西方政务诚信的外在制约与内在提升*

2016-04-04谢志新

苏州科技大学学报(社会科学版) 2016年6期

关键词：文官制约德性

谢志新

(苏州科技大学教育与公共管理学院，江苏苏州 215009)

西方政务诚信的外在制约与内在提升*

谢志新

(苏州科技大学教育与公共管理学院，江苏苏州 215009)

西方政务诚信通过道德规范、法律规范、行政规范等手段的相互影响、相互促进，形成外在的他律性的制度制约，这是西方政务诚信形成的第一阶段。他律性的外在制约通过行政德性的修养，转化成政务人员的人生信念和生活原则，对政务人员起到永久的作用，形成自律；宗教信仰融合到政务人员的政务诚信中，成为一生不变的政务诚信的理想人格，这是西方政务诚信形成的第二阶段，即内在提升。他律是自律的前提和基础，自律是他律的深化和提升，两者相辅相成。他律与自律、内在与外在相结合，共同形成西方政务诚信的强大驱动力。

政务诚信；外在制约；内在提升；他律；自律

前言

“诚信”意为诚实守信，本质上属于道德范畴，产生于人类的交往实践，为各个民族、国家普遍认可，在人类社会生活中一直发挥着极为重要的作用。诚信既是做人的基本品质，也是政府行政的基本要求；既是政府善治的基石，也是政府获得民众信任的来源。

在西方，诚信是一种倍受重视的品格。从词源上看，“诚信”为诚实守信用，值得信赖之意。英语里“诚信”是“integrity”，基本含义是值得信赖的、直率的、不隐瞒事实。诚实守信不但被西方人视为美德，而且被视为必须遵守的商业规则、法律规范和政治原则。

政务诚信是由一般诚信衍生出来的“亚种”，是指政府活动中所蕴含的诚信，是“诚实守信原则体现于政府各种公共管理活动中的具体要求”[1]119。政务诚信属于政治道德的范畴，而“西方政务诚信”意为西方国家政府活动中所蕴含的诚信，是诚实守信原则体现西方政府各种公共管理活动中的具体要求。

西方政务诚信思想最早可以追溯到古希腊时期的柏拉图。柏拉图在《理想国》中提到，理想城邦的缔造者、管理者只能是哲人王，“制定出美、正义和善的法则，在需要的时候守护着”[2]。在哲人王缔造、管理的政府里，官吏要倾其才智为国奉献，要以崇高的使命感为国效忠。亚里士多德对政务诚信做了更深入的阐述，同样将政治与道德联系在一起，提出城邦的目的在于实现道德的良善，“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果”[3 ]。这里的社会团体指的是“城邦”。中世纪时期的托马斯·阿奎那亦深受亚里士多德的影响，提出“一个社会之所以聚集在一起，目的在于过一种有德行的生活”[4]84，“任何统治者都应当以谋求他所治理的区域的幸福为目的”[4]48。两人都秉持政治就是追求善治，以获得民众的信任。马基雅维利虽主张强权政治，将政治与道德、宗教分离，歌颂强者、宣扬暴力，但他仍然坚持统治者个人要取信于民，“君王必须从本国的民众那里获得好感和支持，否则他一旦遭遇逆境，就再也找不到任何补救的办法了”[5]。到了近代，契约论思想家霍布斯、洛克、卢梭均认为，个人先于政府存在，由于人民的相互缔约，政府才得以产生。政府应该诚实守信，履行对人民的承诺，否则就会因背信而招致解体。社会契约论从宏观政治层面阐释了政府的权力来自人民的信托，诚信是政府存在的道义基础。20世纪30年代源于制度经济学领域的委托代理理论被运用到政治伦理领域，委托代理理论秉承社会契约论的理念，从微观层面对政务诚信问题进行了细致的探讨，以防范政府失信的产生。20世纪70年代末，西方发达资本主义国家为了更有效地防范政府的失信行为，实行了新公共管理运动。在政府运作过程中引入市场机制，以企业精神改造政府，实现政府行为的透明性、可控性，确保公民获得政府提供的有品质的服务，同时也确保公民对政府是否践诺进行评估、监督。

笔者探讨的是西方政务诚信的外在制约与内在提升，外在制约是相对于内在提升而言的，是指他律性的行政制度，内在提升是指自律性的行政德性。他律性与自律性是政务诚信形成的两个不同发展阶段。第一阶段是他律性的外在制约，它对政务诚信所起的作用有时是偶然的，会因外界因素的干扰而犹豫不决甚至根本放弃。他律性的外在制约只有转化成政务人员的人生信念和生活原则，才能对政务人员起到永久的作用，这就必须进入第二阶段自律性的内在提升。他律是自律的前提和基础，自律是他律的深化和提升，两者相辅相成。他律与自律、内在与外在相结合，共同形成西方政务诚信的强大驱动力。

