社会养老服务供给主体间的职能与合作

任　勤，何泱泱



社会养老服务供给主体间的职能与合作

任勤，何泱泱

摘要：建立一个供给主体多元、功能互补、职责明确、有效合作的社会养老服务体系是解决中国养老服务供需失衡问题的关键。基于合作伙伴关系的理论阐释，理顺在社会养老服务体系中政府、非营利性组织、营利机构各自的角色和职能，探讨政府与非营利组织、政府与营利机构的合作逻辑，可以为提高养老服务供给主体的合作效率提供理论参照。

关键词：社会养老服务；供给主体；合作伙伴关系

我国已经进入人口老龄化阶段，根据中国民政统计数据显示，*数据由中华人民共和国民政部《2015年中国民政统计年鉴》整理而成，北京：中国统计出版社，2015年。2014年全国60岁及以上老年人口数高达2.02亿，2020 年将达到2.43 亿，2025 年将突破3 亿。而目前我国养老服务机构仅有约4.5万个，提供的床位数仅为25/每千老年人。日益增长的养老服务需求与供给严重不足成为我国当前社会养老服务业的主要矛盾，通过政府与非营利组织、政府与营利机构的合作来解决养老服务的供给难题，成为一种可行路径。因此，厘清政府、市场、社会在养老服务领域的权责和职能，探讨政府与非营利组织、政府与营利机构在养老服务中的合作逻辑，尤其是如何构建一个供给主体多元化、功能互补、分工明确、有效合作的社会养老服务体系，并促进主体间的分工和合作，具有重要的现实意义。

一、社会养老服务的供给主体及关系

2013年，国务院出台的《加快发展养老服务业的若干意见》是我国养老服务业发展史上的重要里程碑。《意见》提出：“到2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”，*有关养老服务体系具体内容请见《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，2013年10月23日，http:∥jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml，2015年11月18日。养老服务的供给应以政府为主导，并充分鼓励社会力量的参与，统筹利用各种社会资源。养老服务供给主体具体涉及政府、市场、社会、家庭等方面，本文着重讨论政府、非营利组织、营利机构这三类供给主体。

第一类，政府主导社会养老服务的供给。政府通过直接提供养老服务和购买养老服务，承担社会养老服务责任。但政府作为一个非竞争性的公共部门供给能力有限、财力有限，无法真正把握养老需求，容易造成养老服务供给不足、资金不足、资源浪费等，即出现“政府失灵”问题。

第二类，非营利组织，指不以营利为目的，具有公益性的民间组织或第三部门。早在20世纪70年代，欧美国家的非营利组织就开始在养老服务供给中起到至关重要的作用。但是，非营利组织往往因资金不足而导致养老服务供给“低数量”、服务对象受限、对政府依赖性较强等“志愿失灵”问题。

第三类，营利机构，指以营利为目的的私人部门或企业组织。营利性机构以追逐利润最大化为目的，使其在服务质量、服务效率方面具有优势。但由于养老服务利益的外溢性决定了它是具有外部效应的准公共产品，因而营利机构供给养老服务不可避免地会产生“市场失灵”问题。

“政府失灵”“志愿失灵”“市场失灵”三重困境下，如何明确政府、非营利组织、营利机构三大供给主体在养老服务中的职责，并把握三者之间的关系成为构建社会养老服务体系的关键。总结国内文献发现，我国养老服务供给主体间政府与非营利组织，政府与营利机构的关系主要呈现出以下几种形式，见表1。

表1　中国现阶段社会养老服务供给主体关系

注：实际案例由地方文件以及相关文献整理而成。

①郭强华、俞雅乖: 《民间组织参与公共服务购买模式分析》，《西南民族大学学报》2010 年第2 期。

②郁建兴、瞿志远: 《公私合作伙伴中的主体间关系——基于两个居家养老服务案例的研究》，《经济社会体制比较》2011 年第4 期。

③夏珑等: 《中国政府购买居家养老服务保障现状与问题思考》，《广西经济管理干部学院学报》2011 年第2 期。

④张国平: 《居家养老社会化服务的新模式——以苏州沧浪区虚拟养老院为例》，《宁夏社会科学》2011年第3期。

⑤刘红芹、包国宪: 《政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例》，《理论与改革》2012 年第1 期。

