新环保法背景下的农村土壤污染防治

韩兴磊

（河海大学法学院，江苏南京211100）

新环保法背景下的农村土壤污染防治

韩兴磊

（河海大学法学院，江苏南京211100）

随着人类社会的发展，土壤污染不断加剧，已对我国农业生产造成损害，影响着我国农业的健康发展。为此，需要加强对农村土壤污染防治的研究。2014年4月24日通过了《环保法修订案》，新环保法增加了许多新规定，并且对旧规定也有了新的发展。新环保法为我国农村土壤污染防治工作指明了方向。

新环保法；农村；土壤污染；防治

水、大气、土壤是环境的三大要素，也是人类赖以生存不可缺少的物质资源。然而，随着人类社会的不断发展，水污染、大气污染、土壤污染却日益严重，严重威胁着人类的健康和社会经济的可持续发展。我国农业主要以种植业为主，所以土地对我国农业发展至关重要，甚至可以说，土地是农民赖以生存的“生命线”。目前，农村的土壤污染问题，是农村环境问题当中与土地相关的最主要的问题。农村土壤污染的日益加剧，对我国农业造成的损害越来越严重，土壤污染防治急需加强。

1 土壤污染概述

1.1 土壤污染与土壤污染防治的定义

关于土壤污染的定义，存在多种观点。其中，《中国大百科全书》定义为：土壤污染是一种土壤质量恶化现象，是由人类活动产生的污染物进入土壤，并且积累到一定程度而引起[1]。《环境科学大辞典》定义为：土壤污染是一种土壤性质恶化和植物生理功能失调的现象，是由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而造成[2]。而国家环保总局则将土壤污染定义为：土壤污染是一种土壤环境质量恶化，并且造成农作物中的某些指标超过国家标准的现象，是由人为活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度而引起。

上述观点以进入土壤的污染物导致土壤环境恶化作为界定标准，我们可称之为一种事后的结果标准。但是，为了更好地保护土壤生态环境，笔者认为，宜借鉴我国台湾以“导致危险”为标准，可将土壤污染定义为：土壤所允许容纳的最大负荷量是有限的，但是人类活动产生的各种污染物排放进入土壤的量超过土壤的负荷量，致使土壤功能丧失、危害土壤生态环境，或影响居民生活环境，或已经导致土壤质量恶化[3]。笔者认为，此定义以“导致危险”为标准，与我国“预防为主”的环境保护理念相符合。

土壤污染防治就是土壤污染的预防与治理。而农村土壤污染防治就是指通过各种方法与措施对直接威胁到农民生存和国家粮食安全的农村土壤污染进行预防和治理的活动。

1.2 土壤污染的特点

1.2.1 累积性 污染物在大气和水体中比较容易迁移、扩散和稀释，但在土壤中却比较困难。因此，土壤中的污染物比较容易累积。

1.2.2 隐蔽性和滞后性 一般来说，大气污染和水污染比较直观，人们通过触觉、视觉、嗅觉等就能够察觉到。而土壤污染却是需要依靠土壤样品分析、农作物检测，甚至要通过其对人畜健康的影响进行研究才能够确定。因此，从土壤污染产生到发现其危害需要较长的时间。

1.2.3 难逆转性 重金属降解难度大，很难通过自然过程从土壤环境中稀释或消失。此外，土壤中的许多有机污染物的降解需要较长的时间[4]。因此，土壤遭受污染之后，很难逆转并恢复到原来的状态。

1.2.4 不均匀性 由于污染物在土壤中迁移难且慢，并且土壤性质差异较大，故导致土壤中污染物分布不均匀，且空间变异性较大。

1.2.5 治理的艰巨性 土壤污染一旦发生，想要恢复非常困难，仅仅切断污染源是远远不够的[5]，还需要对污染土壤进行修复等，其将花费大量的资金和很长的时间。

根据土壤污染的特点，可以将土壤污染防治工作的难题概括为：成本高、周期长、难度大[6]。

2 我国农村土壤污染状况、来源及危害

2.1 农村土壤污染状况

2014年4月17日，环保部和国土资源部发布了全国土壤污染状况调查公报。公报指出，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%，2.3%，1.5%和1.1%。从污染物超标情况来看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7.0%，1.6%，2.7%，2.1%，1.5%，1.1%，0.9%，4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%，1.9%，1.4%。从土地的利用类型来看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%，10.0%，10.4%；从污染物类型来看，以无机型为主，有机型次之，复合型污染比例较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%[7]。

