重大“邻避”设施决策社会稳定风险评估的现实困境与政策建议——来自S省的调研与分析

张　乐,童　星



重大“邻避”设施决策社会稳定风险评估的现实困境与政策建议
——来自S省的调研与分析

张乐,童星

摘要：重大邻避设施的公共产品属性决定着其社会稳定风险评估更具特殊性，也意味着该类决策的稳评将会面临更为复杂的困难局面。这些困境表现在邻避设施决策稳评的管理体制、运行机制、法制建设以及理论指导等多个方面。要有效摆脱困境，就应从体制上理顺维稳办与其他评估责任主体的关系，建立异地评估与备案审查制度；在技术层面努力提高公众参与的广泛性和代表性，在风险沟通的形式、内容和权重方面做出改善，保障公众充分的知情权和平等的参与权；在法制层面从根本上明确稳评的法律地位，理顺与其他风险评价法律依据的关系；从学理上阐明公众邻避情结的路径依赖，加强对公共信任脆弱性的研究，构建风险感知-风险沟通-公共信任的理论分析框架，提升邻避设施项目风险评价的理论指导水平。

关键词：邻避设施；社会稳定；风险评估

引言

“邻避”(NIMBY：Not In My Back Yard，“不要在我家后院”)设施意指一种产生效益为全社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施。“邻避”行动就是当这些公共设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升，从而造成当地民众的抗拒心态与反对行动。*童星、张海波：《中国应急管理：理论、实践、政策》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第480页。随着中国城市化进程的加速，各类城市发展所需的公共设施，如垃圾处理厂、污水处理中心、火葬场、核电站都成为邻避设施而遭到居民的激烈抵制。这引起了政府的高度关注，学界对此的研究也日渐丰富。

国外对邻避现象研究较早，研究者主要对邻避行动的类型、基本属性及成因进行过详细的分析。*R. Hall, Great Planning Disasters, Berkeley: University of California Press, 1980; R. W. Lake, “Planners Alchemy Transforming Nimby to Yimby，” Journal of the American Planning Association，Vol.59, 1993，pp.87-93; G. E. McAvoy, Controlling Technology： Citizen Rationality and the NIMBY Syndrome, Washington: Georgetown University Press, 1999; Barry Shanoff, “Not In My Backyard: The Sequel,” Waste Age, Aug. 2000.港台的研究者则从环境抗争、公民参与和冲突管理的视角扩展了邻避概念的适用范围和应用领域。*李永展：《邻避症候群之解析》，《都市与计划》1997年第1期； 陈俊宏：《邻避(NIMBY)症候群、专家政治与民主审议》，《东吴政治学报》1999年第10期；汤金平，陈金哲：《新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例》，《政治科学论丛》2005年第23期；范玫芳：《科技、民主与公民身份：安坑灰渣掩埋场设置争议之个案研究》，《台湾政治学刊》2008年第1期。中国大陆的学者擅长探讨邻避行动的社会生成机制，以中国式邻避冲突的特殊性为切入点，指出解决邻避冲突需要从优化公共政策制定、建立设施设址的利益激励机制和信息公开交流机制、加强城市功能区规划等几个方面进行管理创新。*何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期；陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第8期；陈宝胜：《公共政策过程中的邻避冲突及其治理》，《学海》2012年第5期；王佃利、徐晴晴：《邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析》，《中国行政管理》2012年第12期；赵小燕：《邻避冲突参与动机及其治理:基于三种人性假设的视角》，《武汉大学学报》2014年2期；李小敏、胡象明：《邻避现象原因新析:风险认知与公众信任的视角》，《中国行政管理》2015年第3期。但针对邻避设施决策的社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)的深入研究还比较少。目前，稳评的研究多是从稳评的学理界定、价值与作用的分析入手，*刘树枝：《重大事项社会稳定风险评估机制的实践探索与研究》，《公安学刊》2010年第1期； 童星：《公共政策的社会稳定风险评估》，《学习与实践》2010年第9期；杨芳勇：《论社会燃烧理论在“重大事项”上的应用——重大事项社会稳定风险评估的理论基础与方法模型》，《中共浙江省委党校学报》2012年第4期；朱德米：《社会稳定风险评估的社会理论图景》，《南京社会科学》2014年第2期；彭宗超等：《社会生态系统治理视角下的中国社会稳定风险评估的理论框架与指标体系新探》，《公共管理评论》2014年第1期； 胡象明、王锋：《一个新的社会稳定风险评估分析框架:风险感知的视角》，《中国行政管理》2014年第2期。主张在构建评估机制、评估流程、评估指标和风险等级确定等方面下功夫，*杨雄：《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考》，《毛泽东邓小平理论研究》2013年第2期； 张玉磊、徐贵权：《重大事项社会稳定风险评估制度研究——“淮安模式”的经验与启示》，《中国人民公安大学学报》2013年第3期；孙德超：《重大事项社会稳定风险评估指标体系的构建及运行》，《哈尔滨工业大学学报》2013年第6期。并将上述成果应用到房屋拆迁、水利工程建设、高速公路修建、核电站等工程项目的稳评案例分析上。*顾大松：《论我国房屋征收的社会稳定风险评估机制的功能定位及其架构——一个风险规制的行政法学视角》，《江苏行政学院学报》2012年第4期；张长征等：《重大水利工程项目的社会稳定风险评估》，北京：清华大学出版社，2013年；胡象明等：《大型工程的社会稳定风险管理》，北京：新华出版社，2013年；朱正威等：《社会稳定风险评估公众参与意愿影响因素研究》，《西安交通大学学报》(社会科学版)2014年第2期。整体而言，国内外的研究廓清了基本的理论问题，加深了人们对邻避冲突事件的理解，为开展邻避设施决策的稳评提供了借鉴。但专门围绕邻避设施决策的稳评，通过经验研究的方式展现评估机制在理论和实践两方面存在问题的研究还比较少。因此，有必要加强这方面的研究，以拓展邻避风险治理的研究视野。

