农业生态补偿市场运行机制研究

李海轮

（河海大学法学院，江苏南京211100）

农业生态补偿市场运行机制研究

李海轮

（河海大学法学院，江苏南京211100）

保护农业生态环境是实现可持续发展的基础条件，而生态补偿是实现农业生态环境资源保护的重要调节方式。生态补偿是解决农业生态外部性的重要制度，根据外部性理论，政府和市场都是解决农业外部性的重要手段，政府在农业生态补偿中占主导地位，而运用市场手段进行调节则是生态补偿建立的关键。当前，我国农业生态补偿发挥主导作用的是政府补偿模式，相对而言，市场补偿机制未被很好运用。因此，需要完善市场机制，采取激励性的补偿方式，通过市场这只“无形的手”使得农业生态环境的外部性内部化。在分析目前我国农业生态补偿运行机制的基础上，结合国外的经验，从法律法规体系、产权、生态标志制度以及评价制度4个方面提出完善我国农业生态补偿市场运行机制的建议。

农业；生态补偿；市场运行机制；生态产品认证

农业是与资源和环境最为密切的产业，但是在以经济产量输出为主要目标的农业生产活动中，人们采取盲目的、掠夺式的资源开发和利用模式，造成了土壤退化、水土流失等环境问题[1]。为实现农业可持续发展，同时保护环境资源，需要实施农业生态补偿制度[2]。

农业生态补偿的最终目的是实现农业的可持续发展，其通过采取经济手段来激励农民保护农业生态环境，协调在农业生态系统中包括维护者、受益者以及破坏者之间的利益关系，从而使农业生态系统维护的外部成本得到内化[3]。根据运行机制农业生态补偿划分为政府行政补偿和市场补偿两大类，其中，政府行政补偿是我国当前采取的主要方式。但是随着这一制度的不断发展，政府补偿存在的问题逐一凸显：补偿资金不足且资源来源单一，定价体系不合理，受益者与保护者之间缺乏联系，难以体现“谁受益，谁补偿”原则等，这些问题都是阻碍农业生态补偿发展的因素。我国目前的农业生态补偿运行机制主要是政府主导的政府补偿运行模式，对于市场机制的运行仍在探索起步阶段。市场运行机制是政府行政补偿的重要补充和发展，是农业生态补偿完善和发展的重要途径。

1 农业生态补偿的相关理论

1.1 公共产品理论

公共产品理论是主要研究公共事务的现代经济理论，公共产品具有非竞争性和非排他性。农业生态环境由土地资源、水资源、气候资源等要素组成，是农业发展的前提，农业环境资源的优劣对农业的发展举足轻重。就本身固有属性来说，农业生态环境具有非竞争性和非排他性，使用者消费农业生态环境不会对其他消费者的供应产生影响，使用者不能把农业生态系统服务功能视为自己的私有财产，同时也不能被排除享用农业生态系统服务功能。农业生态环境的这一公共产品属性决定了农业生态环境资源将会面临供给不足、资源浪费、过度使用等问题。而农业生态补偿制度则是解决这些问题的措施，农业生态补偿通过制度安排调整相关生产关系，激励农业生态服务供给、限制对农业生态资源过度使用，从而促进对农业生态环境的保护[4]。

1.2 环境外部性理论

根据福利经济学理论，外部性主要是指在生产或者消费中，某个经济主体无意识地对第三方产生的超越活动主体范围的利害影响，就是出现将成本或者利益强行施加于第三方的外部效应[5]。外部性理论可划分为外部经济和外部不经济，或者正外部性和负外部性。农业生态环境主要出现的是外部经济性，即某经济主体因自己的行为对他人产生有益结果而没有获得受益者的补偿[6]。

农业生态环境具有公共产品的属性，保护农业生态环境的利益为所有人所享有，任何人都不能拒绝农业生态环境保护所带来的这种益处，这对于受益者来说是无偿的，不用为之付出任何代价，但是农业生态环境的保护者却为此付出了额外的代价，而政府也没有给予相应的补偿。正是由于农业生态环境的这种外部经济性，受益人不用付出任何代价即可享受农业生态环境保护带来的一系列的价值和利益，所以容易导致农业生态服务消费出现“搭便车”现象，导致农业生态服务供应不足，出现环境破坏、资源浪费等问题。在这种情况下，需要通过一定的途径、采取一定的措施来对外部性进行内部化。

外部性内化有庇古税路径和科斯产权路径2种模式。庇古税路径的前提条件是这种外部性是单向的，并且是可以通过政府的干预得到消除的。它主要通过政府对负外部性进行收税，对正外部性给予补贴，从而使外部经济得以内化。科斯的产权路径强调的是通过市场的手段来解决外部性，实现外部性的内部化，而政府的主要责任是要界定和保护产权[7]。

2 市场运行机制是政府补偿的重要补充

庇古税路径和科斯产权路径提供了政府、市场2类运行生态补偿的机制。2种运行机制各有优缺点，二者之间不能简单地进行非此即彼的取舍，而是要逐渐完善2种运行机制，使其更加融合，从而保障农业生态补偿制度实施。

