实施全面两孩政策与地方政府职能调整

◎文/任庆银



实施全面两孩政策与地方政府职能调整

◎文/任庆银

中共十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。这表明我国已经进入全面两孩的新时代。在这一政策背景下，我国地方政府的行政职能将面临一些新的挑战，需要及时应对，有所作为。

传统职能要相应转变

随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国地方政府的职能正在经历着由对经济直接微观管理到间接宏观调控，再到弱化经济职能，把建设、经营和管理地方性基础设施，向社会提供公共产品和公共服务作为主要职能的转变。因此，建设职能和社会职能成了目前地方政府主要的职能。在全面两孩政策背景下，以上两项职能还有待进一步加强，而其中的一些传统职能子项目也需要转变。

计划生育管理是地方政府社会职能中的首要职能，是社会管理项目中的传统子项目。严格控制生育指标是地方政府重大而艰巨的任务，计划生育“一票否决制”便是这一任务性质的真实写照。实施全面两孩政策后，地方政府要把工作重心适时转移到对符合生育条件的育龄夫妇做好相关的服务上来，甚至还要根据情势做好必要的宣传、动员和鼓励工作。要进一步改革和完善计划生育服务管理，取消两孩审批，实行生育登记服务制度，准确掌握生育信息，重点加强优生优育、避孕节育和妇幼健康的咨询指导，落实免费的卫生计生服务项目。同时，在独生子女政策和全面两孩政策的交替和过渡时期，地方政府要特别关注和重视计划生育特殊家庭的扶助保障问题，加大对这些家庭经济帮扶和精神抚慰的力度，广泛开展社会关怀活动，切实解决这类家庭的一些实际困难。

全面两孩政策实施以后，随着人口数量的净增长，实际参与地方政府职能的公民人数及其素质都会有所提升，对地方公共行政和公共服务的要求会更高，监督的力度会更大。同时，城镇化引起人口流动的增加。地方政府的公共行政和公共服务应适应流动人口增加的形势。一要保证流动人口的合法权益，二要促进不同民族、不同文化人群的交融和共处，三要在遵守法律方面给予外来人口适度的灵活性，四要尊重流动人口的风俗文化，照顾其特殊需要，五要听取流动人口的意见，邀请其参与当地的公共事务管理和社会治理。

顺应信息化形势的发展，便民服务成为地方政府的头等大事。全面两孩政策背景下更是如此。如流动人口婚育证明实现电子化，流入地与户籍地人口信息的互联互通共享共用，都可以借助于信息化手段来实现。除此之外，信息化还为地方政府实现政务公开提供了技术基础，居民通过互联网行使参与地方公共事务决策的民主权利，这有利于提高地方政府的办事效率。

全面两孩政策事关我国社会人的数量和质量发展。在知识经济时代，一个社会成员可能会参加多个社会团体，这些社团又分属于政治、经济、文化和社会等多个领域，由此导致了第三部门的发展。第三部门的存在和发展，会对地方政府的职能产生很大的影响。

府际关系要加强协调

府际关系问题是地方政府存在和发展中必须处理好的大问题，在全面两孩的政策大背景下，这方面的关系尤其显得重要。

从纵向关系方面来说，地方政府要协调好与中央政府的关系。中央已经出台全面两孩政策，地方政府要相应地及时制定配套的实施方案，出台地方性法规，既要保证中央大政方针落地生根，同时还要保证政策执行过程中不走样，保持与中央政策的一致性。

从横向的关系方面来说，同级地方政府与同级地方政府之间、不同级地方政府之间因人口问题而加强联系较为普遍。这突出表现为流动人口的管理和人口信息资源的共享。流动人口在现住地生育的数量会大大增加，这些地方的政府和相关部门如何有效地开展工作，是一个很大的挑战。因此，各级地方政府要改变传统观念，避免各自为政。在现代社会里，在全面两孩政策背景下，地方政府之间的合作关系相比竞争关系显得更重要。在一些正式和非正式的政府间联系中，相邻社区之间的“紧随追踪”策略，以及传播一些富于创建性和有益于人口流动管理方面的信息，将成为地方政府之间联系的重要渠道。

■ 密云千里 于怀/摄

内外管理应适时到位

地方政府的管理包括外部管理即公共管理和内部管理两大方面。

在外部管理方面，地方政府要强化公共服务的职能，多在为民、便民、利民上有所作为。随着信息化发展，很多公共事务都可以在网上申办，手续大大简化。全面两孩政策实施后，对于二胎指标不需要审批，只需要做个登记即可，那么这个登记手续怎么去落实，大有文章可做。如果是从老百姓的切身利益出发，地方政府完全可以通过网络办公，将程序优化，将手续简化，这样既方便了群众，也提高了办事效率。