一、西方政务诚信的外在制约

政务诚信是政务与诚信的联接词，是以政务为诚信主体的一种诚信类型。所谓“政务”，就是行政事务，通常“专指公权力部门或公共机构利用公共权力来管理公共生活的各自活动。政府是执掌公权力的重要主体，是国家公共权力的代表”[1]119。从法学角度来看，政府是一个法人实体，政务诚信在性质上属于法人诚信，是由政府机构及政务人员的共同行为体现出来的诚信，即政府机构及政务人员要诚实而且守信。在此，诚实表现为政府机构及政务人员的真实诚恳，守信表现为政府机构及政务人员对公民、社会的守诺、践诺。是否守诺、践诺是可以通过评价来实现的，评价的主体是政府机构、社会团体和公民个人，评价的客体是政府机构及政务人员，评价的途径则是设定界限进行制约。

孟德斯鸠曾道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[6]可以说，“界限”就是西方政务诚信他律性的外在制约。康德最早提出他律概念，“一般理性存在者的感性自然就是在以经验为条件的法则之下的实存，因而这种感性自然对于理性而言便是他律”[7]45。这意味着他律是根据人的主观目的和功利需要来设定并遵奉的行为准则。西方政务诚信他律性的外在制约带有很强的功利主义色彩，目的是确保政务诚信。“当我们把注意力限定在政府职能的合法范围的时候，我们就不能对一个政府或一套制度的性质做出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。”[8]虽然诚信属于道德范畴，但西方国家并未囿于此而止步。为了达到防止政务失信的目的，西方国家除了用道德规范来制约政府机构及政务人员之外，还应用了法律规范、行政规范等手段，这些手段相互促进、共同影响，具体表现为通过文官制度、社会监督、信用制度的制约，对政府机构及政务人员进行行为约束和导向，使他们不断产生约束感、敬畏感，不越雷池，不出界限，以实现政务诚信的目的。这是西方政务诚信形成的第一个阶段。

(一)文官制度的制约

西方国家政策的贯彻实施是通过文官的行政行为予以实现的，因此文官的行政素质是确保政务诚信的重要条件之一。在选人用人上，西方国家探索出了一套行之有效的方案。通过对文官的录用、培训、考核、处分等各个环节，加强政务诚信建设和管理。

第一，公开考试，择优录用。美国前文官署署长艾伦·坎贝尔认为，“在择优录用问题上，最重要的一点就是能够动员最优秀的人报名申请录用”[9]。西方国家对文官报考人有一定的资格限制，要求其具备与报考职位相应的教育程度，更重要的是报考人应有良好的道德品质，尤其是个人的诚信品质。例如，美国规定：“犯过罪、干过丑事和不诚实、不道德的事或臭名昭著的勾当；在考试或任用过程中故意谎报情况或弄虚作假、营私舞弊者”[10]将被取缔报考资格。被录用者一旦正式就任文官就要进行服务宣誓，宣誓就是对自己立志成为一名合格的政务人员的承诺。如日本文官的誓词：“作全体国民的服务员，为公共利益而工作，遵守日本国宪法，服从法令和上级的命令，不偏不党，公正无私。”[11]这对政务人员的诚信起到约束作用。

第二，培训教育，素质更新。素质更新是西方文官系统更新机制的重要组成部分，也是保持政务人员诚信品质的一种方式，它表现为一系列的培训教育和制度。“文官培训就是根据文官的职业特点和要求对将任和在任文官进行增进知识和技能的职业教育活动”[12]，目的是养成文官的职业道德规范的行为习惯，提高智能水平，建立比较合理的知识结构，使文官的素质在原有的基础上得到进一步的提升，能够适应不断变化的客观环境、科技进步和政府行政发展的需要，从而提高行政效率，提高政务诚信的水平。

第三，考核评绩，奖励惩戒。考核是文官制度的一项重要内容，是提高政府工作效率、建立诚信政府的中心环节。各级政府机关通过对文官的考核评绩，激励或惩戒，优胜劣汰，依法对文官进行管理。

考核要求定期对文官的工作数量、工作质量、工作成绩、个人品性和能力，自上而下地进行系统考察和评价，以掌握文官的实际贡献。考核尤其重视个人品行，即文官行为表现出来的合道德性，以确保政务诚信的落实。英国、法国等都较偏重对文官品行的考核，如英国规定考核文官的责任心、可靠性、热心情形和行为道德；法国则考核合作精神、服务精神和积极性。

