差别化管理与调控建设用地资源的政策组合研究

李宁,陈利根

(1.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心，江苏 南京 210023；2.南京农业大学 中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095)



差别化管理与调控建设用地资源的政策组合研究

李宁1，2,陈利根2

(1.南京财经大学 粮食安全与战略研究中心，江苏 南京 210023；2.南京农业大学 中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095)

我国资源环境紧约束下的经济发展方式转变与区域协调发展客观上对建设用地利用方式提出了更高的要求，需要转变建设用地的利用与管理方式，实行建设用地总量控制与差别化的管理政策。只有完善土地政策的宏观保障体系，理清土地政策与配套政策间的逻辑关系，建立与其他政策的互动协调机制，建设用地总量控制与差别化管理目标的实现才有保障，文章在分析外部规划管制、区域发展、产业发展、财政税收以及金融五方面保障政策协调性障碍现状和改革方向的基础上，从城乡功能区规划管制、区域差别化发展战略、产业用地政策、土地财政税收(财政转移和土地税收出让金替代)和地方金融融资平台的角度提出了相应的保障重点措施。

建设用地；保障体系；总量控制；差别化管理

伴随着我国工业化、城市化水平的不断提高，建设用地的规模扩张本身具有一种必然的趋势，但长期以来建设用地无序扩张与低效利用的特点，导致建设用地需求的刚性增长与耕地保护红线下的建设用地增量供应接近极限之间的矛盾加剧，其中区域间建设用地蔓延式扩张的雷同与区域间经济平衡发展对各类用地需求、管理的内在差异性之间更是存在着严重的不一致性。因此，需要转变建设用地利用与管理方式，引导建设用地的有序扩张，改变原有以新增建设用地指标调控建设用地供给的思路，构建建设用地优化配置的政策调控机制，一方面坚持通过总量控制的方式调控建设用地供给，另一方面需要制定并实施有区别的利用与管理政策，差别化的调控建设用地在不同区域、不同行业间的配置，引导土地资源实现更合理利用，即实行差别化管理与调控建设用地资源的政策。

此项政策其实是一个目标，两种途径方法的集合。一个目标是促进稀缺建设用地资源的合理利用，两种途径方法其一是在控制建设用地总量上内涵挖潜，提高建设用地利用效率，其二是对建设用地差别化供给与管理，合理配置建设用地资源。虽然现实中，建设用地总量控制之下差别化政策的思想早有涉及，如国家产业用地目录的制定、主体功能区的划分、基本农田的划定、基本农田异地代保等等，但实施效果并不理想，甚至存在相互冲突[1]，也有很多学者已经从城乡建设用地市场、二元土地产权结构、土地治理结构、用地绩效评价等方面给出了各自的解释，并提出了未来的改革方向[2～4]。但是，不容忽视的是，任何制度安排均镶嵌在整个制度结构中，其适应性效率取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度[5]，单个土地政策能否真正实现总量控制和差别化的目标，对土地的配置方式能否完全切合实际需求，仍然很大程度上依赖于相互政策之间的协调与统一。但是，虽然对建设用地总量控制与差别化管理政策这种转变方式的研究已然不少[6～8]，但大多数研究仍然没有进一步对各项宏观政策间的组合的展开与讨论研究。

因此，本文从宏观保障体系的角度出发，在关注建设用地管理政策改革所处外部环境及其面临障碍的基础上，明确保障体系的改革方向，进而在已有文献没有明确系统分析的政策组合和宏观保障政策层面提出相应的保障措施。

一、差别化管控建设用地资源外部政策的外部环境与障碍

当前土地管理制度中存在的种种问题，也并不仅仅是其自身法律、法规上的问题，其所在大环境中不同政策之间的协调安排同样也是重要的影响原因。建设用地总量控制的提出并非新鲜事物，相应土地管理政策的制定和出台也较为频繁，但效果总是不甚理想，其原因就在于缺少土地政策与其他政策关系的考察，没有形成相辅相成、共同促进的政策集合，建设用地同质化的管理模式与区域协调、规划统筹、产业升级的差异化用地需求的不适应性也正日益突出。建设用地总量控制之下差别化的管理与利用政策目标，在于构建与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的总量控制与差别化土地调控政策体系，这需要规划管控、区域发展、财政税收、产业发展、金融等制度的支持。因此，在明确使建设用地总量控制与差别化管理政策得以顺利实施的保障体系方向之前，需要客观了解当下建设用地改革政策外部的保障环境现状及其障碍，以便更好的从实际出发，耦合各政策之间的实施效用。

