政府购买公共服务的唯一方式，对于不适合采用竞争方式供给或者不具备竞争条件的公共服务需要综合运用谈判、合作等购买方式。但无论采取何种购买方式，作为购买者的政府都需要对所购买产品或服务的数量、质量与功效有清晰的认识，政府目标的清晰度越高，购买成功的可能性越大。另外，无论采取竞争性还是非竞争性的购买方式，效率原则都不是政府购买追求的首要原则甚至唯一原则。政府购买是一项复杂的公共政策，购买过程需要兼顾效率、公平、民主、政府责任等多元价值。追求单一价值不仅会使服务有失偏颇，甚至可能走向反面。在西方国家的购买实践中，对效率原则的过分推崇，曾使购买服务中的公平、民主、责任原则遭到损害。近期大量出现的逆向合同承包趋势，*逆行合同承包是指被外包的公共服务项目重新被政府收回。很大程度上来源于西方国家对“效率至上”原则的反思。对我国而言，在购买程序中兼顾效率、公平、民主、政府责任，尤为重要。面对公共服务供给长期不均衡的状况，单一追求效率原则，会使地区间、城乡间、不同人群间公共服务的供给差异拉大，造成更大的社会不公正。

(二)建立需求评估机制，实现消费者满意与公共价值的统一

公共服务需要满足社会公众的需求，政府购买公共服务正是通过市场的方式，赋予公众选择不同服务生产者的权利，克服了传统公共服务供给的僵化与单一。但公共服务供给也是公共价值的体现，政府提供的公共服务需要具有一定的普惠性或代表性，其目标在于补充社会短板，提高社会整体福利。单一个人利益的聚合未必带来公共利益的实现，在公共服务供给中“顾客至上”与增进公共利益之间存在着一定的悖论。因此，政府购买公共服务需要通过良好的制度设计，既保证公共服务供给的顾客导向，又应对所购买内容是否具有公共性进行评估。为此，有必要在购买服务中建立需求评估机制。

所谓需求评估，就是对所要购买的公共服务进行“是否应该购买，如何购买，由谁购买”的评估。具体包括：评估所要购买的服务属于公共服务还是私人服务，以保证公共财政资金使用的公共性；评估所要购买的公共服务属于基本公共服务还是增量公共服务，以保证政府购买服务的公平性，促进公共服务均等化；评估所要购买的公共服务应该由哪一层级政府提供，以保证不同层级政府履行各自应有的责任。建立需求评估机制，既可以实现公共服务供给中的顾客导向，使得公共服务的生产者对消费者的需求保持敏感，又可以保证所购买的公共服务符合公共利益。

(三)转变政府职能，明确政府责任，提升合同管理能力

政府购买通过引导社会力量加入购买框架，丰富了公共服务数量，提升了公共服务供给的灵活性。但由于参与主体增多客观造成了主体间的合作难题，也由于社会力量承担越来越多的公共事项，政府能力减弱，出现“空心化”现象。事实上，造成这一困境的根源不在于多元主体的加入，而在于政府在购买服务中降低了自身的能力建设，在应履行的职责方面出现缺位，从而逐步失去总揽全局、统筹兼顾的能力。

就我国的购买实践而言，不仅存在由于购买主体增多而带来的合作难题；政府缺位，过度依赖服务生产者而带来的“空心化”现象也开始显现。因此，防患于未然，需要在制度设计中，明确政府责任，提升合同管理能力，促进政府成为“精明的买主”。

在政府直接提供公共服务的过程中，政府的责任是提供服务、生产服务、监督和评估服务；政府购买公共服务的过程中，政府的责任是提供服务、合同管理、监督和评估，同时政府还承担担保责任，以保证公众可以享受到基本公共服务。为此，政府需要制定法律法规保证购买服务有章可循；安排公共财政资金保证公共服务顺利供给；评估购买需求，确定购买内容，选择购买方式，筛选符合条件的公共服务生产者；实施合同管理，在监控成本和服务质量之间选择合适的平衡点，以最佳成本实现对合同的管理、监控；应对合同履行期间的突发状况，有能力履行政府的担保责任；评估服务质量，有能力发现并纠正服务过程中出现的造假、渎职和腐败现象。

