农村土地承包经营权确权中保障妇女权益问题研究

张笑寒，倪名彰

(1.南京审计大学 经济与贸易学院，江苏 南京 211815；2.南京审计大学 国际审计学院，江苏 南京 211815)



农村土地承包经营权确权中保障妇女权益问题研究

张笑寒1，倪名彰2

(1.南京审计大学 经济与贸易学院，江苏 南京 211815；2.南京审计大学 国际审计学院，江苏 南京 211815)

从社会性别视角审视我国当前的农村土地承包经营权确权工作具有重要意义。通过对江苏省的实地调研，总结了土地承包经营权确权中维护妇女权益的主要做法，指出实践中仍然面临基层干部性别意识淡薄、缺乏可操作性的政策规定、地方做法不统一、实际登记不够规范等问题障碍。因此，应对之策是要增强基层干部性别意识、健全法律政策体系、以县为单位制订集体成员资格界定办法、加快推进村规民约修订、建立土地登记权利救济制度等。

农地确权；妇女权益；集体经济组织成员资格；村规民约

农村土地承包经营权确权既是实现农户土地权利的一种法律形式，也是推动土地流转、发展现代农业、促进农民增收的前提条件。进入21世纪以后，农村妇女正日益成为我国农业生产和经济建设的重要力量。在土地承包经营权确权中切实维护妇女权益，使妇女的土地承包权从源头上得到保障，不仅有利于贯彻我国男女平等基本国策，化解矛盾纠纷，维护社会和谐，而且能够激发广大妇女参与农业生产的积极性，提升妇女的社会和经济地位。目前江苏省农业劳动力中妇女比重已达65%以上，因此在土地承包经营权确权中依法落实妇女权利，意义重大。

当前全国各地正在开展的农村土地承包经营权确权既为从源头上保障妇女权益提供了契机，但同时也可能成为侵害妇女权益的又一温床。基于此，通过对我国东部沿海地区江苏省的农村实地调研，系统掌握该省在农村土地承包经营权确权中的妇女权益维护状况，藉此希望从社会性别视角客观审视土地确权中的实践做法和现实障碍，探寻可能的应对之策，为维护农村妇女土地权益提供若干政策建议。

一、农村土地承包经营权确权试点与进展

土地承包经营权确权是巩固和完善农村基本经营制度、真正赋予农民合法土地权益的一项重要举措。2008年10月十七届三中全会提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，2009年和2013年的中央一号文件分别要求“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”、 “用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。基于此，2009年农业部在全国选择了8个村启动了农村土地承包经营权登记首批试点工作，2011年又确定了50个县(市、区)作为第二批试点单位。2014年，农业部在已有试点基础上选择了山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行整体试点，2015年新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省份开展整省试点。截止2014年底，全国已有1988个县(市、区) 开展了试点工作，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积3.3亿亩，试点工作整体上平稳有序推进。[1]

江苏省突出“试点先行、由点带面”的工作步骤，2009年起，先后选择海门、高邮、高淳、铜山、昆山、兴化6个县(市、区)作为开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点单位，其中，海门于2009年被列为全国首批8个农业部部级试点单位之一，2011年高邮被列为第二批部级试点单位。为了顺利实现省政府提出的“一年扩大试点、三年全面完成”的总体目标，2014年全省在每个地级市安排1个县整县推进，其他每个县选择1个乡镇试点，2015年初，江苏被纳入全国整省推进的12个试点省份之一，所有县(市、区)全面启动了土地确权工作，力争2016年底全部完成。

总体来看，江苏省农村土地承包经营权确权面上工作进展顺利。据省农委统计，截至2015年6月底，全省已有8625个村开展了确权登记颁证工作，占总行政村数的48.6%，涉及总面积2666万亩，占二轮承包总面积的52.2%。其中，有3886个村已经完成了测量制图前的相关工作，实现了时间、任务“双过半”目标。进展较快的惠山、东海、高邮、扬中四县已进入了建档入库阶段，昆山所有行政村“确股”前期工作基本完成。[2]