作为政策导向型研究，本文的目标并非构建理论而是为在源头解开邻避“死结”寻找行之有效的办法。为此，调研选取了S省的四个地市进行，调查和访谈对象主要是邻避设施项目审批机关(如省市的发改委工作人员、环境保护机关工作人员、国土资源局工作人员、地市的城市投资建设集团工作人员等)、邻避设施项目稳评机构(如地市的“维稳办”工作人员、具有资质的环评和稳评机构等)、邻避设施项目周边居民和企事业单位代表等。资料的收集方法主要使用座谈会和深度访谈的方式进行，先通过焦点组访谈法获取与会人员对研究问题的基本认知和大致的意见，然后再从中选取部分了解情况的人员进行多次深度访谈，以获得他们对开展稳评时所面临的问题及其内在原因的详细说明，为对策建议提供真实可靠的现实依据。

一、“邻避”设施决策稳评所面临的主要困境

(一)体制之困

1.你评他也评：行政条块分割的积弊。为了更好地推动稳评政策落地，中央将建立稳评制度纳入到政府绩效考核体系之中，重大决策的稳评成了刚性要求。在中央“两办”的督促下，包括国家发改委在内的多部委纷纷出台了部门内的稳评办法。相应的，地方政府也跟风式地加以效仿。与以往很多政策的推进一样，中央在要求地方必须遵照执行的同时又给予地方灵活变通的权限，允许地方按照辖区和所属部门分别制定自己的稳评办法。结果，地方党委政府制定了全面的重大决策稳评办法，其职能部门也在各自权限内制定了稳评办法。这就不可避免地带来行政管辖权力的条块分割，为评估制造了体制性困境。在W市的调研中发现，市委市政府要落实“十二五”规划中的民生项目，准备扩建搬迁城市污水处理厂，按照要求该决策需要进行稳评。可是，有权对该污水处理项目开展稳评的机构却不止一家。

“中央和省里的稳评文件都规定谁决策谁评估，东部滨海新城的污水厂扩建搬迁是市委市府‘十二五’规划的重点民生工程。市委市府的决策理应他们作为评估主体，可市委和市政府的办公室都代表不了，只能找个职能部门来主导评估。”(W市维稳办负责人C)

“我市规定，污水处理厂归水务集团管，具体由水务集团投资公司工程部作为主体开展稳评工作。项目的环境影响评价由我们环保局负责审批。但是，我们环保局负责的项目的环境影响评价里面已经有了公众参与的环节，稳评和环评怎么衔接也是难题，先做谁后做谁文件上没有明确说明啊！”(W市环保局负责人S)

“水务集团牵头做这个污水处理项目的稳评，我们土地规划部门没有意见，但根据国土资源部的要求，涉及土地划拨和使用的项目咱们土地规划部门也要进行稳评，中央和省市的文件都没有说面对同一个项目几个部门都要进行稳评，工作重复了怎么办？”(W市国土资源局负责人J)

“在我们镇选址扩建污水处理厂，咱们没有什么意见，但要求镇政府配合开展稳评，同时要我们承担稳评结果的连带责任这不妥当。我们没有主动提出要在这里建污水处理厂，上级的决策又不能违背，市里的几个局都来评估，本来有些老百姓就不大满意征地补偿，现在反复来评估，村民也嫌烦了。”(W市经区WQ镇副镇长)*以上访谈内容均引自W市滨海新城污水厂扩建搬迁协调会，2014年7月6日。