奖励、惩戒是以考核为根据的，也是考核的最终结果。奖励是政府对文官工作表现的承认和奖赏，是用以激发文官服务精神的重要手段。惩戒是政府依据规范性文件对违反法律和公务员纪律的文官实施惩罚性的强制措施。无论是奖励还是惩戒，都是政府内部对文官践诺的一种表现，也是保证西方政务诚信的一种方式。

第四，三权分立，监督制约。在西方，为防止政务失信，确保政务诚信真正取信于民，国家机构设置一般以三权分立理论为指导，立法、行政、司法不同的职能权力制约平衡，互相监督，

首先，立法机关对行政的监督。立法机关对政府进行人事和财政监督，控制文官的人事管理活动，监督人事任免，以及财政经费使用情况，以防政府在用人、用钱上弄虚作假。政府有向立法机关汇报人事任用、财政经费使用情况的义务。

其次，司法机关对行政的监督。西方国家司法机关对行政机关通过违宪审查监督和行政诉讼监督，审查行政机关所适用的法律、法令是否违宪，是否侵犯了宪法所规定的公民权利，如果存在，即可提起行政诉讼，以此来防止政务失信，维护公民的权益。

最后，行政机关的内部监督，从自身内部监督上保证政务诚信。一方面是自身监督，即行政首长或人事管理机关沿着自身的工作系统，通过考核的方式自上而下地对所辖各级工作人员实施监督。另一方面是专职监督，即行政部门内部设立检查机关进行监督。如美国在1978年以后，在各行政部门设立监察长制度，监察长由总统任命，并由国会参议院同意，直接向上级负责独立行使职权。

(二)社会监督制约

社会监督是西方国家保证政务诚信的重要手段之一，也是社会、公民个人作为主体，政府机构及政务人员为客体而进行监督制约的方式之一。社会监督主要有：公民监督、社会团体监督和舆论监督。

由于公民主体范围广泛，又是政务失信行为的直接受害者，公民对政务诚信的监督最直接、最敏锐，也是最普遍的。公民通过行使选举权、投票权、罢免权、集会游行示威权，以及参与听证、批评政府并举报不法行为、提起宪法诉讼和行政诉讼等方式监督政府及政务人员。

社会团体作为主体可通过出席立法机关或行政机关举行的各种听证会，参加各种咨询机构，介入选举过程，发动选民抗议示威，利用大众传媒宣传造势等形式来实施政务诚信监督。

舆论监督主要通过大众传媒进行监督，是对权力滥用、腐败行为进行揭露、抨击和谴责的有力武器，在西方国家被视为立法、行政、司法之外的“第四权力”。大众传媒力求政务活动在人民的视野中透明化、阳光化，在政务评价中引领舆论导向，以揭露政务失信的根源。

西方国家通过公民、社会团体和舆论监督等形式，对政务诚信进行评价和约束，敦促政府弥补疏漏，督促公职人员遵纪守法，提高政务效率和保持官员的廉洁自律，实现社会权利对国家权力的监督制约，保证政务诚信的落实。

(三)信用制度制约

信用制度是对西方政务诚信制约的又一重要手段。信用是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感，是个人品行被认同的程度，也是社会普遍的道德要求。随着商品经济和西方民主政治的发展，信用跨越了一般道德层面被应用于政治经济领域。根据授信对象的性质，信用可划分为三大类型：政府信用、商业信用和个人信用，其中政府信用和个人信用与政务诚信相关，也是西方用于保证政务诚信的重要方式。

政府信用是政府政治合法性的根基，也是政府获得民众的满意和认同的程度，政府信用如何是检验政务诚信的一种有效手段。政府信用是社会组织、公众对政府信誉的一种主观评价和价值判断。西方国家非常重视政府信用管理，政府通过政务公开、民意测验、政府信用评价指标体系等形式来进行政府信用评估。对于失信的政务人员进行失信惩罚，使其认识到付出的代价远远高于所得的实利，从而自觉守信。对于因政府及政务人员失信而导致的后果，失信的政务人员要承担纪律、行政责任甚至刑事责任，政府自身也要承担民事补偿责任。

个人信用制度对政务人员诚信制约有独到的作用，主要通过建立个人征信机制和规范的个人资信评估机制形成个人信用体系进行制约。个人信用制度与政府透明化往往同步发展，对政务人员的个人诚信进行有效的制约，防止政务失信发生。如在美国，每人都有一个社会保障号码，记录着个人的收入、纳税情况，以及与银行的交往情况，国家专门设置相关部门记录保存这些资料，且都可以通过电脑查寻到。

