关于完善政府法律顾问制度的思考

范丽霞

摘要：党的十八届四中全会明确了关于政府法律顾问制度的顶层设计，各地在实施该项制度时，在人员组成、遴选和管理制度、职责发挥等方面依然存在着一些问题和不足，应从细化和完善政府法律顾问的人员组成；健全政府法律顾问的遴选机制和管理制度；确保政府法律顾问作用发挥等方面着手，完善这项制度。

关键词：政府法律顾问；完善；思考

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）3-0038-02

早在上世纪八十年代，我国一些地方政府已经开始了对政府法律顾问制度的实践和探索，并取得了一些经验。十八届四中全会精神表明在我国关于政府法律顾问制度的顶层设计中，对政府法律顾问的人员构成界定为“政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加”。因此，必须完善政府法律顾问制度。

一、细化和完善政府法律顾问的人员组成

党的十八届四中全会明确了该项制度的顶层设计，这无疑是符合我国国情的，但基于各地的经济、社会发展情况不同，在探索政府法律顾问制度的过程中也存在着诸多差异，故在今后推进这一制度的进程中，各地应在符合中央顶层设计的前提下，结合本地的具体实践，对政府法律顾问的人员构成做出最合理的安排。

（一） 政府法制机构人员

2004 年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》要求“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。”此后，很多地方政府法制机构人员一直在发挥着政府法律顾问的作用，他们了解政府开展相关活动的形式和程序，对相关业务比较熟悉，在今后的政府法律顾问队伍中，仍将占据着重要的“主体”地位。但是，要使其更好地履行政府法律顾问的职责，必须注意两方面的问题：一是要不断提升其专业素养，对担任政府法律顾问的法制机构人员，首先应具备必要的专业知识和法律职业资格，其次要加强业务学习，注意知识更新，保证必要的业务培训时间；二是要保障其作为政府法律顾问的独立性，政府法制机构人员不同于一般的专家和律师，在我国现行体制下，其身份具有“双重性”，从身份管理上本身就是政府机构的工作人员，同时又要发挥政府法律顾问的职能，在“官本位”思想和“唯长官意志”现象仍普遍存在的情况下，要建立健全相关制度以保证其客观、公正地出具专业意见，履行顾问职责。

（二） 专家

“专家”担任政府法律顾问应具备以下几个条件：一是要具备较高的专业素养，即在相关专业领域里有着较为深入的研究，且颇有建树，对专业领域的相关问题有自己独到而深刻地认识；二是具有较高的社会知名度和良好的社会形象，这样的专家往往公信力较高，在以政府法律顾问的身份面对公众时，其言论更容易被理解和接受；三是要能够坚持客观公正的立场。实践中，经常有一些“专家”基于各种因素提出一些有失公允的言论而被公众质疑，这无疑不利于工作的有效开展，政府购买的是专家的专业服务，而不是“收买”专家本人，因此，专家应能够坚持专业立场，提出中肯的专业意见，甚至在有些时候，要勇于“唱反调”，才能真正发挥政府法律顾问的作用。

（三） 律师

我国的律师队伍可分为社会律师、公职律师、公司律师和军队律师，其中可以担任政府法律顾问的是社会律师和公职律师。社会律师担任政府法律顾问的情形在各地较为多见，在此不做赘述。而公职律师的作用尚有可待发掘的空间。

公职律师是在国家行政部门设立的政府律师，主要办理本机关法律事务，属于国家公务员序列。从其身份和职能来看，公职律师无疑应成为政府法律顾问队伍的中坚力量。但是，我国自2002年司法部颁布《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》正式启动该项工作迄今已有十余年的时间，但是公职律师队伍发展较为缓慢，只有四千余人，其职能发挥也受到一些限制。其原因主要是在现行体制下，公职律师没有独立的晋升渠道，上升空间小而且在机关中容易被边缘化，因此很多具备法律职业资格的公务员并不愿意成为公职律师。今后可借鉴我国香港地区和新加坡在政府律师和社会律师之间建立双向流动机制的成功经验优化公职律师制度，使其成为政府法律顾问队伍中的中坚力量。

二、健全政府法律顾问的遴选和管理机制

（一）政府法律顾问的遴选机制

从各地的实践来看，政府法律顾问的遴选机制普遍存在着一些问题，可能导致政府聘用的法律顾问无法有效地履行职责。

一是遴选标准较为模糊，主观性较强，欠缺刚性的、量化的标准。如《齐齐哈尔市人民政府法律顾问工作规则》规定的政府法律顾问应具备的条件为“（一）遵守宪法和法律，拥护党的路线、方针和政策，具有良好的职业道德、纪律意识和社会责任感。（二）具备系统的法律知识，具有通过国家统一考试的律师资格。（三）法律业务能力突出，并具有比较丰富的法律实务工作经验。（四）熟悉政府工作运行程序，乐于从事政府法律顾问工作。（五）近五年内未受过纪律、行政等处分。”显然，“良好”“突出”“比较丰富”等词语的把握会体现较强的主观性。