可见，现有的稳评制度设计把一个邻避设施项目的决策审批权分别划归给发改委、国土资源行政主管部门、环境保护行政主管部门等多个行政机关，试图建立一个相对完整的风险规避体系来确保项目立项、规划、建设和运行等各个环节的安全性。但是，这些行政审批的每一环节都被要求与“稳评挂钩”，对自己的行政行为承担维稳责任。岂不知，各行政主管部门都对社会稳定负责，就意味着“无人真正承担责任”，反而分散了责任，出了事故就互相推诿。尤其是在邻避项目决策涉及多个部门需要牵头和协调的时候，由于各部门互不隶属，且谁也不希望压缩自己的行政职权，更不想将评估审批职权让渡给他人，从而加剧了权力条块分割带来的稳评管理体制的混乱状况。

2.倡导者还是监督者：维稳办的职责不清。在谈到邻避设施决策的稳评应该由谁来主导、责任由谁来承担的问题时，地方政府各职能部门对于平级的维稳办的意见比较大。原则上，维稳办负有整合有关部门的信息资源，及时掌握本地社会稳定的全貌，对可能影响稳定的情报信息及时进行分析研判，提出调处意见和建议等职责。因此，关涉本地社会稳定的重大决策由维稳办来主导稳评无疑既合适也合理。可事实上，维稳办对于推进稳评工作虽然非常积极，却很少亲自实施评估，只是要求各职能部门的稳评报告都要上报或抄送维稳办存档。维稳办对评估结论和评估建议拥有很大的发言权，但又不承担评估失误后的责任和处分。如此种种，被其他主导或者牵头邻避设施决策的职能部门所诟病，称其“光说不练、坐享其成”。另外，维稳办的隶属关系也影响其在重大决策稳评中的作用发挥。本次调研中，4个地市的维稳办隶属关系就各不相同：有的是市委直接领导，有的是市政府的直属部门，还有的设在市政法委，更有的设在市公安局，这种种不同的体制归属显然会影响其在参与稳评过程的话语权和实际功能的发挥。

(二)机制之困

1.全民之需不必评估：认知的困境。邻避设施不同于一般的化工项目。像垃圾处理场、城市污水净化设施、大型变电站或民用天然气储备站等，都是确保城市运作和居民生活必不可少的设施。没有了它们，城市的大部分功能会陷入瘫痪，这是绝大多数城市的管理者和决策者的共识。在访谈中，无论是地方发改委还是环保局工作人员都认为，这些谁也离不了的城市设施不必大张旗鼓地搞决策的稳评。

“我市日产垃圾3000～3500吨，没有垃圾处理场能行吗？现在我市既有的2个垃圾填埋场的容量早就达到极限了，等这个处理厂三期工程都建成，既可以增加垃圾处理能力，又能发电给居民用，还可以进行废旧物品回收利用，何乐而不为。”*J市城管局设施建设管理处负责人L的访谈，2014年8月1日。

“这个处理厂将是我国第一个完整的按规范设计、按规范施工的垃圾填埋场封场工程，绿化部分完成营养土回填，栽植花卉植物78000平方米,草坪播种75000平方米，垃圾堆变公园，居民怎么能不接受呢？你要是问他们愿不愿意，指定没啥问题。”*J市生活废弃物处理中心负责人M的访谈，2014年8月2日。

“我看现在推进的这个项目的稳评会带来麻烦。你想啊，垃圾处理项目本来是个好事，利国利民嘛，你非要再去问居民同意不同意立项建设，居民开始没有觉得有什么不妥，你老去问他们好不好，他们就警觉了，没有事也会闹出事情来。”*J市CQ区马山镇镇政府工作人员Q的访谈，2014年8月3日。

从调研访谈记录可知，负责邻避项目决策审批的政府部门认为垃圾处理场是城市居民所必须的公共物品，是“善”的设施，居民都会从中受益。政府部门甚至断言居民没有理由反对，觉得政府做出此类项目实施的决策理所当然不应遭遇阻挠。基于上述认识，某些职能部门对上级要求必须开展邻避设施决策的稳评决定感到困惑，乃至有一定程度的抵制。“好事不用评”的论调忽略了所谓的“居民”并非一个休戚与共的群体这一事实。在邻避设施附近生活的居民与远离设施的居民对邻避设施的态度截然不同，全民所需并不代表着少数人的权益不需要维护。以公共利益代言人自居的政府部门在认识上的偏差，将会影响稳评政策的落实与参与机制的建设。

