论设区的市道路交通安全问题的立法规制

石东洋

（山东省聊城市人民政府法制办公室，山东 聊城 252000）

论设区的市道路交通安全问题的立法规制

石东洋

（山东省聊城市人民政府法制办公室，山东 聊城 252000）

维护道路交通秩序，保障道路交通安全，关系到经济发展和人民群众的生命财产安全。随着车辆逐年增加，交通事故绝对数量上升，超标电动车危害交通安全，三轮车、四轮车非法客运，交通“出行难”、“停车难”等问题，严重制约经济社会有序健康发展。新修订的立法法，规定设区的市可以制定地方性法规。以法规规范道路交通安全管理刻不容缓，以地方性法规的形式对道路交通安全问题的规制作出制度性安排非常必要。

道路交通安全；地方立法；法律规制;理论探讨

新修改的立法法第72条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规[1]。道路交通安全立法应以人的生命安全为最高关怀，以人为本[2]、安全至上应成为立法基本方向，注重保护公民、法人和其他组织的人身和财产安全，维护道路交通秩序。

一、当前设区市存在的道路交通安全问题

（一）道路交通事故逐年增多

近年来，某市机动车保有量增长速度加快，截至2016年6月已突破100余万辆，驾驶员突破124万人，车辆和驾驶人的增加导致事故绝对数量上升。渣土车等工程运输车辆造成的人身伤亡交通事故、危险化学品运输车辆造成的危险事故、超标电动车引发的伤亡事故，三轮车、四轮车非法营运现象严重，超标电动车泛滥等一系列问题，对广大群众的生命财产安全造成很大威胁，交通安全形势比较严峻，越来越受到社会的广泛关注，加强安全管理和非法营运治理的呼声非常强烈。

（二）车多路少矛盾日益突出

当下中国城市道路交通领域矛盾突出，尤其是道路交通拥堵问题，不仅严重影响了市民日常生活，而且还造成环境污染、交通事故频发等问题，导致财产和人身损失[3]。近年来，各类交通工具的占比发生了较大变化，除了机动车保有量快速增长外，电动自行车、电动三轮车、燃油助力三轮车、不符合国家标准的动力装置四轮车等车辆逐年增加，机动车数量迅猛增加，道路资源配置与机动车的发展不协调。人、车、路之间的矛盾日益突出，带来了交通“出行难”、“停车难”，严重制约经济社会有序健康发展。

（三）交通安全管理制度体系亟需完善

《道路交通安全法》的旧有理念和思路已不符合依法治国的要求[4]。从解决城市交通拥堵的长期战略考虑，采取控制机动车保有量和控制机动车上道路行驶单双号限行等措施非常必要，但没有法律依据。三轮车、四轮车等非法客运现象严重，不仅严重扰乱了客运市场秩序，而且经常违反交通法规，严重扰乱了交通秩序，极易引发交通事故，给交通安全带来极大隐患，对广大群众的生命财产安全造成很大威胁，查处汽车之外的机动车和非机动车亦是于法无据，交通安全管理制度需要完善。

二、道路交通安全管理制度设计的理论基础

为了更好地维护道路交通秩序，预防和减少道路交通事故，保护公民、法人和其他组织的人身和财产安全，提高通行效率，在道路交通安全管理领域立法非常必要。

（一）立法制度设计的必要性

2015年新修订的立法法，规定设区的市可以制定地方性法规，结合实际，制定地方《道路交通安全条例》非常必要。一是维护道路交通安全，预防和减少道路交通事故的需要。切实维护道路交通秩序，保障道路交通安全，关系到经济发展和人民群众的生命财产安全。近年来，某市机动车数量迅猛增加，截至今年6月已突破100余万辆，驾驶员突破124万人，车辆和驾驶人的增加导致事故绝对数量上升。渣土车、超标电动车不断引发伤亡事故，三轮车、四轮车非法客运等，对广大群众的生命财产安全造成很大威胁。二是提高通行效率，保障道路安全有序畅通的需要。随着车辆逐年增加，车辆发展与道路资源配置不协调，人、车、路之间的矛盾日益突出，交通“出行难”、“停车难”等问题，严重制约了经济社会有序健康发展。三是采取道路交通管理措施于法有据的需要。为解决车多路少矛盾，交通管理方面需要实行立体交通和智能交通、机动车调控、交通安全技术监控、停车管理等措施，目前法律法规尚未作出明确规定，需要由地方性法规作出规定。因此，制定符合实际的道路交通安全地方性法规十分必要。

