农业政策与农业法：理论关联与法治思辨

向超，秦俭

(1.西南政法大学 经济法学院，重庆 401120；2.西南大学 法学院，重庆 400716)



农业政策与农业法：理论关联与法治思辨

向超1，秦俭2

(1.西南政法大学 经济法学院，重庆 401120；2.西南大学 法学院，重庆 400716)

农业政策与农业法都是保障和促进农业发展的重要手段。二者是不同概念却存在密切联系，正确处理二者关系对于“法治三农”的构建十分重要。然二者关系在守旧模式下存在效力逻辑上的模糊和规范功能上的低效问题。强化农业法对农业经济活动的规范作用，规范农业政策制定程序及加强监督机制的建设应是提升二者治理能力的可能进路。

农业政策；农业法；农业法治

农业政策与农业立法都是现代各国保障和促进农业发展的基本手段，我国也不例外。然二者之权重于各国又十分不一，我国长期以来对农业发展的指导和管理主要依靠行政指导和政策，农业立法长期处于“补位”甚至“虚置”的境地。诚然，中国农业政策对中国农业之发展居功至伟，成功事例亦是俯拾皆是。例如，以家庭联产承包为核心的土地政策改革(1978-1984)，从根本上解放了农民，解决了全国基本的温饱问题，是中国农业发展历史上开天辟地的事情。再如，农业税的减免(2002年至今)，及时地解决了农民增收缓慢的问题，保证了工业化的继续进行。然“工业反哺农业”、“统筹城乡发展”新的时代背景下，如何解开城乡二元结构的症结，农业政策与农业立法治理结构如何配置应是农业治理能力实现现代化所应着重解决的问题。鉴于此，农业政策与农业关系新的探讨对于“法治三农”的实现将是理论上新的探索。

一、农业政策及农业法之概念界分

理论是概念的逻辑展开，是在特定语境下对某个问题或现象的阐释，也可视之为对策构建的工具。解决概念上的问题，有助于摆脱专业知识对理论进行剖析的制约。农业政策是一个牵涉多种因素的错综复杂的工具性程式，对其研究理应深刻理解它的内部关系及运行机制，目前国内对此研究却过于泛化且聚焦于其表现形式，存在一种明显的偏差。李成贵学者在其《中国农业政策》一书中指出对农业政策的研究困境所在：对农业分类政策的研究过多，对农业政策的全局审视总体研究过少，宏观概括中往往形成一些模棱两可、难以证伪的学说而缺乏严密的形而上体系。此外，我国法学理论界对农业法在不同时期亦有不同的认识。本研究对于农业法与农业立法之概念如无特别指出，均指广义的农业法，二者之含义于本文作同一性解释。

(一)农业政策之概念界定及特征分析

早在20世纪20年代唐启宇先生在《农政学》一书中尝试对农业政策进行过阐释，因时代的局限性而稍显狭隘；丁关良、林辉学者在其《农业法教程》中将农业政策定义为：农业政策是根据党的路线、方针和原则，为了发展农村，适应一定时期的经济形势的发展及需要，在农村经济领域内制定的某种战略目标和行动准则；胡贵忠学者在其《农村法律与政策概论》中将农业政策定义为：农业政策是政党和国家为了实现其在一定历史时期的农业和农村发展目标而制定的一系列措施和行动准则。凡此等等，均正确的揭示了农业政策的一些普遍性特点，但对于制定主体和农业政策规范属性及其影响相关社会行为的效果和方法的揭示并未指明。[1]正如霍姆斯所言：“法律的生命从来就不是逻辑，而是经验”。在总结经验和阅读大量文献的基础上，笔者认为：农业政策是根据党的路线、方针和原则，由行政机关制定旨在实现一定的社会、经济及农业发展目标，通过政治结构体系进行执行地具有激励或约束性的措施和行为准则。需要说明的是，认为一个国家的决策是一个单一而同质的过程是一个抽象的讲法，行政机关此处应作广义的解释。具体来讲，行政官员拥有实际政策方案所需的技术专长，垄断了有关现行政策缺点的大部分信息，即使由政治精英人物制定的某项重大政策很大程度上也有赖于行政部门之信息。此外，虽然决策规制可能产生于立法机关和总统(如美国)，亦或是政治局成员多数决(如前苏联)，但事实上由于问题领域和政策专门化的需要，政策的制定大都采用广泛授权的方式进行，而行政机关也理所当然成为了被授权方即政策的制定主体。[2]

就农业政策的特征而言，其应包括以下几点：第一，对象的特定性。农业政策是以农业、农村和农民为对象实施的政策，它立足于“三农”问题，“三农”问题的发展情况是制定农业政策的基础，没有“三农”就没有农业政策，这也是农业政策区别其他政策的最大区别。第二，内容的纲领性。农业政策是党和国家为实现特定的经济、社会目的而对农业实施的干预，这种干预涉及到农业生产经济活动和经济关系以及农村科技、教育、社保、环境等领域，代表了大多数人的利益，具有高度的概括性和纲领性。此外，农业政策一般是从整个国家或地区农业的实际发展状况出发，纲领性地制定共同遵循的原则和方案，以指导性意见的形式出台，具有很强的纲领性和普遍指导意义。第三，明显的时效性。较之法律，农业政策稳定性较弱，一般只涉及特定时期内的农业生产、经营和农村社会发展的目标和任务。有的政策甚至还会限制其有效的时间，如2001年国务院推出的《2001-2010年农业科技发展规划》，该计划主要强调了2001年至2010年期间发展优质、高效和低成本的可持续农业，目标是增加农民收入和确保粮食供给。第四，应用的灵活性。农业本身具有的显著地域特色决定了农业政策只能是较多的原则性规定，虽然相关的政策措施会更具体，但执行起来仍应结合具体情况。如在“《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划(1953-1957年)》中关于农业部分的政策目标，就明确规定了主要农作物的增产数量和具体播种面积”[1]，但其具体的政策措施也只是一般性的框架式体系，表现为行为类型的规定性和宏观上的指导性。如此的话，有利于各地、各部门在政策实施过程中结合自身实际情况，采取相应的对策和措施。