2.自我评估：稳评实施与监督的困境。在国内，邻避设施项目大多数是由政府力推，是可以通过投资建设拉动本地GDP增长的法宝，也是被认为可以集中体现政绩的工程。地方政府通常对重大邻避设施项目的决策非常积极，而对其风险评估所带来的负面结果却非常忌讳。为了避免某些重大投资建设项目因稳评不过关而下马，地方政府总是想尽办法来“控制”项目决策的风险评估。

“这个高铁项目是国务院批复省里重点确定实施的，建成后可以改变我省东部沿海几个经济状况较好的地级市一直没有高速铁路联通的历史，打造东部城市一小时生活圈，对东部经济社会发展和旅游产业升级都具有巨大的带动作用。”*Y市发改委工作人员H的访谈，2014年8月15日。

“QR铁路南延线路已经纳入《半岛城市群城际轨道交通网规划(调整)》之中，并经省政府常务会议审议通过。我省城际轨道交通网规划(调整)的请示已报送国家发改委，国家发改委委托中咨公司进行了评估，已经出具了规划咨询评估报告；规划的稳评报告也已报至国家发改委。”*S省高速集团驻Y市办事处负责人K的访谈，2014年8月17日。

在进一步的深度访谈中，地方发改委的工作人员坦言，组织实施城际铁路规划项目的稳评机构是省发改委指定的，整个稳评过程都由他们来主导。决策申报部门负责提出评估动议，同时也由政府负责召集专家学者和基层代表参与评估。这样的评估看似主体多元，其实是选择性的、表面化的，存在着与会代表附和政府决策的可能性。更何况实施稳评的第三方机构不是通过公开招标的方式遴选出的独立评估方，其评估的结论与质量难免受到政府的影响。另外，参与组织项目稳评公众意见征询活动的工作人员也承认，公众在稳评中的角色被界定为意见的收集对象而不是评估参与者。可见，现有的稳评依然属于政府主导的自我评估。这种自我评估还表现在信息公开与社会监督上。目前，没有任何一级地方政府主动公开任何一项重大决策或者重大投资项目的稳评报告全本或者简本供公众查询，当然更谈不上舆论监督。即便有人向政府申请信息公开，政府也会以重大决策的稳评“涉密”为由，拒绝普通公众查看稳评报告中关于风险等级和对项目的审批结论。*当笔者希望访谈对象提供详细的评估记录和稳评报告等文字材料时，相关部分都以材料涉密为由婉拒了。结果，风险的高低以及项目是实施还是终止等都由决策部门自己说了算。

3.权宜性的风险沟通：稳评参与机制的困境。本次调研发现，几个地市重大固定资产投资项目的稳评在公众意见征询环节，采用的方法大多沿用“群众路线”方式召开座谈会，而参加座谈会的人员是“遴选”出来的，公众意见调查问卷设计得不够科学，样本抽样也未能按照概率抽样的科学方法进行。公众参与机制上的种种不规范导致风险沟通大多带有权宜性，这又影响到稳评的效果。

“这么大的事光找村委会的干部去发表意见咋行？为什么不通知我们普通村民也参加呢？……后来倒是有几个村民被叫去参加会议，回来告诉我们这个项目是环保的，没有什么污染，也安全，防护措施很到位云云，我们咋听都觉得像是在忽悠。”*Q市C区西果园村村民F的访谈，2014年8月20日。

“我们之前都没有参与过这个铁路项目的什么官方调查，没人来征求过我们的意见。只是要征地了，才知道要修城际铁路，这都铁板钉钉的事啦，还评估个啥。”*Q市C区赵村村民Z访谈，2014年8月21日。

沿线J县N社区的一位居民认为，“政府想建就建啊！我就是不同意建设这个铁路，别说给我133万补偿，再多也不行。2013年4月他们强拆了我厂房，如今我正上访哩。”*Q市J县N社区居民R的访谈，2014年8月25日。

结合近几年国内典型的邻避冲突事件，可以更清晰地认识上述记录所反映的问题。如多地发生的PX项目事件，项目都通过了环评，依然引发了社会冲突。又如四川什邡钼铜项目事件，环评、稳评都做了，也未能防止群体性事件的爆发。做了风险评价还是发生激烈的社会冲突，再次说明邻避项目的稳评中有关信息公开和公众参与等风险沟通机制存在着明显的不足。这里所讲的不足，并非是指地方政府没有作风险沟通，而是过于注重形式、忽略了实质内容，更忽略了风险沟通应该具有的效果——一种由于公众的知情权、同意权和受尊重的心理满足感的增加而生产出更多的社会信任所激发出的合作行为。从本质上讲，稳评参与机制的困境是该机制缺少风险沟通的长效措施。每当项目将要“上马”时才去开展风险评价和风险防范措施的宣讲，或者政府和投资承建方“秘密”地把项目规划好以后，才突然宣布将要进行项目开工前的稳评意见征求。这种“临时抱佛脚”的做法，很难说服大多数公众认同政府的决策，仓促进行的风险宣传更难达到预期的目标。不信任、不参与进而抵制，就成为公众在多数情况下的行为选择。