西方政务诚信的他律性的外在制约是政务诚信形成过程的第一阶段，是对政府机构及政务人员意志自由的限制和压抑，就政务诚信的形成过程来讲，是不完整的。要形成完整的政务诚信，还必须超越这种限制和压抑，进入自主、自愿、自由的自律性的内在提升阶段。

二、西方政务诚信的内在提升

政务人员在他律性的外在制约的基础上产生约束感、敬畏感，进而形成强烈的认同感。随着行政实践的深入和政务人员主体自觉性的提高，政务诚信又不断地进入他们的内心世界，成为“居我心中的道德法则”[7]177，成为政务诚信自律性的内在的自主、自愿的特性。

在西方，政务人员代表政府行使国家权力。虽然国家有完备的制度规范，但再完备的制度规范也是靠人来制定、执行的，更何况再完备的制度规范也有漏洞。“只有对于拥有美德的人来说，才可能了解如何去运用法则。”[13]政务人员是否具有诚信德性直接关系到政府运作的有效性，影响政府正常运转，进而影响社会生活和经济活动的有序进行。在西方政务诚信中，政务人员诚信德性的养成和提升，一直是西方行政伦理学探讨的重点，尤其在麦金泰尔的《德性之后》和埃德蒙·平科夫斯的《困境与德性》发表之后达到新的高度。西方国家又是比较重视宗教信仰的国家，政务人员的宗教信仰也就成为西方政务诚信内在提升的一个因素。因此，对西方政务诚信的内在提升的探讨包括两方面，即德性修养与宗教信仰。

(一)政务诚信的德性修养

罗国杰在谈到道德修养时作了这样的界定：“所谓修养，主要是指人们在政治、道德、学术以至技艺等方面所进行了的勤奋学习和涵育锻炼的功夫，以及经过长期努力所达到的一种能力和思想品质。”[14]修养是德性培育的内在作用过程，是德性养成和完善的唯一途径。

1.西方政务人员应具备的德性

一是公正德性。亚里士多德说：“公正是一切德性的总括。”[15]公正德性是政务人员在处理各种社会关系时所体现的道德品质，是政务人员能否执行好政务的首要条件。政务人员具备了此德性，在面对不同的利益要求或是相互冲突的利益诉求时，才能做到公平对待，做到合理配置资源，在冲突和要求之间实现动态平衡。

二是忠诚德性。对国家要忠诚，是每一个国家对政务人员的基本道德要求。政务人员是否忠诚将影响到政府的信用与声誉，影响到政府存在的合法性。忠诚德性要求政务人员的言行要忠诚于公共利益、国家法律、行政职责和行政良知。在行动上，政务人员认真履行行政职责也就是实践自己的忠诚承诺。

三是合作德性。政府机构是一个紧密关联的系统，政府要合理发挥指令准确迅速、工作效率高、节约人力物力的作用，政务人员之间的合作至关重要。具有合作德性的政务人员能够遵循分工合作的原则，具备合作意识和合作沟通的能力，形成凝聚力。

四是节制德性。政务人员的节制德性主要表现在对情欲、物欲和权欲等的节制上。政务人员拥有了此德性，就会节制自己的不当欲求，从而正确地行使公共权力，管理公共事务。虽然西方国家制定了完备的制度促使政务人员节制，但制度不可能穷尽对政务人员的全部行为的监控。因此，政务人员在行使权力的过程中，如果能够自我节制，就被视为一种可贵的美德。

五是责任德性。政务人员是公共权力的拥有者和运用者，对公共利益负责是政务人员的首要责任。在西方代议制民主思想中，政务人员的责任是尽义务、做分内应做的事，如果尽不了义务、做不好分内应做的事就应当承担后果。可见，政务人员具有责任德性，是政务诚信必不可少的德性。

2.政务人员诚信德性的养成

西方在政务人员诚信德性的养成上注重诚信人格的培养。通过入职教育、日常规范要求、奖励惩戒机制、各种监督制约，完成对政务人员诚信人格的培养。

通过入职前的择优录用和入职后的培训教育，使政务人员形成政务诚信认知。对执政的宗旨、方式、目的，以及作为政务人员应具备的素质，通过教育的方式，得到政务人员的认同，并内化为他们的行政理念和内在需要，在日后的行政中，这种认知会不知不觉地得到强化。

通过日常的按规范要求行政，使政务人员产生政务诚信的情感。在行政过程中，通过实际事例，对公众的各种利益诉求的平衡，对应该和不应该的事务的对比、权衡，以及对国家、公共利益的维护，使政务人员受到感染，逐渐形成比较稳固的政务诚信情感。