该调查结果显示，全国土壤环境总体状况令人担忧。部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题也很突出。我国的土壤污染状况在该公报中得到充分体现。而中度、重度污染的土地已经不适合耕种，其他土地也有不同程度的污染。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有0.1亿hm2，污水灌溉污染耕地为216.7万hm2，固体废弃物堆存占地、毁田13.3万hm2，合计约占耕地总面积的1/5[8]。由此可以看出，我国土壤污染非常严重，特别是耕地土壤环境质量堪忧。我国是一个农业大国，耕地、林地、草地又大部分在农村，可见，我国农村土壤污染之严重。

2.2 农村土壤污染来源

2.2.1 农业活动 在我国农村，农民的主要收入来源就是从事农业活动，包括种植业、养殖业等。农民在从事农业活动中的一些不合理行为，会造成土壤污染。首先是不合理地使用农药和肥料。过量、滥用或乱用高毒、高残留农药会在土壤中留下有毒有害物质，对土壤环境产生不良影响；而不合理地使用化肥也会造成土壤污染。其中，化肥污染有两大表现：一是生产化肥的原料本身含有某些重金属物质，其在生产化肥的过程中并未被完全清理掉，直接导致生产出的化肥因为含有重金属元素而污染土壤，典型的例子就是某些磷肥中被查出含有重金属物质；二是使用化肥过量或者不按比例施用，改变了土壤内部的结构形态，导致土壤中的有害物质被激活，从而引发土壤污染[9]。

2.2.2 工业活动 随着我国工业的逐渐发展，由于生产成本以及政策等影响，工厂逐步向农村地区转移。虽然给农村解决了一部分就业问题，促进了该地区的经济发展，但是，随之而来的却是严重的环境污染问题，特别是会对农村的土壤造成污染。主要表现在以下几个方面：首先，工业活动形成的固体废弃物会导致农村土壤污染。在村庄或者城郊看到很多垃圾堆或垃圾掩埋场，这些固体废弃物绝大部分是由工业企业排放的废弃物和城市垃圾构成。这些含有有害物质的废弃物不仅不容易挥发，而且也不容易被土壤中的微生物所分解。如果不能科学合理地管理、回收，将会长期停留在土壤中，对土壤造成污染。其次，农田灌概用水混有工业企业排放的污水，污水中的重金属等有害物质会随之进入农田，引发农田土壤污染。最后，工业企业排放的粉尘和废气中含有大量的重金属，会以大气沉降的方式进入农村土壤中，造成土壤污染[10]。

2.2.3 日常生活活动 由于我国农村的环境保护基础设施不健全，许多农村都没有专门的垃圾处理设备。农村居民的生活垃圾一般都是往河道或是低洼处堆放，甚至直接堆放在道路或农田边上，生活污水也是任意排入沿村的小河。每到下雨天，生活垃圾和污水会被雨水冲得到处都是，有些会进入农田，有些会随河水流走，污染了河水[11]，而且随着受污染的河水灌溉进入农田，又对土壤造成了污染。

2.3 农村土壤污染危害

2.3.1 威胁粮食安全 农民在农业生产过程中大量使用化肥农药或者其他不合理的行为，会使土壤板结、土壤环境恶化等，再加上各种有害物质在土壤中累积，土壤质量下降，土地不再适宜农作物生长，造成粮食减产。我国是农业大国，也是人口大国，每年需要数量极其庞大的粮食来养活十几亿人。土壤污染特别是耕地污染持续加重，必将严重危及我国的粮食安全。