(三)法制之困

调研中，参与风险评估的政府职能部门普遍认为，目前邻避设施项目稳评所依据的《重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估办法》只是政府部门规范文件，要想其得到落实并发挥源头风险治理的功能还需要扫清法律上的障碍。

1.稳评前置涉嫌违反行政许可法。2004年实施的《中华人民共和国行政许可法》第十二条明确规定了行政许可设定的范围，并在其第六款中规定“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”也可以设定行政许可。这就为行政审批等行政行为设立了法律门槛。而邻避设施项目的稳评是近些年开展的政府事项，国家发改委直到2012年才以部门规范文件的形式要求各地各部门开展重大投资项目的稳评工作。部门文件不在法律法规之列。这实际上暗示开展邻避设施项目的稳评并没有法律或行政法规的依据，它不在《行政许可法》允许的“其他事项”之内。把稳评列为项目审批的前提条件，则涉嫌违法，也与当前中央政府力推的行政审批制度改革与简政放权的大方向相悖。

2.较低的法律位阶难担源头风险治理的大任。根据稳评制度最初的功能定位，它实际上应肩负对公共设施项目进行风险预警与源头治理的重担。为此，就应该把其放在项目决策之初进行，成为指导邻避设施决策的其他审批工作的前提和基础。但由于开展稳评的法理依据的位阶较低，其评估结论目前只能作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容而获得设独立篇章的位置，仅仅是发改委审批、核准项目或者核报政府的重要依据。在决策部门看来，评估结论起到的只是参考作用，不具有法律效力。可见，较低的法律位阶成为稳评发挥作用的最大障碍，即便把它放在政府决策之初实施，也无法真正成为风险治理的“源头守门人”。

(四)理论与实践的结合之困

当前，实务部门看重稳评的操作方法和结果，对于风险评估的内在逻辑与学理基础缺乏必要的认识和准备，导致很多稳评工作者在实际评估中“知其然而不知所以然”，很容易造成评估的盲目性。

“中央两办发文要求做稳评，下面各级政府都得遵行。国家发改委为此还专门出台了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章、评估报告编制大纲及说明(试行)》，给出了一些指导性的和操作性的建议，可是，稳评和项目决策的其他专项评价有什么关系？重大项目稳评与现在说的风险管理和社会治理又有什么关联？对于这些问题我们作为具体的政策执行者并不是很清楚。”*W市环保局负责人S的访谈，2014年7月6日。

“局里组织我们参加各种稳评工作研讨会和培训会，大多是讲稳评怎么操作，风险等级分数怎么划定等技术性问题，稳评的理论依据很少涉及。”*Y市国土资源局工作人员Z访谈，2014年8月16日。

“起初我们不太关心理论问题，感觉没有什么用，方法管用就行。后来发现，风险评估没有那么简单，它与稳定风险问题的定性与类型划分、风险防范措施的依据与效果之间都存在关联，好多逻辑关系还是理不清楚。”*Y市发改委工作人员H访谈，2014年8月15日。

面对评估实务部门的理论需求，学界针对稳评的理论概化却显得不足。稳评相关理论呈现明显的碎片化，管理工程视角、社会抗争视角、风险感知视角、法律规制视角各说各话，尚未形成一个被广泛认可的理论整合。从整体上看，评估框架内还没有开发出评估工具和可能形成的风险概念，评估还停留在静态意义上。*朱德米：《社会稳定风险评估的社会理论图景》，《南京社会科学》2014年第2期。从调研中可归纳出的理论与实践结合的困境主要有：

1.对风险等级确定的路径依赖的理论阐述不够系统。在《重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估办法》中规定：若投资项目所蕴含的社会稳定风险属于高或中等程度的，项目“不实施和暂缓实施”。而中高程度的社会稳定风险的判断依据则是公众反对该决策的比重较高。这就隐含了一个前提假设：占一定比重的公众反对项目，项目就存在激化社会矛盾、引发利益冲突甚至导致群体性事件的可能性；反对声音越强烈，不赞同的人数越多，其形成社会不稳定事态的概率就越大。可见，整个逻辑的核心是公众的反对意见。那么，公众的“反对”意见从何而来？哪些因素影响着公众的态度呢？为什么当有关部门把公众“邻避情结”归结为他们的无知和自利而试图通过宣传教育和经济补偿等方式加以解决的时候，又往往见不到实际的效果呢？对决策风险估计与邻避情结之间的关联，尚无系统的理论研究给予详尽的阐释。