目前，我国的农业生态补偿的运行机制主要是政府补偿，而政府的补偿主要是依靠包括横向和纵向的财政转移支付实现的[8]。政府补偿运行机制在农业生态补偿中有重要的积极作用，但是在运行中由于激励不足等仍然会存在以下几个问题：第一，政府补偿运行机制是由政府制定和决定，政府进行农业生态补偿具有自身偏好，会导致盲目支持某种项目的农业生态补偿，而忽视对于不同的农业生态环境保护行为成本的分析。第二，政府补偿运行机制由政府主导，缺乏农业生态保护者和服务者与受益者之间的直接联系，使得供需主体之间缺乏真实的反映。第三，政府运行机制的主要资金来源是公共财政，管理人员也是政府部门的相关人员，而农业生态补偿是一项复杂且需要投入大量人力和物力的制度，政府运行机制在这方面的投入难以满足实际需求[9]。

农业生态补偿市场运行机制是指运行市场交易使得农业生态环境外部性内部化。相比于政府补偿，市场补偿的市场价格与供需之间联系更加密切，供需影响价格，价格又可以反作用于供需。如此便提高了资金和农业资源的利用效率，也增加了融资的渠道，解决了农业生态补偿资金来源单一的问题，减轻了政府的财政压力。通过市场运行机制，对因保护农业生态系统而造成的损失进行补偿，能够激起保护者的积极性，有利于农业生态系统的维护[10]。农业生态补偿市场运行机制，目前方法有自由贸易、一对一市场交易以及生态产品认证。其中，自由贸易是指在政府明确农业环境服务为能够交易的商品或者是规定了相应的需求规则的前提下，让那些能够被转化为商品形式的农业生态环境服务进行交易；一对一市场交易主要是在受益者较少且明确的情形下，受益者与支付者就农业生态环境服务进行的直接交易；生态产品认证主要是指消费者通过以高出一般商品的价格来购买经过认证的以环境友好方式生产出来的商品，多于一般商品价格的部分实际上就是支付了附加在这类商品上的农业生态环境服务的价值[4]。

3 国外实践的有益经验和启示

我国农业生态补偿市场运行机制当前还处于起步阶段，存在缺少系统法律政策支持以及产权不明晰等问题。因此，参考其他国家在这方面的实践经验，对于健全我国农业生态补偿市场机制及其运行具有一定作用[11]。

3.1 健全的法律法规体系是基础

法律制度是支撑美国农业生态补偿市场运行机制的重要基础，其主要通过5 a修订一次的农业法案设立项目来实现农业生态补偿[12]。美国1956年农业法规定了实行土壤银行计划，激励农户退耕从而保护土地。1996年农业法中明确用于农业生态环境保护计划的补贴达到171亿美元。另外，美国1985年通过《土壤保护法》，制定了“保护性储备计划”，对参加该计划的退耕者支付一定数量的补助金。2002年通过《2002年农场安全及农村投资法》，授予农业部实施包括“保护保障计划”、“保护性储备计划”等生态补贴计划的权力。这些法律法规为农业生态补偿推行打下了坚实基础[13]。

德国有着完备的农业生态补偿法律法规体系。比如耕种方面的《种子法》、《肥料使用法》等，另外，《土地资源保护法》、《水资源保护管理条例》等也都从各方面确立了农业生态环境保护的相关制度。作为欧盟的成员国，同样适用于欧盟的相关法律规定，欧盟从1993年开始对农业环保措施进行补偿。欧盟出台的《2000年议程》对共同农业政策进行了重大革新，将环保目标一体化列入共同农业政策（CPA）。2002年欧盟公布《生态农业法》，对生态农业作了更加细致的规定[14]。

3.2 生态产品认证制度是重要手段

生态产品认证是各国普遍采取的环境友好型产品的认证制度，通过这一制度可以实现对农业生态环境服务价值的间接支付。早在1992年，欧盟就建立了生态标签体系，其系自愿性制度，目的是实现农产品从生产到最后使用的整个生命周期都不会对生态环境产生危害。欧盟对于每一种产品都规定了相应的环保性能标准，主要是关于资源节省、三废（废气、废水、固废）排放以及噪声排放等。

韩国在2001年也开始推行农业生态产品认证制度，主要通过《环境友好农业培育法》来实行[15]，其原理和机制与欧盟的生态标签体系类似，都是市场化的农业生态补偿方式。韩国的认证制度主要分为4类，即无农药农产品、低农药农产品、有机农产品和过渡期有机农产品。每一类都有着严格的标准，只有通过这些标准的审核才能获得相应的商标使用权以及政府补贴[16]。

4 我国农业生态补偿制度的完善

农业生态补偿制度实施的关键在于选择交易成本低、可操作性强的运行方式，实现农业生态补偿的市场运行。结合国外的相关经验以及我国的国情，实现农业生态补偿的市场化运作首先应当要完善相关的法律制度，包括国家层面以及地方层面的立法，明晰产权，将生态产品认证制度作为重点发展和推行的农业生态补偿方式。

