农民工聚居区社会治理存在的问题及法律对策

胡荣

(重庆警察学院 法学系，重庆 401331)



农民工聚居区社会治理存在的问题及法律对策

胡荣

(重庆警察学院 法学系，重庆 401331)

摘要：农民工聚居区是指以自发在社会经济部门从事经济和业务活动而暂住城市的农民为居民主体，以房屋租赁和安置为主导建构方式的集中居住生活区域，具有边缘性、复杂性、内聚性和稳定性等特点。农民工聚居区在为城市建设发展做出贡献的同时，也存在着社会治安混乱、居住环境恶劣、安全事故隐患严重和权益保障缺乏等问题，造成这些问题的原因主要有城乡二元体制产生不平等、社会治理存在盲点、法治体系不够完善和相对剥夺感驱使犯罪等。从法律层面来看，解决这些问题要从社会治理的法治理念与法治文化、户籍和社会权益保障等法律制度、社会治理模式和社区自治以及利益表达和矛盾化解机制等方面着手。

关键词：农民工聚居区；社会治理；问题；对策

改革开放以来，农民有了土地耕作自主权和劳动力支配权,[1]随着城市建设发展和社会服务需求的增长，大批农民纷纷背井离乡进城务工，形成了一个数量众多、引人注目的农民工群体。农民工通常基于血缘、地域、职业等裙带因素以及生活成本和心理需求等考虑聚居在城市边缘，①据统计显示，农民工居住支出占生活消费支出的比重为47.1%，它是影响农民工选择居住方式的重要因素。参见国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告. [EB/OL] (2015-4-29)[2015-10-23].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html.形成形形色色的农民工聚居区。农民工聚居区是农民工融入城市的缓冲带，对城市建设发展做出了重要贡献，但这些聚居区人员流动频繁，居住密度较大，盗窃抢劫、卖淫嫖娼、吸毒赌博等案件居高不下，黑恶势力横行，给社会治理带来严峻的挑战和困境。在此背景下，本文试图系统分析农民聚居区的特点以及治理过程中所存在的问题，并进一步从法律层面提出破解这些问题的办法，以期对农民工聚居区社会治理的实践工作有所裨益。

一、农民工聚居区概念及特点

农民工聚居区是随着改革开放大批农民进城务工而产生的，其产生和发展的时间不太长，学界对其定义和研究没有完全达成共识。*“农民工”一词最早是由社会学家张雨林教授提出，它是我国特有的城乡二元体制的产物，特指户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。参见国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告. [EB/OL] (2015-4-29)[2015-10-23].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html.在现有的流动人口和农民工研究文献中有关“城中村”、“类贫民窟”、“流动人口聚落”、“都市村庄”、“边缘社区”或“城乡结合部”等称谓都与之有关。结合吴晓对“流动人口聚居区”所下的定义，*流动人口聚居区是指以自发在社会经济部门从事经济和业务活动的城市暂住人口为居民主体、以房屋租赁为主导建构方式、以城乡结合部为区位选择的自发型集中居住区。参见吴晓.“边缘社区”探察——我国流动人口聚居区的现状特征透析[J].城市规划,2003(7):40-45.本文所论述的“农民工聚居区”是指以自发在社会经济部门从事经济和业务活动而暂住城市的农民为居民主体，以房屋租赁和安置为主导建构方式的集中居住生活区域。与吴晓关于“流动人口聚居区”定义相比，本文所指的“农民工聚居区”既包括自发形成也涵盖人为推动等因素所形成的集中居住区。农民工聚居区是我国城乡二元社会结构背景下农民在城市寻找就业机会过程中形成的产物，是被边缘化的城市隔离空间，它既不同于城市社区又不同于农村村落，有着内聚性、复杂性、边缘性和稳定性等特点。

(一)边缘性

农民工聚居区的地理位置通常位于城中村、城乡结合部等城市角落，远离城市干道等核心地带，地理区位本身具有边缘性，地理区位的边缘性导致市政基础设施不足，市政承载力很低。同时，由于农民工知识水平不高，劳动技能匮乏,只能进入就业门槛和雇用成本较低的工作部门,因而带来用工的短期性和解雇的频繁性,社会基本保障被边缘化甚至匮乏。[4]此外，农民工聚居在一起形成一种都市隔离空间，由于很难融入城市居民生活,在情感上与主流社会更加疏远而形成社会边缘人。[5]

(二)复杂性

农民工聚居区的复杂性主要体现在地理环境与人员社会结构等方面。农民进城务工，通常基于住房成本考虑选择在城市中的棚户区、危房拆迁区或者城乡结合部等城市边缘区域，这些区域往往是道路狭窄,建筑老旧,生产经营和居住生活区域交织其中，这种复杂的地理环境为社会治理带来了难度。同时，农民工聚居区内的人员来自湖南、四川、河南、广西等地，农民工从事的职业多种多样，有工厂、饭馆、网吧、发廊及其他经营单位所请的雇工，也有摆地摊的小商贩和搬运工、建筑工人、装修工人等打散工者，还有从事环卫工人、家政服务、门卫保安等工作者，人员来源与职业构成异常复杂，也给社会治理增加了难度。