2.3.2 危害人体健康 土壤受到污染后，土壤中存在大量重金属等有毒有害物质，这些有毒有害物质会在农作物体内累积。一旦食用受污染的农产品，必将严重危害人体健康，甚至危及人的生命。

2.3.3 破坏生态平衡 众所周知，大气、水、土壤、生物是生态系统的4个重要组成部分，4个部分相辅相成，紧密相连，缺一不可。若其中一部分出现问题，会导致生态系统失衡。如果农村土壤受到污染，有害物质会进入河流、大气、植物，会使某些动植物受影响甚至灭绝，进而引发一系列其他生态问题。若不能及时处理，生态系统持续遭到破坏，甚至会使该地区的生态系统崩溃。虽然这只是我国大生态系统的一小部分，但是牵一发而动全身，若是任其污染下去，甚至会危及整个国家的生态安全。

3 新环保法出台前我国农村土壤污染防治存在的问题

3.1 重视土地经济价值，忽视其环境与生态价值

在新中国成立之初，大搞经济建设，大量开垦土地用于农业生产，想方设法提高土地生产力，对土地造成了难以弥补的损害与污染。

3.2 环境保护基础设施不健全

农村土壤污染主要来源于工业、农业与生活活动中产生的污染物。而农村环境保护基础设施不健全，使其不能得到有效处理，从而污染了土壤环境。

3.3 土壤污染防治资金匮乏

土壤污染的特点，决定了土壤污染治理难度大，需要大量资金。而我国对土壤污染防治的财政投入较少，资金严重不足。

3.4 农民缺乏科学农业生产知识与指导，且环境保护意识不高[12]

由于农民缺乏农业科学生产知识与指导，不懂得如何科学合理地进行农业生产，在农业生产过程中经常有过量、滥用农药和化肥等不合理的行为。再者，农民环境保护意识不高，对各种垃圾处理不当，更是加重了土壤的污染程度与防治难度。

3.5 环境法律责任不够严格

首先是对污染者处罚力度不够，守法成本高，违法成本低。其次是对行政部门缺少法律责任的规定，导致对农村土壤污染防治的监管与执行力度不够。

4 新环保法出台后对我国农村土壤污染防治的指引

新环境保护法对我国环境保护有了新的规定与发展，而农村土壤污染防治作为我国环境保护工作之一，必将受我国新环保法的指引。主要表现在以下几个方面。

4.1 重视土壤的环境与生态价值，并关注其整体性保护

我国早期所制定的有关土壤污染保护的法律法规，忽视了土壤的环境和生态价值，过于注重土地的经济价值。而新制定的环保法则重视土壤的环境价值和生态价值，并将生态系统的价值观念引入到法律制度中。将生态系统中大气、土壤、水以及人与动物作为相互联系的整体予以充分考虑和重视[13]，体现了新环保法的环保理念——生态文明与可持续发展[14]。如新环保法第32条规定，国家加强对大气、水、土壤等环境要素的保护，并建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。第33条第2款规定，县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。

4.2 加大财政投入，建立土壤污染防治基金制度

我国土壤污染防治财政投入少且环境治理资金不足，使得环境保护基础设施得不到广泛建设，土壤污染治理资金严重不足。为此，新环保法第8条规定，各级政府应加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，并且要提高财政资金的使用效益。建立土壤污染防治基金制度，也是解决土壤污染治理资金不足的方法之一。基金的来源可基于以下2个法律规定：首先，新环保法第43条提出排污费、环境保护税2个概念，并且规定排污费必须要专款用于环境污染防治。其次，新环保法第52条确立了环境污染责任保险。环境责任保险是基于环境污染赔偿责任的一种商业保险，也称之为“绿色保险”。该保险以排污单位发生事故对第三者造成的损害并依法应负的赔偿责任为标的[15]。此外，政府的财政拨款、土壤环境污染的罚金以及基金孳息收入均可作为基金的来源。还可以采取组织社会捐款、发行彩票等措施，吸引民间资金投入到污染治理过程中来，增加防治基金的来源，使基金来源多元化[16]。

