上海环境邻避冲突治理探究

◎文/沈琼璐 杨蓓蕾



上海环境邻避冲突治理探究

◎文/沈琼璐 杨蓓蕾

随着城镇化和科技的发展，为了满足大众社会生活日益增长的需求，政府需要不断配置各类各级公共设施，提供各种社会化服务，保障城市有效运转。然而，并非所有的城市公共设施都受城市居民欢迎，一些特殊的公共设施，如火葬场、殡仪馆、墓地、垃圾焚烧厂、污水处理厂、加油站、变电所等，在提升全社会公民生活品质的同时，也给公共设施附近的居民制造出负外部性，常常遭到一些居民的抵制，产生邻避冲突。

“邻避”即“not in my back yard”（简称“NIMBY”），最早由英国记者 Emilie Travel Livezey于1980年提出，描述当时美国人普遍对于化工垃圾极为警觉和反感的态度，后被媒体和学界广泛使用，台湾学者李永展将其翻译为“邻避”。上海作为我国城市化水平较高的城市，随着工业化进程的加快、市民生活水平的提高、环保组织的兴起，市民对自身健康越来越重视，邻避冲突，特别是环境邻避冲突日益突出。

上海环境邻避冲突治理现状

1.上海政府关于环境邻避冲突治理的制度安排

对公共基础设施项目的审批和建设，我国已有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》和《关于坚决制止电站项目无序建设的意见》等法律法规作了相关规定。环保部规定项目建设单位除了向环保部门报送环评报告书以外，还要同时提交报告书简本，后者直接向公众公开，其中包括公众参与的全文篇章。目的是为了能让普通居民也能读懂环评报告书，真正参与到其中来。

对于邻避设施，从项目立项到开始建设，其中的一个重要环节就是风险评估。2009年，我国对于重大决策确立了社会稳定风险评估机制，以期在前端控制风险。但在实践过程中，由于决策属于意识形态，不容易考核和评估，社会稳定风险评估就逐渐转向对项目做评估，以便为设计应急预案提供参考。2012年，国家发改委下发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，其中明确要求社会稳定风险评估应当独立成篇。此后，报批项目除了项目可研报告、申请报告外，必须附上社会稳定风险评估报告。

上海根据国家规定，细化制定了本地的法律法规，如《上海市建设工程设计招标投标管理暂行办法》、《上海市城市基础设施特许经营管理办法》等，以求在基础设施建设初期达到合法化要求。这些规定对环境邻避设施的选址、建设具有同样效力。在社会稳定风险评估方面，上海早在2009年就开展了重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作，于7月率先在浦东新区、徐汇区、闵行区以及市发改委和建交委试行建立此项机制，并陆续下发了《关于深入开展重点建设项目社会稳定风险评估工作的通知》、《上海市重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费暂行规定》、《上海市重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费暂行标准》、《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》和《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告评价指南》等文件，以期将风险控制提前，将风险应对做到心中有数。在项目建设阶段，上海制定了《上海市建设工程质量和安全管理条例》、《上海市建设工程检测管理办法》等相关规定，力图基础设施项目在建设过程中符合相关的质量和安全要求。

目前，上海市建设项目（包括邻避项目）通过流程严格按照国家相关规定执行，具体如图：

图　项目通过流程

2.上海环境邻避冲突治理主体

上海环境邻避冲突治理的主体主要为政府，开发商、居民及社会组织等其他主体（或利益相关者）参与有限。政府在邻避冲突治理中，往往注重冲突发生后的危机管理和公关，忽视源头预防。政府在决策过程中倾向于“去政治化”，过多考虑其技术性，优先考虑决策的经济性，有时忽略价值判断。如在邻避设施的选址过程中多参照专家意见，很少让相关居民参与进来，表达对风险的评估、风险的承受意愿及环保与经济发展的权衡等意见。政府试图通过这种方式避免矛盾和冲突，然而在实践过程中，这种缺乏有效沟通的决策模式容易引发各种邻避冲突行为。

3.上海环境邻避冲突治理结局

在上海环境邻避冲突事件中，其治理的结果以“多输”为主。多输不是以居民抗争胜利与否作为输赢的标准，而是指治理不当产生多方受损的局面。作为邻避设施，本为城市发展所需要，造福于一方的设施，由于居民抗争，最后无法上马或停止，整体利益或福利受损。