全面两孩，意味着我国家庭成员格局将发生变化，家务劳动将相应增加。地方政府应适时通过提供公共服务，协调第一、第二和第三部门的关系，探索推进家务劳动社会化的模式和路子，促进家务劳动社会化。

教育是地方政府外部管理的重要领域。全面两孩政策实施后，人口数量增加了，人的素质教育要相应跟上。这就要求地方政府肩负起办好教育的责任，从学前教育到义务教育，从基础教育到职业教育，从公办教育到民营教育都要管理好；从拨款到审计，再到教育部门人事任免和考核都要跟上。

更好地保护妇女儿童的合法权益也是地方政府面临的一项新挑战。其一，随着城镇化进程的加快，流动人口的增加，妇女儿童成为人口流动大势中的“弱势群体”，在全面两孩政策下，这个问题将会更加突出。其二，人口政策的相对宽松，人口性别比将会缩小，这意味着女性人口将会相应增长。随之而来的问题是，在就业、受教育等方面女性地位的相应下降。经济负担重的家庭可能会将好的机会向男性孩子倾斜，一些“理性”的女性家庭成员受高等教育的权利可能会无奈地让渡给男性。为了提供均等的机会，解除人们的后顾之忧，大力发展生产力，加强职业教育，加强法制宣传，提高人们的素质，满足人们的物质文化需求就成了地方政府义不容辞的责任。

除了教育，还要求地方政府改革和规范医疗、卫生、文化和体育等方面的职能及其部门；强化对人口孕育、出生、流动和治安等管理职能，提高生殖健康、妇幼保健和托幼等公共服务水平。医疗卫生方面，卫生保健工作应优先于医疗工作，防病重于治病，强身利于健体。相应地，公共卫生方面的基础设施、公共产品和公共服务的提供要跟上。

研究表明，新生儿童在智力和体质方面没有多少差别，后天出现差异是环境造成的。这就要求地方政府尽力打破城乡二元化格局，推进城乡一体化发展，推动公共服务均等化，给新生代的无差异化成长奠定坚实基础。全面两孩政策实施后，单从对土地的管理方面看，对于农村来说，在保证18亿亩红线不被越过的前提下，地方政府要着力盘活存量耕地，努力实现农业集约化经营、现代化生产；对于城市来说，地方政府首先要满足城镇化过程中对住房的刚性需求，在此基础上，加强对房地产市场运作和城市建设规划的监管，避免“建设性浪费”现象的发生，搞好增收节支，保护自然资源。

尽管地方政府的外部管理是地方政府管理的主干部分，但地方政府的内部管理也同样不可忽视。地方政府的内部管理是作为一级行政组织对自己系统的管理，包括对自身的组织要素（机构设置和人员编制等）、各类物质要素和运转方式等方面的管理。在全面两孩政策背景下，落实地方政府的内部管理，需要做的工作也是多方面的。

据调查，全面两孩政策落地后，真正有较大的生育意愿和生育空间的应该是城镇人口。而这部分人又大都是体制内的“单位人”，即主要从事公共行政，提供公共产品和公共服务的人员。他们是服务于各类组织机构中的编制人员，是地方政府实施公共管理的重要组织主体，是地方政府内部管理的重要方面。为此，地方政府不仅要向职工提供必要的优生优育知识，更要制定有利于在职育龄妇女、在职母亲的配套政策和激励措施，实行人性化管理。如产假的适当延长，提供家庭和工作之间的平衡保障等。

财政预算要做好调整

地方政府的财政职能是国家依法赋予地方政府的一项基本职能。要求地方政府健全和规范其税务和财政职能及其部门，保证财政收支的平衡，同时要做好财政监督工作。全面两孩政策落地前后，地方公共财政要向医疗、教育方面足量投入。医院的床位，医护人员的数量，幼儿园、中小学的硬件配套设施，保育员、教师的数量等够不够用，都要摸底调查，不够的要加大财政投入。

地方公共财政要向婚育保健方面有预见性投入。现代社会，慢性病多发频发。亚健康就是疾病的潜伏阶段。慢性病的治疗也不是一日之功。而慢性病最好的应对之策莫过于预防。在保健方面1元钱的投入，可以节省8.59元的医疗费，同时节省100元的急救费。政府的钱要用在对人类健康具有长远战略意义的保健领域。在这方面，如何科学地决策和预算，是地方政府面临的一项新挑战。

★本文系山东省法学会社区网格化管理服务研究项目（编号：SLS（2015）F5）的阶段性成果。

（作者单位：齐鲁工业大学文法学院）

■ 编辑：云霞