从我国现有案例中分析社会养老服务供给主体的关系可以看出，政府在养老服务中占据绝对优势和地位，养老服务供给主体之间的关系存在以下问题。

第一，在养老服务中政府责任较为模糊，政府的职能定位不准确，不清晰。政府对于自己必须购买哪些服务，不需要购买哪些服务，缺乏明确的标准和规范。

第二，政府与非营利组织之间多是隶属关系。政府在提供养老服务中深度参与，占据主要角色的位置，非营利组织处于附属地位，扮演政府延伸机构的角色，对政府的依赖性强，执行过程行政性强，供给主体间关系不平等。

第三，非营利组织自主性较低，自身能力有限。一方面我国非营利组织较少、较弱，另一方面，政府在选择服务实施对象时并没有更多选项，往往是指定仅有的组织来提供养老服务，这就有违政府购买服务中主体独立性与程序公平性原则，这种关系模式会限制非营利组织在养老服务中自身作用和优势的发挥，阻碍养老服务业的发展。

美英的经验证明，作为社会服务生产和提供的主要主体——政府与非营利组织、营利机构之间的关系一直在不断调整，最后形成一种平等互动互补的合作伙伴关系。顺应当下养老服务多元化、多样化的潮流，我国也应尽快构建养老服务供给主体之间分工定位明确、合作过程平等的合作伙伴关系。

二、合作伙伴关系的理论阐释

(一)合作伙伴关系的内涵

合作伙伴关系理论的基础是部门失灵理论。*章晓懿：《政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角》，《中国行政管理》 2012年第12期。部门失灵理论主要围绕“为什么”展开，通过探讨“政府失灵”“志愿失灵”“市场失灵”等，诠释政府、非营利性组织、营利性机构的差异及互补性，论证合作的必要性；合作伙伴关系理论则围绕“怎么做”展开，深入诠释了政府、非营利性组织、营利机构之间建立合作模式的机理，注重宏观层面对互动关系的把握。合作伙伴关系指多个部门(公共部门、私人部门、第三部门)中两个或更多组织间的合作，彼此间遵循平等互助、协商监督、共同合作的伙伴原则。多元化的合作与平等性的地位，构成了合作伙伴关系的实质内涵。

(二)政府与非营利组织的合作伙伴关系(CPM)

法国吉德龙(Gidron)提出的合作伙伴模式(Collaborative-Partnership Model，CPM)认为，政府与非营利性组织之间是一种合作关系；*B. Gidron, P. M. Kramer, and L. M. Salamon, Government and the Third Sector: Emerging Relationship in Welfare States, San Francisco: Jossey-Bass Publisher, 1992, p.18.赛拉蒙(Salamon)指出两者关系是合作与伙伴型；*L. M. Salamon and H. K. Anheier, The Emerging Nonprofit Sector： An Overview, Manchester: Manchester University Press, 1995, pp.1-10.克雷默(Kramer)研究发现非营利性组织与政府的关系是“伙伴型”……或朝向“公私部门协作”的方向发展。*R. M. Kramer, Privatization in Four European Countries： Comparative Studies in Government-third Sector Relationships, ME Sharpe, 1993, pp.45-67.梳理上述观点，公共服务应具备两大核心条件：公共服务的筹资和授权(financing and authorizing of services)与公共服务的实际配送(actual delivery)。上述学者依据这两大核心要素，总结出政府——非营利性组织关系的四种模式：政府支配模式(Government-Dominant Model)、非营利性组织支配模式(Nonprofit-Dominant Model)、双重模式(Dual Model)以及合作模式(Collaborative Model)。

合作模式是政府与非营利组织相互配合与协作，典型情况是由政府提供资金，由非营利组织提供服务。合作模式并非一定会形成“伙伴”关系。合作模式包含两种形式：一种是合作卖家模式(Collaborative-Vendor Model)，政府是“买方”即资金供给者，拥有服务项目决策权，非营利组织仅仅扮演政府的代理人和项目管理的执行方角色，拥有较少的处置权和自主权；另一种是合作伙伴模式(Collaborative-Partner Model)，政府虽仍提供资金，但非营利组织利用自身资源与优势，成为政府的“合伙人”，享有高度的自治权和决策权，双方可以就服务内容、服务范围、服务输送、资源分配等问题共同协商，非营利组织不仅是直接的服务供给主体，而且通过其影响力参与养老服务决策。政府具有资源、资金、权利、政治等优势，但在服务提供方面处于劣势；非营利组织缺乏资金，却具有技术、专业、配送服务、项目管理等优势。因此，政府需要将服务提供功能交予非营利组织完成，即政府提供资金，非营利组织提供服务，两者的合作可以大幅度提高养老服务供给的数量、质量与效率。有效的合作伙伴关系重视服务过程中的平等互助、协商监督、资源共享、共同合作、责任分担。