土地本身作为资源、资产、资本三重属性的集合体，应该完善土地市场、资产价格，乃至土地金融等作为差别化建设用地政策传导机制的重要作用[7]，但我国处于从计划经济体制到市场经济体制转型期的事实，使得新时期建设用地政策的保障政策体系存在两大主要的不足或者是缺陷，一则是配套政策的现状与总量控制和差别化的核心目标存在不相协调，甚至是冲突的问题，产业政策等配套内容的匹配失调导致政策的综合效果没有得到充分的发挥；二则是于中国体制转型继续深化中，市场配置资源的作用未能得到相应体现，不可否认，土地资源由于其独特的属性要实现完全的市场化是不被允许的，也是不可能的，土地资源离不开规划管控和用途管制，但现今我国土地制度与市场的关系还存在诸多矛盾和冲突，我国土地制度较低的市场化程度对经济发展的制约在日益凸显，同时土地作为生产要素之一，其被市场配置的经济意义也需要其他如资本、技术等要素的协同才能体现，所以如何减少政府对保障制度的过多管制，提高各制度的市场自由度，同样也是建设用地改革政策外部环境改革的理论与实践命题。

二、差别化管控建设用地资源政策组合的改革目标与方向

政策组合的第一个基本方向是妥善处理各政策间的协调度，提高各政策的相容性。差别化建设用地政策应结合规划管制政策，与金融、财税、产业政策相协调，共同服务于区域发展战略。首先，差别化建设用地政策与规划管制政策相结合，差别化的土地政策需考虑规划管制政策的可行性与可操作性，依据规划管制政策的实施难易程度、实施效果进行选择性的弹性调整，后者同样需要以前者为目标导向，进行规划管制方式、范围和内容的调整。其次，区域发展战略根据区域自身相应的发展定位，以及当地的资源禀赋和所处的经济发展阶段，综合制定符合自身发展要求的政策，差别化土地政策与规划管制政策、财税、产业政策，需要为实现区域发展战略的最高目标提供政策支持，互为激励，共同促进有效的政策供给，服务于区域发展战略设定的最高目标，政策与战略协调统一，共同促进区域经济社会的发展。

让市场在资源配置中起决定性作用，这也是政策组合创新所需要的第二个基本方向，即市场化的改革方向。首先，为推进建设用地总量控制与差别化管理，差别化土地政策应结合规划管制政策针对不同土地资源用途，明确差别化管理的政策导向，配合审批、评价、监督等制度完善，并在透明的制度执行环境下逐步向市场化手段过渡，强调更多地运用市场化手段提高土地资源配置效率；其次，财税与产业政策在与差别化土地政策的协调下，同样也必须强调市场的资源配置作用，财税与产业政策一方面应把重点放在规范市场，提高市场活力，确保企业的公平竞争，从而促进企业的优胜劣汰，另一方面应注意防范市场失灵，在市场失灵时及时介入，进行规制，将市场引导到有序发展的轨道上来，松紧结合，调节有度，进而提高市场配置资源的效率，促进建设用地总量控制与差别化管理；第三，区域发展战略的制定应注重市场的资源配置作用，以建设健康有序的市场为前提，以市场化改革为契机实现区域的发展目标。

三、差别化管控建设用地资源的政策组合政策

(一)规划管制政策

长期以来我国的国土规划管制并不理想，偏重行业和部门发展，而轻空间布局，尤其是缺乏综合性的总体规划和重点区域的地区规划，相应的体制与机制建设也很薄弱[9]。为了有效促进建设用地的总量控制和实现差别化管理，要以土地利用规划控制城乡建设用地的规模和布局，科学确定各类建设用地总量，同时围绕总量控制下的建设用地指标分类编制、精细管理以及考核监管等方面进一步提出差别化管理的措施，加强和改进土地利用规划在管理、调控和引导土地开发利用上的重要作用。在差别化建设用地政策方面，我国目前已经提出了主体功能区规划，但这只是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段，因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。