二、江苏省土地承包经营权确权中维护妇女权益的实践探索

江苏省的农村土地承包经营权确权登记颁证走在了全国的前列，在维护妇女权益方面，各级政府农委、妇联等相关部门主动作为，开展了富有成效的实践探索。

1.妇联部门主动介入确权工作全过程

全省各级妇联组织积极跟进当地土地承包经营权确权工作整个过程，及时了解进展，总结实践经验。在开始土地承包经营权登记颁证试点工作初，海门、高邮两市就分别成立了由市长任组长、相关部门主要负责人为成员的登记工作领导小组，明确了各部门的职责和分工。市妇联作为领导小组成员之一，抓住契机，主动介入，力争从源头上防止妇女土地权益遭受侵犯。2012年扬州市妇联联合市农工办、民政局、法院共同出台了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的工作意见》，明确提出维护妇女土地权益的“三项原则”。在2013年村“两委”集中换届选举中，宝应县妇联联合县民政局，结合村规民约修订工作推动这“三项原则”的落实，目前全县已有95%的村把“三项原则”加入本村的村规民约中。南京市妇联主动派人列席市农委举办的农村土地承包纠纷仲裁员、调解员业务培训活动，明晰妇女土地权益纠纷调处的重要意义和把握要点，努力培训一批具有性别视角的土地仲裁专业人员队伍。

2.积极督促有关部门出台配套政策

尽管现行法律制度明确规定农村妇女与男性享有平等的土地承包经营权，但在实际的确权登记中，要真正做到妇女“登有其名，名下有权”仍然十分艰难。为了从源头上保障政策目标的实现，2014年9月，江苏省妇联联合省农业委员会颁布了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中保护好农村妇女土地权益的意见》(苏农经〔2014〕8号)，明确提出了确权中维护妇女土地权益的重要意义和基本要求，妇联部门作为地方政府土地确权工作领导小组的重要成员，要共同参与土地确权试点的方案制订、任务实施、督导检查等具体操作过程，乡村基层在调处疑难问题时必须有妇女干部或代表的参与，确保男女平等基本国策在确权中得到贯彻落实。

在妇联部门的主动督促下，全省各县市相继制订了各种配套政策或文件。2013年海门市政府专门颁布了《海门市农村集体经济组织成员界定办法(试行)》，不仅规定了农村集体经济组织成员资格的界定办法，而且对于婚出方、婚入方、离婚人员及其子女等特殊妇女群体的资格进行了具体规定，使基层村组在实际工作中有法可依，有利于保障妇女的合法土地权益。高邮市先后颁发了土地承包经营权确权登记发证工作的实施方案和暂行办法等，明确了基本原则和工作程序，但缺乏对妇女等特殊群体的条文规定。

3.抓住契机开展村规民约审查与修订

现实中妇女土地承包经营权遭受侵犯，成因之一在于村规民约、传统习俗这些不成文制度的作用和影响，因此，在确权过程中处理好“村规民约”与土地承包经营权的关系十分重要，为此，一些县市抓住确权契机，大力推动村规民约的审查与修订工作。如宝应县妇联要求各镇妇联深入村组，对村规民约进行一次详细调查，重点检查其中是否含有侵害妇女合法权益的内容。结果显示，尽管全县240个村的村规民约中均没有明显侵害妇女权益的条款，但也没有保障妇女土地权益的具体规定，基于此，县妇联主动联合民政局，借村两委换届之际，力推村规民约的修订工作，为维护妇女土地权益奠定基础。

4.遵循先调处纠纷后确权的工作思路

现行农地制度安排下农村妇女的土地承包经营权易于遭受侵害，说明了该权利的脆弱性和不稳定性，土地承包经营权确权为维护妇女权益提供了新的契机。但是，在确权过程中妇女土地问题也纷纷凸显，各种矛盾和妇女信访日渐增多，对此，各县市农委、妇联、民政等部门积极探索工作思路，对于矛盾突出的村组和社区，遵循先调处矛盾后确权颁证的原则，直至问题妥善解决。