2.对信息公开与风险感知之间的复杂影响机制的研究不够深入。环保部门往往认为，解决邻避设施项目稳评中公众反对意见过高致使风险防范措施无从下手的难题，需要从项目的环境影响评价入手，即通过环评提供的项目对周边环境影响的预测和分析以及相应的环保措施来帮助公众理解风险概念，进而消除公众对项目的安全疑虑，以达到减少“邻避”行为的目标。遗憾的是，四川什邡、江苏启东事件中的邻避设施项目都做过环评公示，征求过公众的意见，评估报告也都经国家发改委和环保部审批通过，可依然未能避免群体性事件的发生。可见，有关部门只提供设施的环境影响信息并不一定能带来稳定。在整个决策风险评估系统里，一旦在任何一个环节发生了群体性事件，其他风险评价也大多会遭遇工作根本无法开展的困局。凡此种种都要求学界对下列问题做出理论回应：风险信息与公众的风险感知之间有何种关联？它们之间的作用机制又是如何影响公众态度的？公众的邻避态度与其最终作出的抵制行动之间还有哪些现实的、潜在的影响因素？这些评估实践中的困境亟待理论层面的回应与指导。*国内已经有研究者致力于从学理上分析这一现象，并给出了一些卓有洞见的解释。参见胡象明、王锋：《 一个新的社会稳定风险评估分析框架:风险感知的视角》，《中国行政管理》2014年第2期；李小敏、胡象明：《 邻避现象原因新析:风险认知与公众信任的视角》，《中国行政管理》2015年第3期。

二、完善邻避设施决策稳评的政策建议

(一)针对管理体制的建议

为了摆脱邻避设施决策稳评管理体制上的困境，有必要进一步加强维稳办作为评估主体的责任，实施异地评估和上级备案审查制度。

1.强化维稳办的责任。由于重大公共基础设施和跨区域的民生设施牵涉的部门机构多，在实施过程中出现因责任分散导致的推诿现象屡见不鲜。既然带有邻避属性的民生项目决策是由党委和政府做出的，与其让党委政府指定一个他们自认为合适的机构来承担评估主体责任，不如就由维稳办来实际负责。对于那些跨区域的邻避设施决策的稳评则由上一级党委政府领导下的维稳办作为评估责任主体。这样既强化了维稳办的领导责任，也督促其加大工作力度，提高履职效果。当然，维稳办不是万能的，实际开展评估工作需要统筹兼顾，评估领导机构的成员应该包括其他职能部门如环保局、国土资源局以及城投集团、基层政府等机构的负责人，在领导小组内部建立专业化的协调机制，确保风险评估的科学化和权威性。

2.建立异地评估制度。开展第三方评估已成学界共识，必须改变现在各地指定稳评机构的做法，应该像环评一样由项目单位自主公开招标有资质的工程咨询机构承担稳评工作。*稳评学习环评的公开招标，但要避免现在环评审批机关与环评咨询机构的“裙带关系”所带来的“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”的不良问题，杜绝评估的审查、审批部门自己开办评估企业的现象，从制度上根除“红顶评估中介”的弊病。为了抑制地方政府为政绩而干预环评、稳评甚至忽视评估结论中有关风险的建议等冲动，有必要在独立第三方评估的基础上实施异地评估制度，将“公开招标”与“属地回避”措施结合起来才更能体现公开与公平的评估原则。由国务院及中央部委审批的跨省的重大邻避设施项目，应该由相关省份之外的其他省份的环评或稳评工程咨询机构承担评估任务。地市级政府报批省(直辖市、自治区)发改委或者环保厅审批的项目稳评，最起码应由省内其他地区的有资质的评估机构承担。同一个邻避设施项目如果环评与稳评需要对接，则由项目单位在异地招标两家咨询机构分别提供环评和稳评服务，衔接工作由项目单位负责协调；如果二者需要深度融合而避免重复评估，那么两项工作可以由同一家咨询机构承担。

3.建立备案与审查制度。既然地方政府很难因环境风险和社会风险问题而自我否定辖区内的重大邻避设施项目，从而导致由政府主导的评估工作往往流于形式，那么可以考虑建立项目评估结论和决策建议的上级备案审查制度。无论是中央投资还是省市投资的邻避设施项目，都要提交国家发改委和环保部备案，某些重大项目的环评和稳评报告的批复文件还要通过国务院常务会议的审查。尽管由更高一级的主管部门备案审查有可能延长项目审批核准的时间，但从项目实施和运行的长周期来看依然是值得的。与其决策立项后花大量时间和精力处理因评估不准、审查不严导致的群体性事件，不如在项目论证的前期工作中多花一些功夫，这样也有利于节省维稳成本，提高行政实效。