(三)内聚性

内聚性又称块内联系，原指一个模块内部各个元素彼此结合的紧密程度，在社会学领域特是指一定区域范围内的人与人之间的相关性或亲和性。[6]农民工背井离乡进城务工，通常基于地缘、亲缘关系成群选择租住在城乡结合部等地，同质化的人员结构形成了以亲戚关系、老乡关系和同事关系为纽带的社会网络，这种网络使得农民工内部之间联系紧密，形成抱团取暖的封闭状态，内聚性表现非常强烈，往往与外界联系较为被动，难以融入到当地的主流社会之中。

(四)稳定性

虽然农民工聚居区内的人员流动频繁，但这个区域本身具有相对的稳定性,并不因为人员流动而消失。对于农民工单个个体而言,它可能只是一个临时的生活驿站,但对于农民工整个群体来说,却是非常稳固的租住“社区”。[5]当一部分农民工基于职业地位、经济能力和工作环境等原因搬离之后,原有的租住房屋又会被新的农民工再次租住,这就使农民工聚居区能够在个体不断迁移中始终保持稳定的居住体量,为其稳定性提供保障。

二、农民工聚居区社会治理存在的问题及成因

所谓社会治理是指在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，以维持社会正常运转和满足个人和社会基本需求。[7]党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制，提高社会治理水平”，这体现了党和政府治国理政理念跃升和治国方略转变。当前，随着我国城市化进行发展，农民工聚居区降低了农民工进入城市门槛,为城市容纳大量廉价劳动力提供了支撑，[8]但同时也产生了诸如社会治安、城市环境与农民工社会保障等系列问题，为社会治理带来了挑战。

(一)存在的问题

1.社会治安混乱。农民工聚居区地处城市边缘，长期游离于社会管理体制之外,成了社会治理的薄弱环节，社会治安秩序混乱。一方面由于人口流动性大以及由此产生的地下经济形态和生活环境，为黄、赌、毒和犯罪分子藏匿和销赃提供了天然土壤。另一方面，由于聚居区的同质化和内聚性特点，农民工以亲缘或地缘关系形成了社会网络在为其提供社会帮助的同时,也极易拉帮结伙形成各种形式的犯罪团伙或黑恶势力,给社会治安带来负面影响。此外，农民工大多是出于改善自身经济状况目的而进城务工，为了满足经济需求,很多人原意铤而走险从事违法犯罪活动,[9]也在一定程序上导致了社会治安混乱。

2.居住环境恶劣。农民工聚居区由于所处位置边缘和人员结构复杂,因而在市政建设过程中常常被忽视，加之人口聚居密集,又缺乏及时有效的引导和管理,导致聚居区环境十分恶劣。笔者在调查走访中发现，农民工聚居区建筑杂乱无章, 基本上是老旧的待拆迁房或房东违章扩建的楼房，缺乏必要的采光、通风、排水系统。聚居区的道路狭窄,没有绿地、公共场所和基本健身设施，水电煤气线路十分混乱,年久失修。居住房屋农民工居住空间狭小，生活基本设施不健全，大部分的聚居区仍使用公共厕所。*据笔者在重庆主城农民工聚居区调查显示，56%的农民工住房没有独立卫生间，67%没有独立厨房，洗澡设施通常共用。原本狭窄的巷道走廊由于生活垃圾不能及时清理,使得环境卫生状况更加脏乱。

3.安全事故隐患严重。农民工聚居区的建筑缺乏合理规划,私搭乱建,没有配备必要的消防设施和消防通道，一些出租楼里夹杂的小作坊,偷偷存放易爆易燃原料,极易发生起火、爆炸等事故。因为聚居区基础设施不健全,农民工通常使用煤气炉、酒精炉、电炉等作为生活用火,使用随意性大,火灾隐患严重。农民工聚居区密度较大，流动人员多，“黄、赌、毒”现象普遍存在, 社会管理滞后造成聚居区成了公共卫生管理死角，加之农民工日常生活不太注重卫生习惯,对各类疾病的认知水平有限,容易成为传染病爆发的高危地带。[9]