通过奖励惩戒机制磨练政务人员的政务诚信意志和信念。在行政过程中照章行政，克服困难，甚至牺牲个人利益，得到公众的认可，得到上级的奖励，就会引导和鼓励政务人员把公正、忠诚、合作、责任德性继续发扬光大。惩戒机制会在政务人员私欲膨胀时及时制止，加以引导，节制德性，不断加强政务人员的诚信意志，不断强化坚定他们的政务诚信信念。

通过各种监督制约，政务人员养成政务诚信习惯。由于政府内部及社会各方面的监督制约，形成了政务人员对于规范要求的习惯性的遵守，须臾不离，从心所欲不逾矩。

西方政务人员的公正德性、忠诚德性、合作德性、节制德性、责任德性的获得，是在他律性的外在制约的基础和前提条件下，通过教育培训、奖励惩戒、监督制约等环节，把他律性外在制约转化为内在诚信需要，完成外在规范向政务人员主体意识的内化。在这一过程中，政务人员对他律性外在规范产生认同感，实现了自己给自己的行为“立法”，实现了政务人员自我意志对自身行为的把握，也实现了政务诚信的自律。

政务诚信的他律和自律的完整结构并不是西方政务诚信形成的终点。已经内化了的政务诚信德性在日常的具体行政中回归实践，外化为行政德行，并与他律性外在规范相结合，他律—自律—他律，外化—内化—外化，如此循环往复，直至实现西方政务诚信的内在提升。

(二)宗教信仰

所谓“宗教信仰”，是指人们对某种宗教产生一种由内心而发出的敬畏、感恩和尊崇，并对其深信不疑的思想倾向。基督教是西方国家人们世代的信仰，公民深受基督教的影响。在美国，基督教享有崇高地位，总统候选人必须要有基督教背景才能参选。如布什家族以基督教新教徒面目示人，奥巴马极力撇清穆斯林家庭背景而以基督徒身份入主白宫。基督教对西方政治的影响可见一斑。

基督教信仰也深刻地影响了西方政务诚信思想。基督教的原罪观、契约观、平等观、自由观等是西方政治制度设计的理论来源，政务人员遵从政府的制度规范也就是遵从上帝的旨意，这种制度安排与上帝意志的不谋而合，自然而然地融合到政务人员的行政中，天长日久也就成为了政务诚信的习惯。西方政务人员中大多为基督徒，他们必须遵循宗教戒律。《圣经·旧约》中《出埃及记》第二十章记载的摩西十戒中有六条戒律与政务人员的诚信德性修养相关，分别是：“(5)当孝敬父母；(6)不可杀人；(7)不可奸淫；(8)不可偷盗；(9)不可作伪证陷害人；(10)不可贪婪他人的财物和其他一切。”*转引自顾俊杰：《犹太教与犹太法律文化》，《同济大学学报(人文·社会科学版)》1998年第1期，第25页。这六条戒律告诫政务人员要爱人如己，要为人民真诚行政，不欺瞒，不贪婪。在生活中，政务人员把戒律与纪律紧密结合起来，通过祷告、忏悔的方式，在复杂变化、道德冲突的情境中运用它去明辨是非、善恶，克服内心矛盾，做出合理的行政抉择并加以执行。这种终其一生的宗教信仰融合到了政务人员的政务诚信中，成为一生不变的政务诚信的理想人格。

西方政务诚信德性修养和宗教信仰的有机结合、相互作用，共同促进政务人员诚信德性的提升，实现了政务诚信形成的第二个阶段。

结语

道德具有他律性和自律性特点，诚信也具有同样特点。道德的他律性是非强制性的，主要靠人的主动性，自由、自愿、自觉地实现道德规范对人的约束。

纵观西方政务诚信的外在制约，惩戒手段的强制性已超出了道德规范的非强制性范畴；无处不在的监督制约也迫使公职人员在不自由、不自愿、不自主的情境下接受外在制约。政务绩效的量化考核，单从功利主义角度来看，实际上也未必能穷尽对政务诚信这一内在品格的计算。

西方政务诚信重外在他律性制约，而轻内在自律性修养，与我国儒家文化重视内省、慎独、内圣外王、修齐治平的人格养成相比较，在修养内容和方式上显得单一、匮乏。但西方政务诚信的养成具有与时俱进的特点，大胆引入经济学、管理学、政治学、心理学、教育学等学科的经典理论和教育培训模式，这对于我国社会转型期的政务诚信形成机制具有学习和借鉴意义。

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