(三)政府与营利机构的公私合作伙伴关系(PPP)

根据联合国发展计划署1998年权威定义，PPP模式(Public-Private Partnerships)是指政府、营利性企业和非营利组织基于服务项目而达成合作关系的形式。*UNITED NATIONS INSTITUTE FOR RAINING AND RESEARCH. PPP-For sustainable development, 2000.通过合作，各方可以获得比单独行动更有效的结果。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中提到，公共服务的生产需要减少政府作用，增加社会其他机构作用，依靠民间组织与私营部门提供服务，以此满足公众的需求。*E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京：中国人民大学出版社，2002年。这种合作伙伴关系各方都保留各自属性和职责，仅是在实践中建立长期合同契约关系，以生产和交付公共服务。

公私合作伙伴关系(PPP)模式存在以下几大特点：第一，基本前提是合作。合作对象主要包括了公共部门与私人部门。也有部分学者认为合作对象除了公私部门外，还应将社会力量引入。第二，合作的目标在于提供公共产品或服务，合作目标的一致性将公私合作伙伴关系与政府——非营利组织的合作伙伴关系区别开来。公私合作伙伴关系之所以能够达成，归因于存在共同目标，即在服务提供上，以最少的资源实现最大的价值。第三，伙伴关系是核心。伙伴关系意味着合作主体地位平等，共同协商。构建公私伙伴关系是在新的轨迹上的一种相互运动——与传统政府直接供给模式不同，伙伴关系建立的过程是一个公共服务的生产和提供职能脱离政府轨迹的过程；就私人部门而言是走向政府的过程。良好的伙伴关系要求公私部门之间保持适度距离，即清晰的公共服务职能界限。第四，利益共享与风险分担是有力保障。

目前PPP模式已广泛应用于基础设施(公共交通、公共建筑等)、水利、电信、能源等公共领域，将之应用于养老服务具有广阔的发展空间，*胡桂祥、王倩：《PPP模式应用于养老机构建设的必要性与应用条件分析》，《建筑经济》 2012年第2期。诸如PPP模式下养老机构建设的组织架构与运行机制、合作范畴等核心问题正亟待进一步研究解决。

三、厘清养老服务供给主体间的角色与职能

养老服务涉及的公共部门、非营利组织、营利机构伙伴关系有效运行的前提，是合作各方明确的角色与分工，合理的风险分配机制以及良好的信任关系。

(一)社会养老服务中政府的角色与职责

政府作为社会养老服务的主导者，其掌握的资源主要包括：宏观指导和监督；支持政策和措施；组织机构和组织能力；公共服务和社会福利。政府的职责是政策的制定者、各方利益的平衡者。政府要统筹协调，平衡社会、市场、个人、家庭之间的责任与利益，优化资源配置，以寻求责任、资源和利益的最佳组合，以建立完善的养老服务体系。*施巍巍、罗新录：《我国养老服务政策的演变与国家角色的定位———福利多元主义视角》，《理论探讨》2014年第2期。政府提供养老服务的优势在于资金与资源的有效整合，政府的“理想角色”包括服务确认者、购买者、执行者、监督者和评估者。按照社会养老服务供给的“事前、事中、事后”三阶段，政府的角色与职责具体见表2。

首先，政府是养老服务的确定者与购买者，主要履行规划、决策的职责。养老服务供给的先决条件是在本地区确定养老需求、选择非营利组织或营利机构作为合作对象、明确服务内容；对养老服务进行整体规划，在养老服务决策中行使决策权；对养老服务的合作项目进行可行性评估。这些都需要政府来完成。具体地，在养老服务的“事前”阶段，政府职责包括对于合作可行性、合作标准的制定进行探讨的“议程设立”，以及对于合作对象选择、服务内容确定的“政策制定”两个层面。

其次，政府是养老服务的执行者，行使服务、执行职责。在“事中”阶段，政府发挥养老服务执行者的角色，提供法律法规、资金、项目、资源等，建立与养老服务机构的有效协商机制。

最后，政府还是养老服务的监督者和评估者。在“事后”阶段，政府扮演监督者和评估者角色，对服务满意度、工作绩效进行考察评估，通过奖惩激励机制，为长期友好合作提供保障。