4.农民工权益缺乏充分保障。由于农民工文化水平不高，一些用人单位无视《劳动法》、《劳动合同法》等法律规定，不与农民工签订劳动合同，不给农民工缴纳社会保险。一些企业为了赚取更多利润，不仅随意延长农民工的劳动时间，甚至连法定节假日也不安排休息，而对劳动报酬随意克扣拖欠。有些工厂消防安全设施不全，导致农民工工伤事件时有发生，职业病患病率高,身心健康损害严重。由于户籍等限制，农民工子女到适龄入学年龄而无法接受正规教育,失学率很高。农民工权益受损时，维权渠道极为有限，致使一些“老乡会”等逐渐演变为农民工的维权的民间组织，对城市秩序与社会稳定造成一定危害。[10]

(二)问题产生的原因

1.城乡二元体制造成不平等。我国农民工问题根源在于因户籍限制而导致的城乡二元体制。长期以来，我国基于户籍将人口分为农村居民和城镇居民，并采取城乡隔离、分而治之的二元管理体制进行管理。[11]这种管理体制导致了农村和城市当地居民之间在在医疗、教育、养老、失业、劳动保护等待遇方面造成种种不平等。由于户籍限制问题，很多农民工在为城市建设做出贡献的同时却享受不到城市政府提供的公共服务，只能寄居于城市角落。

2.社会治理存在盲点。农民工聚居区社会治理是一项复杂的社会工程，涉及到民政、公安、市政多个管理服务部门，需要互相协调，共同参与。但目前这些部门趋利避害思想严重，对本部门有利的事情争着去做，对本部门不利的事情避而远之，加之社会治理制度不完善，从而造成治理服务上的漏管失控。正是因为对农民工聚居区这种城市边缘地带的漏管失控,使得针对农民工的财政预算、医疗教育、就业培训等方面的民生均等化政策很容易得不到落实,从而给农民工聚居区的治理造成障碍。

3.法治体系不够完善。法律是公平正义的化身，是社会利益的调整器。近年来，虽然我国已初步建成了社会主义法律体系，但从实际情况来看，有关社会治理和农民权益保护的法律体系还不健全，甚至出现法律盲区。一些地方政府利用这些法律盲区打擦边球，过分迁就企业主利益,对侵犯农民工权益的违法做法听之任之,使得农民工的合法权益得不到有效保护。[12]此外，劳动执法监察制度缺乏可操作性，也导致了农民工权益得不到有效保护。

4.相对剥夺感驱使犯罪。由于城乡二元结构体制的制约，城市往往仅为农民工提供了工作环境和条件,而对农民工的婚姻家庭、子女教育等方面所提供的条件和帮助甚少,特别在就业养老、医疗保健等方面存在城乡政策上的不平等，[13]这种分配和社会保障的不平等促使农民工产生相对剥夺感。*相对剥夺感是美国社会学家泰·格尔在《人为什么造反？》提出来的。他指出，在现代化进程中每人都有自己的价值期望，而社会则具有实现这些价值的能力。如果社会变迁使得社会的价值能力无法满足人们的价值期望，这时候人们就会产生相对剥夺感。参见谢岳,曹开雄.集体行动理论化系谱——从社会运动理论到抗争政治理论[J].上海交通大学学报,2011(5):13-20.在这种语境下，城市俨然成为农民工生产怨恨的场域，相对剥夺感唤起了怨恨，导致农民工从事违法犯罪的几率大增。

三、农民工聚居区社会治理的法律对策

党的十八届三中全会将社会管理深化为社会治理，并明确指出，创新社会治理必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[15]这为我们从法治层面对农民工聚居区进行社会治理提供了方向、思路和切入点。

(一)树立社会治理法治化理念

传统的社会管理理念是一种防范型管理思维,把农民工纳入不安定因素范畴进行考虑,过分强调治安监管，缺少法治思维，人治和权力思维根深蒂固，农民工“信访不信法”“信闹不信法”“信权不信法”等不良现象大量存在。[16]因此农民工聚居区社会治理首先要从观念将防范性思维转换为积极容纳性思维，并树立起政府主导下的社会多元主体共同治理理念，要注重以法治思维和法治方式防范化解社会风险，加强源头治理、综合施策，从而形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面，推进实现社会治理体系和治理能力现代化。

(二)完善社会治理法律制度

社会治理的前提就是要有科学、完备的法律体系，即“良法”是“善治”的前提。当前，我国在社会治理领域立法工作成效显著，但相比而言，法律法规比较分散、不成系统，并且存在许多不合理的地方和盲区，有待进一步完善。

1.户籍制度。要进一步打破城乡二元体制，将外来人口的户籍管理纳入到社会化证件管理的统一体系中，使农民在城市中能够平等地享受社会保障和公共服务待遇。同时，要按照“亲情化服务、市民化待遇、社区化管理”的要求，全面实施居住证制度，一方面赋予暂住证社会服务功能，丰富权益保障内容,使之成为农民工享受社会公共服务的“资格证”；另一方面要以居住证为载体，推动实现农民工服务管理信息化、动态化、规范化、社会化。此外，要逐渐放宽农民工的落户限制,符合一定条件的农民工要准许落户。