（二）立法制度设计坚持的原则

在立法草案的起草、审查过程中，坚持以法律、法规为依据，学习、借鉴、参考外地先进立法经验，充分考虑实际情况，严格遵守以下原则。一是坚持“不抵触”原则，体现合法性。严格依据上位法的规定，明确规定政府和相关管理部门、单位以及道路交通活动参与人的权利和义务。二是结合实际，体现可操作性。细化上位法中的一些原则性规定，根据实际，规定具体的可操作事项，以解决实际问题。三是坚持有特色，体现地方事务性。不求“大而全”，根据“缺什么、补什么”的原则，明确和重点解决上位法没有规定、而在市道路交通安全管理中比较突出的问题。比如，针对电动三轮车非法客运问题，加强政府主管部门的监管职责，明确执法主体，扩大非法客运经营行为处罚对象的范围，将汽车以外的电动三轮车非法客运经营行为纳入处罚范围。

（三）加强审查立法论证

按照全程参与，分段领跑的总体部署，在立法草案的起草、审查过程中，坚持“分工不分家”，相互配合，保障立法质量。起草阶段以部门为主，成立专门的起草小组，组织人员深入到基层执法一线，并走访其他相关部门，就道路交通安全存在问题、解决对策等情况进行调研，起草完成初稿。征求专家意见,召开人大代表、政协委员、交运企业、基层一线执法单位及社会各界等参加的座谈会，有关法律专家召开立法座谈会。在审查阶段，坚持开门立法，征求市中级人民法院、各县（市、区）人民政府的意见，并在政府法制网上公开征求社会各方面的意见，保障公众参与。在征求意见的过程中，受到重要媒体及社会的广泛关注，在社会上引起热议，社会公众等通过各种平台积极提出意见建议。召集法律顾问进行立法论证。对涉及非法客运问题的争议条款，委托高校进行立法评估论证。

三、道路交通安全问题的立法规制

立法引领城市交通发展方向。通行安全和通行效率是与生俱来的矛盾，道路交通立法一方面要保证通行安全，保护公民的人身、财产权利；另一方面又要追求通行的有效性、流畅性[5]。设区的市发展立体交通、智能交通，优先发展公共交通，符合城市交通发展的规律和交通管理发展的方向。

（一）健全道路交通安全管理制度体系

根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《山东省实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》等法律、法规制定设区市条例。总则，规定立法目的、适用范围、遵循原则等内容。车辆和驾驶人，规定机动车调控、车辆成品及配件生产销售、重点车辆管理、渣土车管理、驾驶人管理等内容。道路通行条件，规定路网规划、鼓励建设“开放性”小区、交通设施电源保障、交通影响评价、交通安全设施设置、停车管理、交通管制等内容。道路通行规定，规定机动车、非机动车如何行驶和停放、机动车驾驶人、行人和乘车人义务、非机动让行、对三轮车、四轮车等车辆限行、禁行等内容。交通事故处理，规定事故快速处理、赔偿、清障收费公开、建立多元化交通事故损害赔偿调解机制等内容。交通安全社会治理，规定推进交通安全诚信体系建设、相关部门交通安全职责、未成年人交通安全教育、重点车辆动态监管、乡镇交通管理、辅警管理、交通安全违法行为有奖举报等内容。法律责任，规定执法主体、处罚对象、种类和幅度、轻微违法免予处罚、道路交通安全管理责任追究等内容。附则，明确“渣土车”、“轻微道路交通事故”、“接驳运输”的含义，规定了施行日期。

（二）车多路少问题的治理

道路交通领域存在矛盾和冲突的根本原因是人的道路通行需求产生的道路通行利益之间的矛盾和冲突。通过法律规范来对道路通行利益予以确认和分配，用法律来分配道路通行权，规范用路人的道路通行行为，从而减少道路通行权冲突就成了必要手段[6]。