(二)针对实施机制的建议*对以往研究提出的第三方独立评估和风险补偿等建议，笔者非常赞同，此不赘述。

深化风险评估体制改革非一朝一夕可以完成的任务，而邻避设施项目的规划、建设与运行却具有现实性和紧迫性。因此，需要在技术层面提出一些合理化建议供有关部门参考。

1.提升公众参与的代表性。划分参与半径，扩大公众参与的范围。邻避设施属于公共基础设施，影响范围广，理应将设施相关信息告知受影响的全体公众。由于部分邻避设施具有低频高危的风险，一旦发生事故影响波及的范围较大，因此风险调查也应该依据项目风险影响的范围进行适当扩大(可划分为5km以内、5～10km、10～20km、20km以上等调查半径)，以保证收集到的公众意见具有面上的广泛性。

重视分层抽样法在意见征求中的作用，提高参与公众的代表性。为了减少某些评估主管部门贪图工作便利而指定意见征求的对象所导致的评估质量不高等现象的发生，应该在稳评的公众参与遴选阶段充分考虑参与者的利益相关程度、距离设施的远近、专业背景、诉求意愿等因素，特别要重视选择弱势群体的代表，让“少数派”的声音也能被倾听。因此，在意见征求阶段使用分层抽样*在概率抽样方法中，分层抽样便于了解总体内不同类别子群体的情况，便于对这些子群体进行单独或者比较分析，而且分层抽样特别适合总体元素异质性较强的情况，在不增加样本规模的条件下提高抽样的精度。采用分层抽样进行风险调查，邻避设施项目稳评工作的公众意见征求的代表性要求就可以得到保证。的方法获取大样本的调查数据必不可少。

2.开展精细化风险沟通。多形式、多时段发布信息，提高信息公开的质量。尽管各地的稳评办法都要求相关信息发布应包括公共媒体发布、宣传品、互联网等多种信息发布形式，但在实际操作中，无论是项目单位、工程咨询机构还是审批机关，都倾向于通过自己的官方网站发布消息，而这些网站并非热门站点，带有非常强的专业性，浏览量少，不利于公众有效获取信息。建议凡是涉及重大邻避设施项目的稳评信息都要通过本区域内的主流电视台、报社和广播电台配合政府门户网站发布消息，并且在公示日期范围内多时段、多频率地重复发布，以达到公众充分知晓的目的。

发布有实质内容的信息，增强公众对邻避设施项目的认知。改变以往简单以时间、地点和机构“三要素”式的发布内容，将项目稳评报告的全本和简本公开可查询，除了用普通居民能懂的方式解释项目的工程危险、将会采取的风险防范措施，用科学的数据、流程图表增强公众的直观认识外，还要展示公众参与过程与公众意见分布、采纳情况，进一步提升公众理性判断的能力和参与意识。

积极回应公众意见，避免那种借口“公众的建议不合理”而不予采纳的粗陋做法。审批部门不能要求普通公众像专门的工程咨询机构一样提出有严谨依据且可行的意见，“合理化”并非公众意见是否被重视的要件。为了达到透过公众意见发现不稳定风险点的目标，评估要积极回应公众的各类意见，尤其是要重视公众的反对声音，并且根据公众诉求制定相应的对策来回应公众的质疑。

(三)明确“稳评”的法律地位，理顺法律关系

应尽早开展稳评立法的可行性研究，争取早日立法。鉴于维稳是政府的职责，可以考虑先由国务院根据宪法和法律，制定稳评的行政法规；等制定法律的条件成熟时，将中央和地方稳评的经验汇总起来，及时提请全国人大及其常委会制定稳评法律。如果能将稳评法提升到与《环境影响评价法》同等的法律位阶上来，会极大地夯实稳评工作的法理依据。当然，在稳评法出台前也应充分考虑现有法律法规的修订问题，以解决稳评与现行法规相抵触的困境。

首先根据2015年新修订的《立法法》的法治精神，按照《行政许可法》和当前国务院行政审批改革意见要求，由国务院出台《社会稳定风险评估暂行条例》等具备更高位阶的行政法规，明确稳评作为项目审批前置条件的法律、法规依据，把那些由于重大固定资产投资项目引发的危及社会稳定的项目的审批纳入行政许可监管的范围之内。

其次是修订《环境影响评价法》，在重大邻避设施的规划环境影响评价中增加稳评内容，以明文法的形式确立稳评与环评相衔接的依据，在项目规划阶段就开展稳评，有助于实现风险的源头治理。