2.权益保障制度。打破二元化城乡壁垒, 全面清理针对农民工的歧视性政策和不合理制度限制，不断完善医疗保障制度,以基本满足农民工医疗保健、卫生防疫等服务需求。同叶，以人的城镇化为核心理念，进一步健全农民教育培训与促进公平就业制度，以更好地为农民工提供就业与发展机会。同时，建立要完善农民工劳动就业保险制度,将农民工全面纳入到城市社会保障体系之中，并根据社会经济发展水平，建立完善农民工失业保险、工伤保险体系。[9]

(三)创新社会治理模式

社会治理不能单打独斗，要充分依托镇(街道)、村(居委)，融合综治、信访、维稳三大平台，建立农民工聚居区综合性的社会治理机构，划定职责并明确分工合作，从而形成综合治理、齐抓共管的工作格局。同时，要进一步构建起警务现代化、公安信息化、执法规范化、防控立体化的社会化防控体系，实行群防群治和科技防控相结合，在大街小巷编织出一张立体防控网络。社会治理主体在依法严厉打击聚居区内的犯罪活动同时，要深入开展农民工劳动保障权益和劳动力市场秩序清理整治行动，依法打击侵犯农民工人身、财产安全，特别是以职业介绍或招工为名拐卖妇女、儿童的违法犯罪活动，[17]维护好农民工合法权益。

(四)健全利益表达和矛盾化解机制

要按照“事前预防、事中处置、事后救济”思路，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。矛盾预警机制上，要完善社会矛盾纠纷排查机制，把矛盾纠纷化解在萌芽状态；利益表达机制上，要拓宽农民工意见表达渠道，确保其利益得到充分表达；社会协商对话机制上，要促进政府与农民工之间良性互动，妥善处理农民工各种利益诉求；救济救助机制上，要积极将农民工采非制度化维权引向法治轨道，促进信访与诉讼、复议、仲裁与执法监督相结合，用法治途径解决维权问题。此外，要建立健全人民调解、行政调解和司法调解衔接配合的大调解体系，充分运用“三调联动”进一步化解农民工聚居区相关矛盾纠纷。

(五)鼓励农民工参与社区自治

农民工聚居区的社会治理离不开农民工自身的有效参与，要根据基层群众自治制度,在基层党组织领导下,依托农民工自治组织, 在居住地范围内直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监。[18]当前农民工参与聚居区的自我管理积极性不高，参与途径不畅，经费来源不足。因此，要进一步拓宽农民工参与社区自治的程序、范围、效力及保障，并通过法律激励机制鼓励农民工积极参与社区自治，为农民工有效参与社会治理提供机会。

此外，还要利用节假日和纪念活动等机会，通过文艺演出、图片展览、电影进社区等传统形式进行法治宣传，同时要积极运用新媒体加强法治宣传教育,①目前，我国农民工网民占全国网民2.3%，随着智能手机普及这一比例会日益增加。因此，利用新媒体进行法治宣传是未来法治教育的重要途径。参见CNNIC.第35次调查报告：网民规模与结构. [EB/OL] (2015-2-3)[2015-10-23].http://tech.sina.com.cn/i/2015-02-03/doc-iavxeafs0747384.shtml.将法治宣传教育真正融入聚居区，帮助农民工做到知法、守法、用法，培育社会治理的良好法治环境。[20]同时在农民工聚居区开展现场法律咨询与法律援助等活动，通过法律实践增强农民工的法律意识。

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(编辑：佘小宁)

Problems and legal countermeasures of social governancein the migrant workers' community

Hu Rong

(TheLawFaculty，ChongqingPoliceCollege,Chongqing401331，China)

Abstract:Migrant workers' community, where migrant workers live, has the characteristics of marginality, complexity, cohesiveness and stability. While making contributions to the city's construction and development, it has lots of problems such as chaos of social order, poor living environment, hidden safety accidents and lack of rights protection, which resultedfrom urban-rural dualism, blind spots of social governance, imperfect legal system and crime by relative deprivation. In order to solve these problems, we should change the concept of rule of law and cultivate the law culture, improve the law system of household registration and rights protection, practice the community autonomy,and establish the mechanism of interest expression and contradiction resolution.

Key words:Migrant workers' community; Social governance; Problem; Countermeasures

中图分类号：C913

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)01-0001-05

基金项目：公安部2014年公安理论及软科学研究计划项目(2014LLYJCQSJ017)；2014年重庆市教育委员会人文社会科学研究一般项目(14SKQ04)；中国博士后科学基金第58批而上资助(2015M582509)

作者简介：胡荣(1978-)，男(汉)，湖南常宁人，副教授，博士，西南政法大学宪法学博士后，主要从事宪法哲学、法社会学和司法制度方面的研究。

收稿日期：2015-11-28