新型城镇化背景下农村土地流转问题思考

高雅

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

新型城镇化背景下农村土地流转问题思考

高雅

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

随着城市化与工业化发展进程的加快，土地作为城镇化的载体，逐步完善农地流转机制以满足城镇建设用地需求，实现农村土地流转与城镇化建设相互协调，具有十分重要的理论与现实意义。基于新型城镇化视角，通过分析我国目前土地流转的特点及存在的问题，提出新型城镇化过程中应对土地流转问题的对策措施，为新型城镇化过程中土地流转的顺利进行提供新思路。

新型城镇化；农村土地流转；对策

2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，《建议》中第一次正式采用“城镇化”这一术语。《建议》强调城镇化进程中，必须切实做好土地利用与交通网络建设、环境保护及社会发展等各方面规划之间的衔接与协调[1]。

21世纪以来，伴随着我国城市化的快速发展，城镇对农业劳动力和农村人口的吸纳不断增强。然而，城市化发展过程中也遭遇了包括城镇人口激增、城区面积急剧扩展、城乡发展无法统筹协调等一系列问题[2]。在过去的10多年，我国的城市建成区面积翻了1番，然而，城镇化水平无法跟进城市建成区面积扩张的速率，土地扩张速率是人口城镇化速率的2.38倍[3]，农村土地的闲置浪费与土地资源价值体现之间的矛盾日益明显。因此，积极推动农村土地改革深化、流转土地资源优化配置，努力推进“城乡互补、协调发展”的新型城镇化建设迫在眉睫。

1 新型城镇化与农村土地流转的相互作用

城镇化的发展必然导致相应的人口增长，同时工业产业的发展也需要合理的土地预留面积，土地是新型城镇化的重要载体。而农地流转好比新型城镇化过程中的催化剂，农地流转的效果直接影响城镇化的进程。

1.1 新型城镇化是农村土地流转的发展背景

1.1.1 农村土地流转新机遇 新型城镇化建设过程中，大多数城市城镇人口均有所增长，产业化进程不断推进，城市建设用地迅速扩大。在城市原有建设面积有限的前提下，新型城镇化过程中城市建设用地中一大部分是由农村土地资源提供的[4]。产业升级用地的需求、农村人口城镇化带来的住房缺口，都要求在新型城镇化建设过程中充分考虑农村或者城郊土地的流转，促使有限的农村土地资源进行有效流转。农村土地资源合理化、规模化、集约化利用，已然成为新型城镇化建设的必然需求，政策及市场的需求给农村土地流转的进一步发展带来了新的机遇。

1.1.2 农村土地流转新挑战 我国目前城镇化发展落后于工业化，农地经营质量滞后于农村非农化速度[5]。在守住耕地红线的前提下，追求农地综合价值的溢出效应、促使土地流转所增加的空间，能够满足资源整合配置的预期，提高农村土地流转的效率，彻底解决以往城市化进程中出现的资源分配矛盾、城乡差距扩大、工业用地与人居用地紧缺等问题。在新的时代和政策背景下，推动农地流转，必须从宏观上协调保障土地利用等新的角度去应对新型城镇化对土地使用权流转提出的挑战。

1.2 农村土地流转对新型城镇化的重要作用

1.2.1 有利于缓解新型城镇化中土地矛盾 城镇化是衡量某一国家或地区社会经济发展状况的重要指标，2014年我国的城镇化率已达到54.8%[6]。然而，目前我国新城镇建设中农村土地改革进度无法满足新型城镇化城乡一体、节约集约、和谐发展的基本要求。随着新型城镇化的持续推进，城市人口的增加、劳动力的转移、土地利用规划的调整等一系列问题会相继出现。要解决已存在的人地矛盾、预防新的用地问题产生，就要求我们利用农村土地承包经营权流转的契机，最大程度地发挥土地资源在新型城镇化建设中的基础作用。

为了满足城乡统筹发展的要求，就需要在流转工作中有效规划和利用农村土地，将市场化引入土地流转机制，加入资本化运作；通过依附土地的农业生产资料的解放，建立科学高效的农村土地流转机制，提高农地流转的质量；提升土地利用价值，促使农业生产要素在城镇化进程中合理分配。

1.2.2 有利于缓解人口城镇化矛盾 新型城镇化有利于破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化。农民在通过流转土地承包经营权实现多渠道就业、提升自身收入的同时，也为农村地区工业及服务业发展注入了新的活力。农村多余劳动力持续向工业、服务业等产业转移，有利于提高剩余劳动力的利用效率，便于农村劳动力科学有效的资源配置，有效地缓解了新型城镇化过程中劳动力缺失这一严峻形势。