在差别化管理方面，控制建设用地在结构上的布局，在通过土地利用总体规划框架式调控各区域、各业发展用地之外，还要进一步借助产业发展、城乡建设等更为具体的相关规划，实现与土地利用总体规划的紧密衔接。尤其在于土地各级规划要与主体功能区规划在目标、任务与重点上相协调[10]，一方面划分允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，对不同发展阶段地区，东部地区应提高土地的集约利用程度，实现经济稳定增长，中部地区应严格控制土地投入，转变经济增长方式，西部地区则仍需依靠土地投入带动经济快速增长[11]，其中低层级规划不能超出上一层级规划在分区管控上的相关约束性规定。而对于农村地区的建设用地，要在确保农村已有建设用地总体数量不增加的同时，划定基本农田保护区的总量与布局，并严格限制对其的占用，进一步提高对农村土地的利用效率。

(二)区域发展战略

实现区域经济自身的协调发展，也需要实行差别化而不是一体化的政策[12]。实行差别化的建设用地总量控制，要实现主体功能区战略与土地政策间的紧密关联，共同促进建设用地资源的高效配置与利用[13]。以主体功能区规划作为实现区域协调发展的基础，在明晰区域土地利用特点的基础上，进而有针对性地调控各区域之间和各自内部的土地利用，形成有序有度、整体协调的空间开发格局，从而提高土地资源的空间配置效率推进各区域产业结构调整以及区域间土地、资本等要素流动。

不同类型主体功能区差别化土地政策主要体现在土地政策目标、优先用地标准、耕地占补平衡标准、新增建设用地来源与供给、土地征用补偿标准等不同方面[14]。在对区域建设用地供给进行调控之时，一方面要明确区域在发展功能，即目标上的准确定位，另一方面更要考虑本区域在建设用地禀赋和经济发展阶段上客观现状。因为建设用地的使用特点往往与区域所处的经济发展阶段紧密相关。一般在经济发展初期，建设用地作为基本的承载功能往往对此阶段的经济增长具有较高贡献水平，但随着经济水平的不断提高，土地对经济增长的贡献将会逐步被资本与技术等要素所替代。所以对于东部发达地区，为了与自身经济结构需要调整的现状相相适应，需要严格控制建设用地在流量上的新增指标。对于中部和东北地区，为了适应相关产业的转移和基础设施的建设，则需要相应增加建设用地计划指标，同时通过工矿废弃地复垦等措施增加存量资源的开发利用。最后对于西部的欠发达地区，为了与大开发政策相适应，与前述发达地区相反，则需要倾斜建设用地计划指标的新增力度。同时，也需要加大对扶贫攻坚地区建设用地计划指标的倾斜。

(三)产业发展政策

以城市化为内容的产业转型升级过程中，在创造出巨大的规模经济效应和国内需求的同时，以城市化为内容的产业转型升级进程将最大限度地提升土地的使用强度和使用效率[15]。产业发展政策要满足城市化推动产业转型升级的基本战略，有效协调差别化土地政策，更加注重城市化推动产业转型升级的内涵，以市场化为导向，注重市场的资源配置作用。

产业发展政策一方面在基于区域发展战略这一目标的实现上，与差别化土地政策互为服务对象，二者之间要建立有效衔接，要能够满足土地集约节约利用、土地利用效率有效提高的要求，体现建设用地总量控制与差别化管理的实质内涵，而差别化土地政策要能够满足产业发展的要求，结合产业发展对用地的有效需求，从土地投入程度、土地利用效益、土地利用程度、土地环境效益等方面，构建产业用地控制指标，实行门槛准入政策，制定合理的供地方式、供地规模、供地次序，同时要对产业发展的用地行为进行规范管理，制定低效产业用地退出和产业用地供后监管的机制，促进产业结构的优化调整，防止土地的粗放及不合理利用；另一方面，产业发展政策要以市场化为导向，体现政策的开放性与约束性相容的原则，产业发展政策以指导产业发展方向和对产业发展规范化管理为首要目标，但不宜对产业发展制定过多的约束条件或规划路线，以防矫枉过正，应把重点放在发展边界的有效引导和规范管理，在产业发展的内容上应主要发挥市场的资源配置作用，以市场化的方式促进资源要素的自由流动，从而提高产业发展的效率，政策与市场的相互补充，处理好局部的脱节或相互冲突问题，共同促进产业的发展。