二是遴选程序随意性较强。以单位推荐为主的遴选方式既不能保证公开、公平、公正，也无法保证充分的竞争，多是凭借社会关系或者某些领导的个人喜好来最终确定顾问人选，存在着“暗箱操作”的可能，难以保证入选的法律顾问的专业素养，同时也容易引发落选者的不满。

故此，健全政府法律顾问的遴选机制，可以做如下考虑：以现有的任职条件划定遴选范围，凡符合条件者可自愿报名参加选拔。根据政府对法律顾问的需求，对法律顾问的能力要求进行量化，在自愿参加选拔的人员间组织考试。政府以“考试+考核”的方式择优聘用法律顾问，根据实际需要，可以分为聘期顾问和专项顾问。

（二）规范政府法律顾问的管理

对政府法律顾问进行规范化管理，应从以下几方面着手：

1.合理的薪酬机制。应确保政府法律顾问得到“合理”的收入，既不能过低影响其履职的积极性，又不能过高使其丧失独立性。同时，对这部分经费来源要建立相应的保障机制。

2.快速的信息反馈机制。建立这一制度的目的在于法律顾问出具了咨询意见之后，能够及时地知晓该意见是否被采纳、未被采纳的原因或采纳后取得的效果等信息，以利于及时地改进工作。

3.系统的考核评价机制。应根据政府法律顾问的职责要求健全考核评价体系，对每一位法律顾问的工作绩效进行考核，可以分为任期考核、年度考核和专项考核，以督促法律顾问认真履行职责。

4.有效地激励和惩戒机制。根据考核评价结果，奖优罚劣。对考核结果优秀者，采取“物质+精神”双重激励的方式，如评选“优秀政府法律顾问”并发放奖金等；对考核结果不佳者，则可以通报批评、提前解聘等。

三、确保政府法律顾问的作用发挥

党的十八届四中全会要求“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”实践中应确保政府法律顾问的职能和作用得到充分发挥。

（一）强调政府法律顾问“事前介入”和“全程介入”

根据十八届四中全会精神，政府法律顾问的职责可以分为两类：一是在政府制定重大行政决策过程中提供法律咨询意见，二是推进依法行政。从各地的实践来看，政府法律顾问的服务范围被人为地压缩了，法律顾问能够参与的大多是一些事后补救性的工作，如陪同领导接访、参与化解涉法涉诉信访、参与行政诉讼、参与处理重大突发性事件或群体性事件等，大多发生在法律风险已成为现实之后。十八届四中全会明确了政府法律顾问的职责，无疑强调了政府法律顾问“事前介入”和“全程介入”的重要性。

其一，在政府制定重大行政决策过程中提供法律咨询意见。法律顾问的职责就在于在政府做出决策之前提出专业意见，防范和规避可能发生的 法律风险。因此，法律顾问必须提前介入，政府必须提高一切保障法律顾问履行职责的条件。

其二，推进依法行政。法律顾问当然不能代替政府“行政”，但是必须发挥自身在政府行政行为全程的辅助、监督和指导作用，如接受政府委托进行规范性文件起草和论证的工作；为政府起草和审阅合同，保障政府的合法权益；协助政府参与化解重大突发事件或重大疑难案件的处理；协助政府参与协调政府各部门之间因职责不清引起的行政执法争议，开展行政执法指导；协助政府进行法治宣传和法治教育等。除处理突发事件外，政府法律顾问均应做到事前介入、事中跟进、事后反馈，也就是“全程介入”。

（二）明确政府法律顾问的工作原则

一是独立性。政府法律顾问是政府的“外脑”，应保持较强的独立性，客观、公正地给出自己的专业意见，尊重“法律原则与精神”而不是“唯长官意志”，特别是在重大行政决策咨询、规范性文件起草的过程中，必须坚持中立的立场，保护社会公众特别是弱势群体的合法权益。

二是专业性。“术业有专攻”，每一个法律顾问都有着自己擅长的领域，为了确保政府能够获得最佳的法律咨询服务，在选聘法律顾问和征求咨询意见时，要充分考虑到专业的差异，而不是仅仅局限于法律顾问的知名度和社会形象，以实现“人尽其才”。

三是责任制。政府法律顾问应为自己的“顾问”行为承担责任。应明确规定如果政府法律顾问因故意或重大过失给政府造成重大损失的，相关主体应承担责任，以提升法律顾问的责任意识，防止敷衍塞责。

参考文献：

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[责任编辑：褚永慧]