1.2.3 有利于促进农业规模化、产业化发展 我国人均耕地仅0.1 hm2，农户户均土地经营规模约为0.6 hm2，无法达到农业规模化经营的标准[7]。农村土地通过流转的方式，集中了原本不同农户的小块土地，合并了农业生产种植范围，能够集中大片土地用于规模化、高效化的养殖业、种植业、苗木、水产养殖、设施农业等多种现代高效集约型农业生产。农村土地流转不仅可以提升相应农产品的市场竞争力，同时还能更好地抵御自然及市场变化给传统农业带来的巨大风险。农村土地流转转变了传统的农业方向，便于相关农业种植技术在农村各地区的推广与应用，体现了新型城镇化推进中所要求的“四化同步”、合理布局、集约高效及绿色低碳的发展方式[8]。

2 我国农村土地流转的主要特点及其存在问题

2.1 我国农村土地流转的主要特点

20世纪70年代末，我国开始确定15 a的土地承包期，随着家庭承包经营制度的确定，土地流转相继产生和发展，但多数为农户之间自发的农地流转，属于自发状态，缺乏相应的监管。21世纪初，在《农村土地承包法》等一系列农村土地管理办法陆续颁布实施后，许多地区在政府的指导下开始了一定规模的农业产业结构调整，国家开始规范农村土地流转行为，并逐步出现了出租、转让、转包、入股和互换等多样化农村土地流转形式。随着农业税废止、现代农业建设的整体推进以及新型城镇化的不断深入发展，农村土地流转成为各地农业规模化发展经营的重要内容，农地流转速度全面加快，部分地区发展速度较快，涌现出大量创新性流转机制，土地流转呈现“非农化”现象普遍、方式多样、地域扩展的总体趋势。

2.2 新型城镇化中农村土地流转过程出现的问题

2.2.1 政府与市场配合不协调 传统的城镇化进程中的农地流转主要依靠政府力量推进，土地资源的科学合理配置大多由政府安排。部分地方存在市场混乱无序、政府干预过多、过分追求经济指标、政府“公益性”目的不够明确等多重问题。在国家稳步推进新型城镇化、力求实现中国特色的农村土地流转的进程中，部分地方政府土地管理部门存在监管力度不够，相关职能部门定位不明的问题，政府作为公共服务的提供者，同时也扮演着市场监管者的角色，导致部分地区的“城镇化”仅仅是“土地城镇化”，农地流转存在一定的行政色彩。

随着火力发电厂智能化的不断推进，锅炉给水及机组循环汽水系统也加快了智能化改造。因此模拟信号的分析仪表升级改造为Profibus-DP总线通信接口的智能分析仪表是未来的趋势。

2.2.2 农地流转市场不完善，中介服务职能不健全

农村土地在流转过程中需要提供市场经济行为条件下相应的社会化服务内容，这与目前政府主导下的农户之间私自流转行为相左，农村土地流转机制缺乏正规交易市场制度的监管与完善[9]。相关研究显示，目前我国部分地区农户流转土地过程中签订相关流转合同的土地面积占总流转面积的比例还不足1/2，仍有50%以上的流转土地存在流转手续不规范等一系列问题[10]。土地流转市场无序、流转市场服务体系不健全、相关部门职能不清晰、相关第三方机构发展滞后等若干农村土地流转问题会直接导致土地使用者和经营者的权利义务无法得到充分的保护。目前，我国农村土地流转中介机构主要服务内容还停留在土地经营权流转信息的收集与公布上，而且已有的土地流转中介机构数量过少，土地价值评估职能还有待进一步完善。

2.2.3 现行的土地产权制度虚化 我国宪法规定，农村各种产权通过权证的形式确定到户，土地具有可流转和市场化的资本属性。确权赋能可以为农村土地多种形式的流转提供基础、规范的依据。根据相关行政法规及规章的要求，集体享有对于土地经营权的处置权。然而，法律并没有明确国家、集体、农户之间的土地权主体关系，实际土地流转过程中土地所有权权属难以界定，存在很多所有权主体虚化的情况。土地权属关系历史遗留问题登记不清、所有权界限模糊、主体虚化等各种因素的综合影响，是造成我国农地流转市场混乱、流转无序的最直接原因[11]。