表2　社会养老服务供给中政府的角色与职责

注：本框架参考服务外包的政府合同管理能力框架。*武静、周俊：《政府购买公共服务：研究进路与展望》，《中共浙江省委党校学报》 2012年第6期。

(二)非营利性组织在社会养老服务中的优势与分工

非营利组织在提供养老服务中具有以下优势：第一，能够弥补政府主导养老服务供给不足，提高供给的数量、质量与效率。第二，满足老年人多样化需求，针对性强，能够以弹性的方式，在较小的范围内灵活开展服务，降低社会养老服务成本。第三，能够整合社会福利资源，拓展养老保障领域。总之，相对于政府而言，非营利组织官僚化程度低，组织规模小，管理成本低，能够有效减少养老服务成本与提高养老服务供给。

社会养老服务体系的目标在于提高养老服务供给的数量、质量与效率。根据我国目前养老的格局以居家养老服务为基础、社区养老服务为依托、机构养老服务为支撑，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、孤寡、失能等困难老年人的服务需求，非营利组织可以提供机构养老、居家养老和社区养老中的生活照料服务、安全守护、医疗保健、精神关爱、教育娱乐、法律援助和慈善救助等种种具体的专业服务。*具体内容见《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》(国发〔2011〕60号)。

(三)营利机构在社会养老服务中的优势与分工

根据比较优势原则，PPP模式的宗旨在于最大限度地利用营利机构的资源配置优势，对政府提供服务进行必要补充。在社会养老服务中政府与营利机构的合作可以看作双方在资源互补基础上实现更大的养老社会价值的行为，目标是养老公共服务供给更加有效、更具有回应性。营利机构在社会养老服务中优势显著：第一，营利机构在养老服务中具有资金、人才以及技术优势。第二，营利机构有利于提高养老服务供给的效率。营利机构以营利为目的，自主经营、自负盈亏，体现了“经济人”的本质，实行责任与风险分担，能够最大化降低服务项目运行成本，最大程度利用现有资金、资源、权利、信息开展合作，有效提高服务效率，改善服务质量。

在社会养老服务供给环节，营利机构的职能在于提供专业性养老服务，加强养老服务设施建设。依据服务人群的养老需求和专业技术要求的差异，营利机构拥有更强大的技术网络和更充沛的资金资源，能招聘具有专业性的养老护理人才。由此，营利性机构可以建立需求多样化的老年养护机构；生产更多与养老相关的产品；提供更周全细致的心理、法律、金融、特色理财、保险等服务；针对养老需求较高的失能和半失能老年群体提供专业性护理服务；提供养老服务项目有关的信息平台、评估系统建设等技术支持……总之，营利机构因其逐利灵动的特质，可提供更高层次、更具特色的养老服务。

四、构建社会养老服务供给主体间的合作伙伴关系

厘清了养老服务供给主体间的角色与职能，接下来，我们将讨论如何构建社会养老服务供给主体间的合作伙伴关系，见图1。

图1　社会养老服务供给主体间的合作伙伴关系

(一)构建养老服务供给主体平等、互补、协商的合作伙伴关系

在我国，单靠政府、非营利组织与营利机构的任何一方都不能满足日益增长的养老服务需求，有效合作是务实的选择。有效合作的核心便是建立服务供给主体间平等互助、协商监督的伙伴关系。

第一，平等互助是合作伙伴关系的内在价值。政府和非营利组织、营利机构的关系是平等的伙伴关系、协商关系，而不是上下级行政隶属关系。构建社会养老服务供给主体间的合作伙伴关系，应坚持主体间地位的平等性、互助性，以法律、制度为基础，清晰界定养老服务供给主体的权力与责任。

第二，契约关系是合作伙伴关系的载体。良好的伙伴关系要求彼此之间保持适度距离，既不能因距离太远而关系松散，各自为政，也不会因为距离太近边界模糊而失去自我。政府、非营利组织、营利机构三者之间彼此独立、相互承诺，才能实现养老服务供给中良性的合作。不同于纵向的权力关系，养老服务中的政府和非营利组织、营利机构是横向的契约关系。契约是政府与非营利组织、营利机构合作履行养老服务供给责任的基础，对各责任主体皆具有平等的约束力和强制力。

第三，协商是合作伙伴关系运作的主要方式。营利机构与非营利组织可就合作具体事宜与政府友好平等协商，只有合作方参与到养老服务项目各阶段的决策中，理清角色与分工，相互协调共同决策，才能保证合作伙伴关系的长久性。