在调处妇女土地纠纷过程中，各县、市依托现行的镇村调解、县市仲裁、司法保障“三位一体”农村土地承包纠纷调处体系，积极做好信访接待、法律援助、纠纷调解工作，化解各类矛盾纠纷，扫除了确权工作中的障碍。常州市新北区闸北村专门梳理了外嫁女、“空挂户”、离异女这些特殊妇女群体，以及征用地、机动田、抛荒田等9种人地变化类型，并明确了具体的处置办法，明显减少了确权工作中的矛盾。南京市妇联与市司法局合作，按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，在镇(街)、村设立了调解室，在县区设立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，条件成熟的4个涉农区还成立了仲裁庭，为土地确权中畅通妇女表达诉求渠道提供了基础保障。

5.将妇女的共有人身份落到实处

此次土地确权非常重视保护妇女作为家庭土地共有人的身份及权利，因而在确权初始的调查摸底阶段，各县市就把妇女的婚姻变化及产权共有人情况作为调查的重点内容之一。因为在土地承包经营权证书上，很多地方按照习惯做法仅将男性户主登记为唯一的承包方代表，没有做共有人登记。有调查显示，只有17.1%的土地承包合同和38.2%的证书登记了妇女的名字(主要是离婚女或丧偶女)。[3]此次确权，江苏省农委要求发放到农户手中的土地承包经营权证，不仅必须注明承包方名称、承包方式和期限、承包地块的面积和四至等内容，而且要填写土地承包经营权共有人情况，力将妇女共有人身份能够真正落到实处。

根据江苏省农委有关政策规定，涉及到农村集体经济组织成员资格的认定时，各地应结合承包方和发包方的意愿，按照二轮承包时的人口登记；按现有户籍人口登记的，必须得到承包方和发包方的认可。目前全省大多数县市基本都按照此规定加以执行，如高邮市车逻镇一共确权登记8081户，其中妻子作为共有人登记的有7525户，占总户数的93.12%，另有139户以女方作为承包方登记。南京市高淳区选择红松村等4个村作为试点，运用“六步法”工作步骤，用数字正射影像确地，将家庭所有成员均纳入登记范围，有力地维护了外嫁、离异、改嫁妇女等婚姻关系已发生改变的特殊群体及未成年子女的合法权益，这4个试点村的确权登记工作直至结束，均没有出现一例上访事件。

三、土地承包经营权确权中妇女权益保障面临的问题

江苏省各级地方政府及相关部门在确权中努力维护妇女土地权益，探索并采取了各种举措，取得了一定的成效。然而，像任何一次改革一样，土地确权必将触及乡村传统文化和社会性别意识，引发各种矛盾冲突，面临诸多障碍和难题。随着确权工作的不断推进，歧视和侵害妇女土地权益的现象迅速增多，矛盾纠纷日益尖锐，一定程度上制约了确权工作的顺利开展和男女两性平等之进程，迫切需要引起社会各界的关注与重视。

1.基层干部和农户的性别意识依然淡薄

在开展土地承包经营权登记颁证过程中，一些基层乡镇、村组干部、农户思想观念仍然保守，性别意识较为淡薄，认为土地承包方应当是男性户主，只有在无男户主情况下才能填写女性姓名。据有关调查，关于土地登记证上应写谁的名字，78.6%的农户回答只需要登记户主名字，回答夫妻姓名都应该登记的仅占16.1%[4]，可见多数农户对土地登记中的性别意识也较为薄弱。实际上，只有当妇女被登记为家庭土地财产的共同所有人，其产权才最安全，因为如果妇女名字没有出现在土地登记中，一旦今后发生土地流转交易等行为，交易的另一方可能不会意识到必须征得妇女的同意才能进行，妇女权益易于受到侵害。所以，世界上许多国家均要求妇女被登记为家庭财产的共同所有人。

此外，在遇到具体的出嫁女、离婚妇女、招婿女等特殊群体土地承包权纠纷时，一些村组干部简单地以村规民约或少数服从多数为由加以评判，随意剥夺妇女的合法权益。所以，尽管我国农村妇女与男子在法律上是平等的，但实际上村规民约、村民公约等各种非成文制度时时在发挥着重要作用，干预国家法的真正落实，从而造成男女“事实上的不平等”。