如在同济北苑变电站事件中，居民联合反对原先规划建造幼儿园的用地改为建造变电站，在理性抗争下，变电站建设项目取消，但城市生活工业用电得不到满足，政府仍会被指责不作为；在上海磁悬浮事件中，周边居民进行大规模散步行动，项目至今无法启动。

存在的问题

1.政府制度设计不到位

（1）邻避冲突解决制度不健全。尽管上海根据其城市特色细化制定了相关比较详细的制度，来保证邻避设施合法性和建设的质量，但落实过程不尽理想。政府往往不通过双方的谈判和协商或者没有对等的谈判和协商，或在周边居民尚不了解邻避设施等情况下就开工建设，不可避免使得周边居民利益被侵害。另外，当居民利益受损时，没有足够的公共参与渠道供居民表达诉求，体制内的抗争方式往往只能采取上访的方式，但效果并不理想，促使体制外的抗争方式不断涌现。集体聚会、阻碍交通、集体静坐和拉标语喊口号等形式影响着社会的和谐发展，也挑战着现今的法律法规底线。

（2）司法救济制度存在缺陷。政府通过的邻避项目一般都有各项合法手续，居民很难获得具有说服力的证据说明政府行为不当，或从法律角度指出自身哪些合法权益受到侵害。如在江桥垃圾焚烧厂事件中，根据《生物质发电项目环境影响评价文件审查的技术要点》中的垃圾焚烧厂厂址选择“不得在城市建成区”这一规定，居民认为江桥垃圾焚烧厂扩建是违反规定的，而且上海环境科学研究院在环评报告中也明确承认江桥是“城市建成区”。但是，上海环科院却又以此项目是“扩建”而非“新建”为理由，坚持项目的合法合理性。同时，居民因其权益受侵害而进行抵抗，要求维权时，政府往往会先消极处理，而这种行政不作为尽管属于行政诉讼范畴，但在实际操作过程中界限模糊。

2.涉事企业社会责任缺乏

在上海环境邻避冲突事件的治理过程中，开发商过于重视经济效益，看重在经济社会中的角色，忽略了其自身应该承担的社会责任。当居民对邻避设施项目的选址、建设或运营感到不满，从而产生冲突时，开发商往往认为冲突产生的原因与己无关，自己仅依法承担建设或者运营的责任。

如在上海浦东御桥垃圾焚烧厂事件中，周边居民对空气污染抱怨连连，认为社区居民的生病和焚烧厂释放出来的有毒有害气体有关，但开发商上海浦城热电能源有限公司认为，焚烧厂的排放是符合国家标准的，环保部门也一直跟踪监测，并没有引发环境问题，自己已经尽到责任了。这样的心态使得开发商们在环境邻避冲突事件中并不会主动采取一些行动来降低矛盾程度。

■ 丽日丰笔 关鹏/摄

3.社会信任缺失

（1）违规操作导致政府公信力降低。少数邻避设施的建设，政府更多出于经济利益而不是用地规划以及环境影响评价的考虑而予以审批。项目建设前不告知，项目建设提上日程后，居民发觉此项目对社区环境存在造成损害的可能，导致民众对政府的管理产生反感情绪。如在虹杨变电站事件中，变电站的规划从最初的55000平方米缩小到如今的14644平方米，正文花园二期业主在得知这一规划用地上的巨大差异后，坚持认为政府在土地的批租过程中有违法行为，从而加深对政府的不信任。

（2）居民对专家信任度降低。环境邻避设施的选址是一项高度专业的需要科技知识的评估，居民认为受政府邀请的专家在项目的专业性上不值得参考，对于他们给出的专业意见、环评报告等都抱怀疑甚至抵触态度。

（3）居民不信赖开发商。由于缺乏有效监督和职业道德的约束，开发商在有关邻避设施建设和运营过程中，常常会向居民隐瞒相关消息。一旦居民得知开发商隐瞒消息的蛛丝马迹，其不满情绪会被迅速调动起来，认为开发商可能为获暴利损害居民利益，进而促使冲突爆发。