(二)发挥各自优势，注重资源整合，构建有效的社会养老服务体系

养老服务中政府与非营利组织、营利机构的合作，其依据来源于各方对互补性资源的需求，合作最大的特色是发挥各自优势与职能。政府具有资源、资金、权力、政治等优势，非营利组织和营利机构具有技术、专业、配送服务、项目管理等优势，三者建立合作伙伴关系能够激发各自优势，提高效率，共同促进我国养老事业的发展。

根据上文对各主体养老服务职责的阐述，现阶段政府尤其应加大财政投入，建立覆盖全国城镇、农村的养老服务基础性设施，规范养老服务机构标准，明确服务守则，构建科学可操作的评估标准，制定优惠政策吸引社会资金投资养老事业。非营利组织应深入城镇和乡村开展具体的养老服务工作，如逐户上门审核，确定服务的内容和标准，甄别需要日常生活照料和因病护理照料的老年人的具体服务项目；培训养老服务专业人员和志愿者，根据社会需要调整服务计划，在实施养老的公共政策过程中，对政策存在的问题和成效进行评估，并向政府提出改善建议。营利机构侧重于回应老年人不断增长和变化的需求，尤其是较高层次的需求，提供丰富多彩、差异化的老年产品和服务。总之，通过对社会资源的广泛整合，以期能有效促成政府与非营利组织、营利机构合作供给养老服务的理想状态。

(三)构建养老服务供给主体合作伙伴关系的长效保障机制

合理的制度是建立养老服务供给主体间的合作伙伴关系，确保合作协调一致的关键。

首先，建立清晰明确的责任机制，形成政府主导、非营利组织和营利组织提供养老服务的运作机制。在强调各主体的养老服务职责时，依照法律明确界定各自的服务范围，通过签署合同或契约方式，保障合作伙伴关系的有效运行：一方面需要加强合作中的平等性，保证政府不会过多干预服务的提供，另一方面加强监督，防止养老服务供给的低效与架空问题。

其次，完善激励机制，促进社会养老服务供给主体发展。不仅需要提高对政府的激励，也需要强化对非营利性组织和营利性机构的激励。社会养老服务供给中应当强化政府的服务规划者、标准制定者、监督者等职能，激励政府在养老服务的确定、可行性评估与监督评估方面的主体性和创造性，对政府购买养老服务公共责任进行评估，通过奖励机制激励政府提升供给养老服务水平。非营利组织有自身的追求，营利组织有“利益驱动”的动机，可以通过建立长效激励机制，如对非营利组织充分授权，提供资金支持，为营利机构提供经济补偿等，从制度设计上奖赏其对公共利益的付出。

再次，构建协商合作机制，强化社会养老服务伙伴关系。合作伙伴关系实质在于给予合作方平等的话语权，加强沟通交流，增进理解和信任，以促成各方密切配合；并通过权力分享、责任分担、对话合作、协调行为，建立起完善高效的社会养老服务供给体系。

最后，健全监督评估机制，保障社会养老服务的长期运行与合作。应加强对养老服务供给主体的社会监督尤其是相互之间的评估监督。可定期不定期地根据老年人需求与供给的反馈信息展开满意度评估，根据营利机构与非营利组织的实际提供状况进行绩效评估，对服务提供各方进行效能考核，以督促养老服务供给各主体不断改进自身，优化服务。

(责任编辑:曹玉华)

The Function of and Cooperation between Elderly Care Providers

Ren Qin, He Yangyang

Abstract:Social elderly care in China is still in its infancy, with supply falling short of demand. The major problems in the social elderly care supply system are the overlaps and ambiguities in functions of government agencies and private sectors. Hence, the solution in this regard is a social elderly care supply system with pluralistic providers, clear division and effective cooperation. Based on the Collaborative Partnership Theory, this article sets out to investigate and summarize the relationship between government agencies, nonprofit organizations, and for-profit organizations. It also seeks to design an effective cooperation mode in social elderly care service supply system.

Key words:social elderly care, providers, collaborative partnership mode

作者简介：任勤，西南财经大学公共管理学院教授(成都610074)；何泱泱，西南财经大学公共管理学院博士研究生(成都610074)

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(JBK1507086)

中图分类号：D632.1;C913.7

文献标志码：A

文章编号：1006-0766(2016)03-0116-07

§公共管理研究§