再次是修订《突发事件应对法》，增加稳评的相关条款，实现应急管理与风险治理的有机结合。2007年开始实施的《突发事件应对法》在有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害方面起到了重要的作用，但该法在预防群体性事件发生方面的作用明显不足。若能在该法中针对社会安全类突发事件(尤其是环境类群体性事件)增加稳评内容，则可以真正实现既定的预防为主、预防与应急相结合的目标，减少重大群体性事件的发生，最大限度地减轻群体性事件的影响。

(四)加强理论研究

从逻辑关系上看，有针对性的风险防范必须先确定邻避设施决策的风险级别，而风险级别的确定在很大程度上又依赖于公众对邻避设施的态度和意见，公众对项目持有的态度和意见又受到他们对邻避设施的风险感知水平的影响。公众的风险感知水平则与整个风险评价过程中所公开的邻避设施环境风险、环保措施等风险信息的获取与解读密切相关。只有阐明这一复杂因果链条上的关联机制，才能为制定行之有效的政策提供理论依据。

在学理上阐明公众反对邻避设施项目的主要原因。既然稳评主要依据“公众的反对程度”这个指标，那么准确地找出公众反对的原因就有可能为制定有效的风险防范措施奠定基础。笔者以前的研究曾指出，邻避行动的生成主要有两个机制：情感与理性。*张乐、童星：《“邻避”行动的社会生成机制》，《江苏行政学院学报》2013年第1期。公众反对邻避设施项目是因为他们对设施的安全性有着巨大的疑虑，担心项目在建设和运行过程中会危及个人健康与生命安全，这些焦虑性情感给公众带来了前所未有的压力。而公众的焦虑和压力都与他们关于邻避设施项目的风险认知密切相关，如果公众先入为主地认定邻避设施无论如何都存在巨大风险，那么抵制的态度就不可避免。其二，邻避行动还有公众理性的衡量成分。多数项目集公共性和负外部性于一身，使得在其附近生活的居民产生风险与收益的不均衡感，这种利益由大家均沾而风险主要由自己承担的理性考量让公众的抵制异常坚定。分析和理解上述逻辑关系对于制定政策和技术手段非常重要。

加强对公共信任脆弱性的研究，构建风险感知-风险沟通-公共信任的理论分析框架。风险沟通单凭有关部门苦口婆心式的说服教育不能达到效果；政府一句“技术很先进，设施很安全”的“保票”不能改变公众对邻避设施既有的风险认知，更不会改变公众在风险-收益方面的不公平感。风险沟通要用证据说话，用先期进行的项目规划环境影响评价报告的科学数据与环保措施来说服公众。仅仅做到风险评价数据和报告的公开、可查询还不足以让公众抛弃邻避情结，只有公众对这些可得的风险信息与将要采取的风险防范措施给予发自内心的认同才行。也就是说，公众对邻避设施项目的建设单位、提供评估文件的工程咨询机构以及审核文件的行政主管部门都有了充分的信任，才能确保矛盾化解与风险防控措施的有效性。上述逻辑的推导亟需经验研究的支持和修正，唯有把实务部门的评估需求与学术界的理论洞见结合起来，才能更好地落实重大邻避设施决策的稳评政策，从而及时地对邻避风险做出预警，有效地制定出风险防范措施。

(责任编辑:曹玉华)

Practical Dilemma and Policy Suggestions on the Social Stability Risk Assessment of Major NIMBY Decision——A Case from S Province

Zhang Le, Tong Xing

Abstract:This study shows that social stability risk assessment is more specific, and is determined by the attributes of the public goods. So the social stability risk assessment will face a more complex and difficult situation. These difficulties are reflected in the management system, operation mechanism, legal system construction and theoretical guidance etc. In order to effectively get rid of the difficult situation, the decision-making departments should straighten out the relationship between the system stability assessment and other main responsibilities, establish remote assessment and filing review system; in the technical aspects, efforts should be made to improve the universality and representation of public participation, to make improvements in the form, content and weight of risk communication, and to protect the public's right to know and to participate with an equal right. At the legal level, the legal status of social risk assessment must be defined to straighten out the relationship between it and the legal basis of other risk assessment. From the theoretical perspective, the path dependence of the public's NIMBY syndrome should be clarified to strengthen the vulnerability of public trust research, build theory analysis framework of construct risk perception-risk communication-public trust, and improve the theoretical guide of risk assessment.

Key words:NIMBY facilities，social stability，risk assessment

作者简介：张乐，南京大学博士后、山东大学(威海)法学院副教授(威海264209)；童星，南京大学政府管理学院、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心教授(南京210093)

基金项目：国家社科基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”(11&ZD028)、国家社科基金一般项目“邻避设施决策的社会稳定风险评估机制完善与路径优化研究”(14BSH020)、山东大学(威海)青年学者未来计划(2015WHWLJH09)资助

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1006-0766(2016)03-0107-09

§公共管理研究§