4.居民抗争非理性

居民对邻避设施的反对往往不需要有任何技术层面、经济层面或行政层面的理论知识，它关键是一项情绪性的反应。居民通过各种渠道了解到因为某些设施的建设不当而对环境、资源甚至生命财产造成损害的消息，给居民造成一种思维惯性，认为邻避设施都是不安全的，而一些有害物质对环境的影响确实还在科学研究阶段，这也使居民对邻避设施更加担忧。另外，“法不责众”心理是邻避冲突得以长时间持续，规模得以保持的一个重要心理因素。在邻避冲突酝酿阶段，由于抗争居民都聚集在以小区为单位的较狭小空间内，他们之间情绪会互相影响，不满情绪会不断升温。那些保持中立甚至不愿参与抗争的个体会因为周边压力而屈从于大多数人的意见，参与到抗争行列中。

对策建议

1.完善和切实执行相关法律，加强监督

（1）建立风险保障机制。通过将风险的控制前置，对重大决策切实地做风险评估，对可能会产生风险的环节和技术进行改进，尽可能降低风险发生的概率和程度，并在邻避冲突之前或之中注重有效沟通，定期对设施及周边环境进行监控和检测，以降低居民对此的恐惧和抗拒程度。

（2）加强补偿回馈机制。补偿回馈机制是基于经济诱因，一是弥补邻避设施周边居民对其承担的成本，二是作为一种博弈手段，鼓励政府、居民和开发商等在理性的渠道下就补偿方案进行协商对话，从而在一定程度降低居民的抗争情绪。补偿回馈机制包括金钱补偿和实物补偿两类，其中实物补偿能惠及整个社区，以及下一代居民，是比较受欢迎的方式。

（3）完善责任监督机制。任何制度的良好运行，都少不了监督机制的配合。在邻避冲突治理中，应该相应地完善责任监督机制，以保障风险保障机制、回馈补偿机制和参与式的决策模式的顺畅运行。

（4）引入参与式的决策模式。风险保障和补偿回馈机制是否发挥作用，取决于在选址阶段是否有居民的充分参与，是否能走出传统的“决定-宣布-辩护”决策模式，建立一种参与式决策模式。如通过信息发布制度、信息反馈制度和公众互动制度进行信息公开，通过搭建参与平台来引导居民和开发商协商对话。

2.涉事企业勇于承担社会责任

企业要盈利本无可厚非，但不能作为其唯一目的。现代社会中，往往盈利状况好的企业，也是勇于承担社会责任的企业。企业的社会责任不仅关系到自身的健康发展，也影响着整个社会的和谐稳定。

（1）做诚实守信、遵纪守法经营企业，避免邻避冲突发生。企业应将目光放长远，不过分计较一时得失，积极主动地承担社会责任，保护环境、安全生产、遵守社会道德和维护公共利益。

（2）公开、坦诚处理邻避冲突。邻避冲突一旦发生，作为利益相关者，应该摆正态度，主动与居民协商沟通，倾听居民的意见，公开企业的相关信息，以期解决矛盾，树立良好的企业形象。

（3）社会协同监督企业。整个社会应参与到对企业经营的监督和管理之中，如对不负责任的企业进行曝光和处罚，对勇于承担社会责任的企业进行表彰与嘉奖。

3.推动建立公正的第三方，推进社会信任

引入第三方评估机构或者环境保护团体对于降低风险有重要意义。一个双方都信赖、具有专业性和独立性、能对政府的政策进行客观评估和判断的第三方组织能担任桥梁的作用，用他们的专业知识把抗争居民从非理性拉回到理性的轨道上，从而促进利益相关者之间的协商对话。

4.培养公民精神，促进理性参与

公民精神是实现公民治理、公共参与的前提。一方面要促进公民的政治参与，只有在实践中，公民才能切身体会到权利和义务，并迅速培养起自身的参与意识与能力。另一方面，公民精神的培养是个长期的持续过程，应当多管齐下，如通过学校教育、社会媒体报道等方式。

城市建设离不开各类公共设施包括邻避项目，期待未来我们能妥善处理各类邻避冲突，实现城市公共设施建设的多赢局面。

（作者单位：同济大学经济与管理学院）

■ 编辑：田佳奇