(四)财政与税收政策

完善差别化建设用地的配套政策，还需要建立与土地利用效率挂钩、分级递增的税收制度，深化财政体制改革，完善公共财政和税收体系[16]，同时，按区域主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，建立与主体功能区管理、区域规划相适应的财政转移支付制度。

首先，在完善土地税收制度和土地出让金制度的基础上，逐步实现土地税对土地出让金在总量规模上的替代和土地税对土地出让金的实质性取代，即将一次性收取的土地出让金按照分期、可持续的税收方式收取，土地出让金收入最终转化为土地税收入[17]。加快建立针对性的税收政策，规范土地出让金收支管理，完善城乡建设用地增减挂钩制度，合理配置地方土地收益，调整耕地占用税和土地增值税征收水平的财税管理政策；其次，适应主体功能区要求，以实现基本公共服务均等化为目标，深化财政体制改革，从土地供应、土地财税、土地规划(计划)、土地监管等方面出发，建立与主体功能区管理相适应的财政转移支付政策，完善中央和省以下财政转移支付制度。一方面，在中央财政层面，帮助地方政府建立保障财政能力的基本机制，增强基层政府管理公共事务、落实各项民生政策的能力。另一方面，在省级财政层面，需要完善转移支付机制，建立省级内部和之间的生态补偿机制，进而重点生态功能区的发展上加大支持力度；最后，在财政的投资政策方面，逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设，过制定支柱产业发展规划，明确产业发展重点，引导社会各类资金投向；落实企业技术改造项目引进设备减免关税和进口环节增值税、资源综合利用项目免征所得税和增值税等税收优惠政策；鼓励企业加大技术开发投入，落实企业技术开发费用的优惠税收政策；指导企业规范财务管理，积极争取中央各项政策性财政资金支持。

(五)金融政策

目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融[18]。土地金融在城市建设资金中所占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政[19]。因此，为了保证建设用地总量控制与差别化管理政策的有效实现，需要改革完善现今的金融政策，尤其是地方政府的融资平台问题。中央政府应该定位地方政府在我国基础设施建设中的职能，改革基础建设项目投融资体制，规范运作地方基础设施建设项目以及有效化解地方基础设施建设项目的融资难等一系列问题：一是平衡地方政府的财权与事权，建立科学的财税体制和合理的的，打破“卖地生财”的土地财政困局和负债过高的融资结构，需要建立合理的且引入市场约束的投融资平台，进而改变地方政府现今的发展模式和融资机制，改进融资结构；二是为减少土地融资的风险，还需要加大监管力度，建立起国土、金融监管、财政银行等多部门在内的联动机制。对于各银行业的金融机构而言，也应及时掌握涉及建设用地调控的各级政策内容，加强自身对土地要素市场风险评估的分析能力与应对能力分析研究，如为了解决融资主体之间的信息不对称的问题，可以在对企业的征信系统中加入详细的抵质押物信息，另行设定抵押的现象发生。

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(编辑：佘小宁)

Research in policies combination of differentiated management and construction land resources regulation

Li Ning1,2,Chen Ligen2

(1.CenterforFoodSecurityandStrategicStudies,NanjingUniversityofFinanceandEconomics,Nanjing，210023,China；2.ChinaCenterforLandPolicyResearch，NanjingAgriculturalUniversity，Nanjing210095,China)

Under the constraints of resources and environment in China, economic development mode transformation and regional coordinated development had a higher demand for construction land use mode. As a result, construction land use and management must go through transformation; besides, policies of construction land total quantity control and differentiated management should be carried out. These two goals can't be achieved until macro security system of land policy got improved, logic relation between land policy and supporting policies got defined, and interaction and coordination mechanism between land policy and other policies got constructed. The paper analyzed what barriers lied when coordinating the five security policies including external planning control, regional development, industrial development, fiscal and taxation, and finance. Further reform direction has also been discussed. On this base, corresponding measures were put forward from the aspects of urban and rural functional area planning and control, regional differentiation development strategy, industrial land policy, land finance and taxation and local financial financing platform.

Construction land; Guarantee system; Total quantity control; Differentiated management

2016-06-15

李宁(1989-)，男(汉)， 安徽宣城人，讲师，博士，主要从事城乡土地问题方面的研究。

国家自然科学基金项目(71273133)

F061.5

A

1671-816X(2016)10-0718-05