1．治理城市交通拥堵，解决“出行难”问题。针对“出行难”问题，有必要采取控制机动车保有量、优化道路通行条件和控制机动车上道路行驶限行等措施创新性规定，市人民政府根据城市发展规模、大气环境质量、道路交通发展状况和交通需求，可以对一定区域的机动车实行机动车总量调控、种类调控和限制机动车使用频率等措施。市人民政府决定实行前款总量调控、种类调控、限制使用频率前，应当按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大决策程序进行。规定电动三轮车、摩托车、拖拉机不得在限制通行或者禁止通行的区域、路段、时段内行驶。

2．关于治理城市交通“停车难”问题。针对市城区“停车难”问题，规定停车场的规划和建设应当符合道路通行条件，适度满足车辆停放需求。鼓励单位和个人投资建设公共停车场。单位、小区停车场可以向社会开放，并可以按规定收取费用。停车场管理办法由市人民政府制定。规定，公安机关交通管理部门可以在道路范围内设置道路交通标志、标线，施划机动车、非机动车停车泊位。其他单位和个人不得设置、占用、撤销停车泊位，设置停车障碍。

（三）规制电动三轮车非法客运

电动三轮车并不是非机动车，其无牌无证上道路行驶，侵害了道路交通法律法规所保护的道路交通管理秩序[7]。

1．电动三轮车属非法车辆，无上路权。电动三轮车、摩托车、三轮汽车、拖拉机不得在限制通行或者禁止通行的区域、路段、时段内行驶。未列入国家机动车产品主管部门许可目录的三轮车不得上道路行驶。

附表1：非法客运电动三轮车处罚权行使部门（山东省外）:

2．地方性法规有权设定罚款的行政处罚。禁止电动三轮车非法客运，对从事非法客运的电动三轮车，处五百元以上二千元以下罚款。上述内容系查处非法客运经营行为的条款，设定的是行政处罚。扩大了处罚范围，将汽车以外的电动三轮车非法客运经营行为纳入处罚范围，属于设定新行政处罚的行为。这些非法客运经营行为严重扰乱客运市场秩序，存在较大道路交通安全风险，应当纳入处罚范围。根据《行政处罚法》第11条的规定，地方性法规有权设定罚款的行政处罚，条款不违反《行政处罚法》[8]。

附表2：非法客运电动三轮车处罚权行使部门（山东地市）:

3．电动三轮车处罚权行使部门。电动三轮车违法载客的检查与处罚。关于处罚，第一种意见认为非法客运经营行为处罚对象的范围，只包括汽车非法客运经营行为，汽车以外的机动车非法客运经营行为和非机动车非法客运经营行为不纳入处罚范围；处罚权由县级以上道路运输管理机构或交通运输监察机构依法行使。第二种意见认为对非法客运的电动三轮车处罚权由公安机关交通管理部门行使。第一种意见将人力三轮车、电动三轮车、摩托车等达不到从事客运经营标准的车辆，排除在非法客运经营行为处罚对象的范围外，违背了治理非法客运经营行为的立法目的。第二种意见关于处罚的对象并无不当，地方性法规根据需要为政府主管部门增加监管职责，理论上无障碍，法律上有依据。具体内容规定填补了立法空白，为查处电动三轮车违法载客行为提供依据。

注释：

[1] 武增主编.中华人民共和国立法法解读[M].中国法制出版社, 2015.2-280.

[2] 陈俊.以人为本的立法关怀：观念变革与制度完善[J].南京师范大学学报,2008,(1)：32-37.

[3] 方芳.我国“城市”道路通行权分配研究[J].山东警察学院学报, 2016,(1).

[4] 赵新勇.我国道路交通安全状况和面临问题的对策[EB/OL].中国交通技术网,2016-08-24.

[5] 薛玮,杨奕.人行横道前机动车礼让义务的认定[J].中国法律评论,2016,(3).

[6] 方芳.我国“城市”道路通行权分配研究[J].山东警察学院学报, 2016,(1).

[7] 李建,崔胜东.扣留上道路行驶电动三轮车强制措施的司法审查[J].上海政法学院学报,2014,(5).

[8] 程晓君.关于地方性法规对行政处罚规定权的思考[J].法学杂志,1997,(3)：28-29.

D922.14

A

1671-5136(2016)04-0037-03

2016-12-19

石东洋（1983-），男，山东临清人，山东省聊城市人民政府法制办公室科员、法学硕士。研究方向：法治理论与政府立法研究。