4.3 加强对农民进行科学农业生产指导，提高农民的土壤环境保护意识

针对我国农民缺乏科学农业生产知识与指导，且环境保护意识不高的现状，我国新环保法对此有专门规定。第49条第1款规定，各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。同时，第9条第1款规定，各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织等积极开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。这些规定有利于提高农民的土壤环境保护意识，减少因不合理农业生产活动对土壤造成的污染。

4.4 建立土壤环境质量监测机制

鉴于土壤污染隐蔽性、滞后性、难以逆转性等特性，需要对土壤环境进行及时监测。为此，需要建立土壤环境质量监测机制。新环保法第17条规定，国家建立、健全环境监测制度；国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理；有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。因此，应当在全国各地农村建立土壤污染监测站（点），以便应对我国日益严重的农村土壤污染。

4.5 建立土壤环境影响评价制度

新环保法第19条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价；未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。在农村土壤污染防治工作中，应表现为建立土壤环境影响评价制度，即在农村土地上进行建设时，应进行土壤环境影响评价，未依法进行土壤环境影响评价的建设项目，一律不得开工建设。

4.6 建立严格的土壤污染法律责任制度

在我国新环保法出台前，旧环保法在环境法律责任方面的规定存在不足，环保领域出现违法成本高、守法成本低的突出问题，这对我国的环境保护工作极其不利。为了解决这一问题，新环保法对环境法律责任进行了非常严格的规定。新环保法也因此被称为“史上最严环保法”。新环保法之严，在法律责任方面主要有以下几个规定：首先，增加了污染者的违法成本。新环保法第59条第1款规定，企业事业单位、生产经营者等因违法排放污染物受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，行政机关可以按照原处罚数额对其进行按日连续处罚，即针对拒不改正者，按日计罚无上限。第63条规定，情节严重且尚不构成犯罪的，将适用行政拘留。其次，拓宽了责任主体，新增引咎辞职制度。新环境保护法第68条将地方各级政府和县级以上的政府环境主管部门主要负责人纳入法律责任主体，并新增了引咎辞职制度[17]。在我国农村土壤污染防治过程中，要严格执行该法律责任制度，以保证我国农村土壤污染防治工作取得更大的成效。

5 结语

新环保法的出台，虽然为我国农村土壤污染防治提供了指引与方向，促进了我国土壤污染防治工作进一步发展，但是，我国在农村土壤污染防治方面仍然存在许多问题。其中，最主要的问题是我国至今没有出台专门的《土壤污染防治法》。新环保法虽然能为我国农村土壤污染防治工作提供指引与发展方向，但是未对我国土壤污染防治作统一、具体规定，对农村土壤污染防治工作缺乏详细、可操作性的指导，这将会对我国农村土壤污染防治工作的具体开展产生不利影响。2016年即将出台“土十条”（即《土壤环境保护和污染治理行动计划》）[18]。“土十条”的出台将进一步推动我国的土壤污染防治工作。针对我国日益严重的土壤污染状况，期待我国的《土壤污染防治法》这一专门立法的早日出台。

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Rural Soil Pollution Prevention and Control under the Background of New Environmental Protection Law

HAN Xing-lei
（College of Law，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the continuous development of human society,soil pollution is increasingly serious,which causes damage to China's agricultural production,affects the healthy development of China's agriculture.Therefore,we need to strengthen research on soil pollution prevention and control in rural areas.April 24,2014,"Environmental Law Amendment"was adopted,the new law increased the number of new environmental regulations,and the old regulations also had a new development.The introduction of new environmental protection laws indicates a new way forward for the prevention of soil pollution in rural areas.

the new environment protection law;countryside;soil pollution;prevention and control

X53

A

1002-2481（2016）05-0653-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.19

2016-01-21

韩兴磊（1988-），男，山东临沂人，在读硕士，研究方向：环境与资源保护法学。