综上，只有完善公共服务的购买程序，培育社会力量，政府才可能成为“精明的买主”，在竞争的市场中选择合适的服务生产者；只有保证购买服务的公共利益取向，才能避免政府被强势利益团体裹挟，保持供给公共服务的公平正义；只有良好的监督评估制度，政府才能充分利用不同性质的社会力量在公共服务供给中的不同优势，提升公共服务的供给能力。因此，全面认识政府购买公共服务的风险，建立健全防范风险的制度，应加以足够的关注和有效的实施。

(责任编辑:曹玉华)

Reflections on the Government's Purchasing Public Service

Liu Shuyang, Wang Puqu

The general theory holds that procurement can increase efficiency, democracy and government responsibility. With the development of the government's purchase, although procurement shows many advantages, more and more evidences reveal that it may lead to potential danger. In the real life, procurement does not always cause high efficiency, or may damage democracy and government responsibility. In order to avoid potential risks in the procurement, the government should construct competitive institutions and needs assessment institutions to increase the ability to manage contracts.

government purchasing public service, competition, democracy, government responsibility

刘舒杨，北京大学政府管理学院博士研究生、北京大学政治发展与政府管理研究所助理研究员(北京

国家哲学社会科学重大项目“推进国家治理体系现代化研究”(14ZDA011)、中英合作项目“政府向社会力量购买公共服务发展研究”

D035

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1006-0766(2016)05-0005-09

§政府购买公共服务研究§本栏目特约主持人：王浦劬

专栏导语：政府购买公共服务是深化政府治理改革和提升公共服务供给绩效的重要途径。近年来，它被纳入国家顶层设计，并在我国各级政府得以积极推进。政府购买公共服务的鲜活实践，为理论研究提供了丰富的经验材料，而政府购买公共服务的深化改革，也迫切需要提炼经验，分析得失，对于实践的深化和创新发展进行精细化的理论刍思和制度对策设计。

正是基于这样的背景和出发点，本专栏对我国政府购买公共服务相关突出问题展开重点审视和分析。其中，政府购买公共服务的标准化，是积极导入政府购买公共服务机制的重要基础，何艳玲、钱蕾从确定政府购买公共服务内容和范围出发，认为虽然目前政府购买公共服务的内容尚有模糊性，但是，购买内容的影响因素却具有确定性：需求回应、政绩竞争以及部门逻辑，影响着政府购买的内容选择，这些影响因素可以考虑为我国政府购买公共服务的内容的定基定准依据。同时，对于政府购买公共服务进行类型学的甄别辨析，无疑是推进相关研究和实践趋向精准的体现，为此，王清从项目制的角度出发，指出常规制、项目制和混合制是公共服务的三种供给机制，不同政府部门选择不同的公共服务生产机制，形成部门间购买服务的意愿的差异，剩余控制权、政府部门对社会组织的信任程度则是影响政府部门购买意愿的因素。此外，政府购买公共服务的实践经验显示，政府购买公共服务在彰显其积极功能的同时，也逐步显示出内含的可能风险，当此创制伊始，清醒认识这些风险，并且设计和安排相关风险防范制度和机制，则是积极推进政府购买公共服务实践中秉持辩证思维和风险意识，使得政府购买公共服务实践诸事得以顺利预立和成功运行之必须，为此，本专栏主持人王浦劬和其合作者刘舒杨的论文从购买风险的角度出发条分缕析，警示性指出，经验显示，缺乏完善的制度和机制，政府购买服务未必能够达成这一机制安排之初心，相反，它的负面因素的扩展，甚至可能降低公共服务供给效益，威胁社会的民主治理，降低公共服务供给中的政府责任。基于这一分析，构建竞争性制度环境、建立需求评估机制、提升政府的合同管理能力，实是降低乃至消除政府购买公共服务的潜在风险的针对性举措。

随着改革创新和政府治理现代化的深入推进，我国政府购买公共服务的实践正在不断深化发展，奔涌的经验需要不断提炼上升，以形成中国特色的政府购买公共服务的论理机理和体制机制，相关的问题也会持续性地如影似随，为此，问题解决和风险防范需要周全的制度设计安排，有鉴于此，热切期待更多学者关注和参与政府购买公共服务改革创新发展的研究与争鸣。

100871)；王浦劬，北京大学国家治理研究院、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，北京大学政府管理学院长江学者特聘教授(北京100871)