模糊的产权及其利益主体的虚化已然给农村土地流转及其市场化发展带来了负面影响[12]。浙江省长兴县某村一家农业龙头企业为了扩大产能进行规模化生产，需要流转成片的土地进行产业储备；然而，村民与生产小组以及村委会三者对于土地权属以及收益分配等问题存在争议，争议在于土地所有权归属于生产小组还是村集体，土地收益应该分配给全体村民还是仅限于生产小组，由于土地产权制度虚化导致各方无法达成一致意见，最终导致了这项土地流转项目的搁置。

2.2.4 农户土地流转意愿不强 土地流转及规模化经营在一定程度上代表着农业现代化未来的发展方向，而农户的意愿和行为对土地流转有根本性的影响[13]。有研究表明，农户家庭务农劳动力数量、劳动力年龄、家庭农业收入、劳动力外出务工情况以及农业机械化水平等多个因素都会对农户流转土地的意愿产生直接影响[14]。土地是养老保障这一传统观念对多数农户影响较为深远[15]，加之目前我国的社会保障制度尚未充分覆盖全部的农村地区，相关社会保障制度滞后性极有可能导致部分农户放弃流转土地经营权，从而阻碍了新型城镇化进程中相关农业产业结构的调整，延缓了农业现代化的进程[16]。另外，流转的土地租金低于农户的心理预期也会造成农户远离土地的不安全感与高风险性。因此，只有逐步健全和完善农村地区的社会保障制度，让农户能够老有所养，老有所依，才能稳步地提升农户流转土地的热情与积极性。

3 新型城镇化中有效实现农村土地流转的对策建议

3.1 制度建设、体系完善

进一步推动农村土地流转，促使土地资源的配置适应新型城镇化建设背景下的农村土地改革规划，首先要在法律上明确土地所有权归属，清晰界定土地产权边界[15]。法律明确的同时需要进一步建立健全农地流转市场体系，完善中介服务机构职能，进一步规范农地流转制度，逐步杜绝无序化的农村土地流转现象[17]。加强政府及第三方对集体经济组织、个人或者企业在农地流转过程中的监管，制度上强化监督管理，建立健全更为严格的土地用途管制制度，严防私下占用、转用农业用地的违法行为。

在强化农村土地制度建设，完善农地流转市场体系的基础上，通过做好一系列配套改革，积极培育农村土地流转供需主体以及农地使用权流转中介组织。

土地难以流转的首要原因是目前我国多数农村地区社会保障制度远远落后，导致多数农户离开了土地便失去了基本的生活保障[18]。政府应该健全包括养老保险、医疗保险在内的系列农村社会保障制度，弱化农户心中的土地社会保障功能，保证农民最低生活标准[19]；同时加快户籍制度改革，建立城乡统一的劳动力市场，使得农户能够享有平等的社会权利。

树立农业生产大户典型，政府可以有意识地对农户进行引导，引导农业大户在农业生产活动中不断推陈出新，积极开展各项农业生产活动[20]。同时，政府应集中对农业生产大户进行企业管理、市场营销等规模化农业生产相关培训，提升其企业经营素养和商业视野，并让这些农民帮助其他的农民开展农村土地流转，通过典型示范作用，带动农民参与农村土地流转的积极性。

3.3 营造外部环境

在做好土地所有权归属、农村土地流转制度化完善、引导培育农村土地流转供需主体以及农地使用权流转中介组织建设的同时，各级政府应不断推进农村社会保障基础设施建设，不断加大资金投入力度。中西部地区各级政府应积极创造条件加快新型城镇化步伐，为农村劳动力的转移积极创造外部环境，通过多种方式实现农业生产多渠道招商引资，实现农村土地流转与现代农业园区建设的有机结合。

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Reflections on Rural Land Circulation Problem under the Background of New-type Urbanization in China

GAO Ya
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

In the process of urbanization and industrialization development,land as the basic foundation of urbanization,and was very important to replenish the mechanism of rural land circulation to meet the needs of urban construction and coordinate the urbanization construction,both in theoretical and realistic significance.From the aspect of the new-type urbanization,the paper analyzed the characteristics and the existing problems of the rural land circulation in China,and put forward the countermeasures for the smooth implementation of the rural land circulation.

new-type urbanization;rural land circulation;countermeasures

F301.2

A

1002-2481（2016）05-0686-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.28

2016-01-19

高 雅（1992-），女，江苏无锡人，在读硕士，研究方向：社会保障。