2.缺乏可操作性的保障妇女权益政策规定

在开展农村土地承包经营权登记颁证工作中，各级政府及相关部门先后颁布了众多政策规定，制订了各种操作规程或办法等。但是，一方面，2003年农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》属于效力层次较低的部门规章，如果实践中产生土地承包经营权矛盾和纠纷，该管理办法也仅是法院的裁判参考而不是裁判依据。另一方面，操作层面上的政策缺失或滞后一定程度上造成实践工作的无所适从，如各级政府出台的暂行办法中大多缺少对妇女土地承包经营权处理的相关内容，有的也只是笼统的原则性规定，由此造成确权中的妇女合法权益难以得到充分保障。

3.地方做法不统一造成妇女权益流失

土地承包经营权登记颁证是在保持现有土地承包关系的前提下，以土地承包合同和承包经营权证书为基础，结合现状调查成果进行，这方面各县市、乡镇的做法基本一致，符合要求。但是，在土地承包经营权的共有人界定上，各地做法存在差异，海门市主要以农村集体经济组织成员资格为依据来确认共有人，为此还专门制订了《海门市农村集体经济组织成员界定办法(试行)》，高邮则以公安部门登记的户口为主要依据。地方做法的不统一有可能造成一些出嫁妇女在确权时土地流失，因为对于这些妇女而言，户口、土地、集体成员资格三者有时相互分离，而如果其娘家与婆家采取的确权依据不统一，则土地面临两头皆失。目前农村妇女的婚迁范围不断扩大，从更高层面统一共有人标准有利于预防妇女因婚迁导致的土地流失现象。

4.实际登记操作不够严格规范

调查中我们发现，在已颁发的土地承包经营权证书共有人一栏，不少村组只填写共有人姓名、身份证号码等情况，备注一栏空白，仅在乡镇保管的土地承包经营权登记簿上作适当的备注，这种做法有待商榷。因为家庭共有人的变动原因有多种，在证书的备注一栏标注清楚，有利于增加他人对土地共有人的了解，减少农户行使实际土地权利的麻烦。此外，由于登记机关对内容审查不严，登记错误在所难免，如有的土地承包经营权证书和登记簿上的名字不一致，有的证书中内容填写不完整、不规范，还有的实际已发生了土地承包经营权转让、互换等但未办理相应的权属变更登记。这些问题容易给当事人造成不必要的矛盾纠纷和经济损失，加之现行法律又缺乏相应的救济错施，因此亟待规范和完善。

四、土地承包经营权确权中保护妇女权益的应对之策

保护妇女财产权益是改善家庭权力结构、巩固家庭经营制度、推动制度文明和社会进步的重要内容，土地承包经营权确权真正把农民法律意义上的权利转化为实质性的权利，有利于切实保障妇女的土地合法权益。为了在推进土地承包经营权确权登记颁证中避免各种侵害妇女权益问题的产生，尽早实现广大农村妇女“证上有名、名下有权”，笔者提出如下应对之策：

1.增强基层干部群众的性别意识

早在2001年国务院办公厅就专门颁布了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》，要求农村土地承包必须坚持男女平等原则，不允许对妇女有任何歧视。但是一些基层干部对妇女土地权益问题缺乏重视，在土地登记颁证过程中担心激发矛盾和影响工作进度，不惜牺牲妇女的合法土地权益。实现男女两性平等是社会进步和文明的标志，土地承包经营权确权登记颁证有利于明确土地权属关系，减少纠纷，保护妇女合法权益，各地应当广泛宣传，转变基层干部思想观念，增强他们的法制意识和性别意识，从源头上防止土地确权中侵害妇女权益现象的发生。

2.完善相关法律政策体系

确权是稳定我国现行农村土地承包关系、赋予农户更多财产权利的重要举措，但如果相关的配套政策不完善或执行不到位，也可能反而成为侵害妇女合法土地权益的一大温床。当务之急要尽快制订可操作性强的专门性条例或操作办法，或者增加保障妇女土地承包权益的具体条文，明确规定妇女怎样合法地获得土地证，如何使用它去保护自己的权益，出现登记错误如何处理等内容，使实践中维护妇女土地权益有法可依，有章可循。