4.1 建立农业生态补偿法律法规体系

完备的法律法规体系是农业生态补偿市场化运行的重要基础和保障，从国外的经验来看，欧美等发达国家也非常重视法律法规的建设。我国目前关于农业生态补偿的规定散见于各种法律法规，还没有针对农业生态环境保护的专业性法律，也没有针对生态补偿的专门法律[17]。因此，建立农业生态补偿市场运行机制首先要完善相应的法律法规，这需要从2个层面来进行立法完善，即国家层面和地方层面。

我国目前对农业生态补偿规定大多是法规或者政策，专门针对农业生态补偿的法律还没有出台。政策、法规在一定程度上是推行农业生态补偿的重要保障，但是相对于法律仍然缺乏权威性，实践中有法不依的情况时有发生。因此，国家可以制定相应的农业生态补偿基本法，使得农业生态补偿有法可依。同时需要尽快出台相关的与之配套的可操作性强的法规或者规章，保障农业生态补偿法得以实施。另外，在立法中应加强关于市场性的政策法规。

地方立法是我国法治的重要组成部分，新修订的《立法法》也明确赋予了设区的市在环境保护方面的立法权。因此，各地也应对于农业生态补偿的立法进行积极的探索，制定或者修改相应的地方性法规。坚持“谁收益，谁补偿”的原则，以农业的可持续发展为目标，不断完善农业生态补偿地方立法。

4.2 明晰农业生态资源产权

推行农业生态补偿的市场运行机制是建立在科斯产权理论的基础上，而科斯手段得以应用的前提就是有明晰的产权制度，因此，需要明晰我国农业资源的产权[18]。第一，我国法律应当规定农业环境资源所有权问题。最为紧迫的便是农用耕地的产权问题，虽然我国法律已经对土地的所有权及使用权方面有所规定，但是实际操作中农村耕地的产权仍然存在诸多问题，农民对土地的处分权也相当有限，所以需要法律进一步明晰相关产权，确定农民对农业资源的权利和义务。第二，在产权已经明晰的基础上建立交易平台进行产权交易。农业生态补偿市场机制的运行需要有一个良好的交易平台，而我国在这方面相当欠缺，因此，应尽快建立农业资源产权的市场交易平台[19]。

4.3 推行农业生态标志认证制度

我国目前主要包括无公害农产品、绿色食品、有机食品三类以及农产品地理标志保护产品在内的4个层级的认证。在一定程度上，农业生态产品认证已经产生了积极的影响，但是由于质量标准体系不完善，容易造成生产者和消费者之间的信息不平等的问题。所以，需要逐渐健全我国的农业生态标志认证制度，最重要的是要完善农业生态标志认证的标准体系，可以将农产品生态标志认证体系分为安全体系和质量体系分别进行规定，方便生产者及消费者认知及选择。

另外，要加强对农业产品生态标志认证的管理和监督。首先要明确申请认证的主体资格，对有资格的申请者所提交的材料、产品等进行严格地审核，严格规范认证程序的各个环节，从源头上将那些对农业生态环境产生破坏的产品类型或者生产者排除。另外，对已经获得生态认证的产品或者生产者要定期进行检查和监督，强化不合格产品的淘汰退出机制。

4.4 建立评价制度

制度的运行只有需要不断地进行评价和分析，才能了解到在实际运作过程所遇到的问题和制度本身存在的问题，进而对制度进行调整和完善。因此，建立农业生态补偿的市场运行机制需要建立一定的评价机制，从而形成反馈机制，不断地在实践中对其进行完善。农业生态补偿市场运行的评价制度应当包括对市场运行机制的可行性分析、生态保护效果的评价、对利益相关者影响的评价、对社会经济发展影响的评价等方面。

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Research on the Market Operation Mechanism of Agricultural Ecological Compensation

LI Hai-lun
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

Protection of agricultural ecological environment is the basic condition of realizing the sustainable development,and the ecological compensation is an important way to realize the protection of agricultural ecological environment.According to the external theory,ecological compensation is an important system of solving externality of agricultural ecology.The government and the market are the important means to solve the externality of agriculture.The government occupies the dominant position in the agricultural ecological compensation,and the use of market means to adjust is the key to the establishment of ecological compensation.At present,the government compensation mode plays a leading role in agricultural ecological compensation in our county,relative to the market compensation mechanism is not very good use.Therefore,we need to improve the market mechanism,adopt the incentive compensation way,through"invisible hand"of the market,the external nature of the agricultural ecological environment is changed.On the basis of analysing the mechanism of agricultural ecological market in China at present,combined with the experience of foreign countries,the paper puts forward suggestions to improve the market mechanism of agricultural ecological compensation from four aspects:law and regulation system,property rights,ecological mark system and evalution system.

agriculture;eco-compensation;market operaton mechanism;eco-product certification

F323.22

A

1002-2481（2016）05-0715-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.35

2015-12-22

李海轮（1991-），女，江苏徐州人，在读硕士，研究方向：环境与资源保护法学。