3.以县为单位制订集体经济组织成员资格界定办法

从实践运行情况来看，海门市以集体经济组织成员资格为依据确定土地承包经营权共有人的做法受到了群众的普遍认可，其他县市以户口为依据的做法过于简单，容易引发矛盾纠纷。为此，建议其他各县市结合本地实际，因地制宜地采取切实可行的做法。部分县市可结合土地承包经营权确权工作，在县级层面制订农村集体经济组织成员资格界定办法，使之既为土地确权提供操作依据，也为今后城镇化进程中农村集体资产产权改革奠定制度基础。

4.尽快启动村规民约的审查与修订

目前江苏省只有一小部分村庄结合2013年的村“两委”换届选举开展了村规民约的修订工作。建议各县市借此土地确权契机尽快启动村规民约的审查修订工作，把两者结合起来，相互推动。修订过程应有足够数量的妇女参与，让她们有充分的知情权、话语权和决策权，对于与国家法律相悖、歧视妇女的村规民约，有权予以否决。应当尽快构建起一套完善的村规民约审查和监督机制，要求修订后的村规民约须报当地乡镇政府审查、备案，重点检查其程序的正当性、内容的合法性、操作的可行性等，一旦发现有侵害妇女合法权益的条款规定，可要求村委会立即予以废止或修改，真正从源头上切实保护广大妇女的土地权益。

5.建立土地登记权利救济制度

权利救济是挽救弥补权益受侵害妇女的重要手段之一，“无救济即无权利”，救济本身可以被看作“第二权利”。[5]土地登记权利救济制度包括土地承包经营权初始登记、变更登记、异议登记和登记错误的赔偿责任制度等，一旦在土地承包经营权确权中发生妇女权利缺失和利益受损问题，可以启动权利救济程序来依法主张其合法权利并赔偿各种损失。

[1]中国农经信息网. 韩长赋部长在全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作视频会议上的讲话[EB/OL].(2015-02-11)[2016-03-03]http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=102888.

[2]江苏省农业委员会办公室.农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点稳妥推进[EB/OL].(2015-07-13)[2016-03-03] 江苏省《农林工作简报》第43期，http://www.jsagri.gov.cn/e-briefing/nlgzjb/.

[3]中国检察日报社.法治影响生活.2011中国法治蓝皮书[M].北京：中国检察出版社，2012：85-95.

[4]赵阳，郭沛.中国农村土地登记制度试点：背景、实践及展望[M].北京：中国农业出版社，2012：188.

[5]夏勇.走向权利的时代[M].北京：中国政法大学出版社，1998：41-44.

[6]江苏省常州市委改革办.破解农村土地承包经营权确权难题的常州答案[J].江苏农村经济，2015(8)：38-40.

(编辑：武云侠)

Protection of women' rights and interests in affgirmation of rural land contract management right

Zhang Xiaohan1，Ni Mingzhang2

(1.SchoolofEconomicsandTrade,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China; 2.SchoolofInternationalAudit,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

The research on affirmation of rural land contract management right from the view of social gender has important significance. Based on the case of Jiangsu Province, this paper summarizes the practice of protecting women' rights and interests in land affirmation, points out real problems such as weak gender awareness of rural cadres，absence of operation policies, inharmony in operations, lack of standardization. The paper suggests to enhance gender awareness of rural cadres, perfect legal policy systems, make collective membership defined methods by the county as a unit, accelerate the revision of village conventions, set up the right remedy system of land registration, and so on.

Affirmation of land contract management right; Women' rights and interests; Qualification for collective membership；Village conventions

2016-05-24

张笑寒(1968-)，女(汉)，江苏通州人，副教授，博士，主要从事土地经济与制度方面的研究。

国家社科基金一般项目(16BGL126)；江苏省高校哲学社会科学研究一般项目(2015SJB190)

F321.1

A

1671-816X(2016)10-0700-05