(二)农业法的厘定及特征分析

改革开放初期，有学者认为农业法(农业经济法)是众多法律中的一个部门法，是调整农业经济关系的法律规范的总称，其具体的调整对象随农业经济的发展状况不同而有所不同。[3]亦有学者把农业法称为农村经济法，认为农村经济法是调整农村经济活动中，由于国民经济计划所产生的经济关系的法律规范的总称。[4]1993年第八届全国人大常委会对《农业法》的通过以及社会主义市场经济体制的建立致使法学界对农业法的研究有了广义与狭义的明确界分，即狭义的农业法即指2002年第九届全国人大常委会第三十一次会议修订的《农业法》，此法对农业的目标、原则和基本农业制度作了全面的规定。而广义的农业法是指调整人们在农业经济活动中所发生的特定农业经济关系以及与此紧密相关的农业生态关系和农村社会关系的总称，包括国家权力机关、国家行政机关以及地方机关制定和颁布的规范农业经济主体行为和调整农业经济活动以及调整农业生态、农业社会关系的法律、行政法规、地方法规和政府规章等规范性文件。[5]此外，对农业法调整对象、基本原则[6，7]以及调整方式[8]的研究亦汗牛充栋，此亦为农业立法之概念的成型造成了阻碍。从严格概念法学的角度来讲，概念的确定理应具有严密的逻辑性和一致性，因此我们认为农业法之概念应在体现农业法基本属性的基础上揭示农业法的调整范围，展现农业法的特殊性。据此认为：农业法是调整国家在干预和保护农业经济过程中所发生的农业经济关系和与农业经济关系紧密联系的农业社会关系的法律规范的总称。

虽然农业法规范形态各异，法律渊源不拘一格，但作为法律一个部门法，其亦应具有部门法属性下的特征：第一，农业法具有国家干预与国家支持、保护农业经济活动的基本属性。用法律手段调整、规范农业经济关系，这是农业法具有的法律的一般特征，然究其自身区别于其他管理农业和农村经济的手段来讲，还具有以下主要特征：(1)国家意志的形式出现，具有高度权威和普遍约束力；(2)以相对明确、具体及稳定的法律条文规定了人们在进行农业经济活动时的具体权利义务；(3)以国家强制力保证实施。农业法的这一特征即决定了其与农业政策、农业自律规范、农业道德及农业传统文化等其他干预手段的区别。第二，农业法在调整方法上具有多样性。就我国相关的农业法律规范而言，农业法的调整方法主要为四类：(1)强制型调整方式；(2)指导型调整方式；(3)规划型调整方式；(4)财政援助型调整方式。各调整方式具有不同的特征和适用领域。易言之，农业法的调整方法兼具公法、私法的调整方法。就公法而言，通过行政法与经济法，政府采取公共投资、农产品补贴以及具体的行政行为等手段对农业经济进行宏观调控和直接干预。就私法而言，政府通过必要的农产品购销手段调节农业经济。由此可见，农业法在调整方法上具有依具体问题具体分析的多样性特征。第三，农业法具有综合性、应用性极强的形式特征。农业经济主体的多样性、农业及农村法律关系的多样性、价值取向的多元性以及调整方法的多样性决定了农业法是一个综合性的法律体系，它不可能由一个或者几个法律规范简单构成，而是许多个不同形式的法律规范以及规范性文件综合组成。此外，“它与传统的法律分科，如民法、刑法、行政法、诉讼法有着本质的不同，是一个应用性极强的法律领域”[5]。

二、农业政策与农业法：实然层面的关系辨析

建国以来，我国农业领域经历了主要依靠政策办事逐步向既依靠政策、又依靠法律办事的转变。农业政策基于其灵活性、适时性特征在中国农业的发展实践中发挥了重大作用。现代政治国家对法治的推崇以及新型的农业经济关系又要求农业法作为最有力的资源配置方式应在农业领域发挥出其应有的作用，进而推动农业经济的发展与农业法治的完善。故正确认识农业政策与农业立法之关系有利于厘清二者在效力逻辑上的错综复杂，在规范功能上的优势互补以及实现农业政策向法律的转化。

第一，农业政策应以农业法为基础。《中华人民共和国宪法》第八十九条规定了国务院职权，其中包括：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”此外，《中国共产党章程》在总纲中也明确规定：“党必须在法律和宪法的范围内活动”。在发达国家，政策的择定与执行也是在法律框架之下进行的，如美国政府的任何政策必须有法律授权，且政策的择定是在已提出的法案被审议通过并上升为法律后才可实施，如果政府不实施国会通过的法律性政策或执行政策中出现了偏差都会受到司法制止。[9]因此，农业政策必须以农业法为基础。具体来讲，基于以下两方面的原因：其一，农业法对农业政策进行规范的必要。农业政策制定程序具有简单性，政策的准确性、科学性也取决于制定主体的主观意志，当制定者主观意志出现偏差，很可能为国民经济带来损失，中国历史上亦不缺乏类似案例。此外，规定的原则性及其较弱的规范性给予了政策执行者较大的“自由裁量权”，对政策之解释亦比较随意，出现“上有政策，下有对策”的局面。其二，市场经济首先应是“法治”下的经济，在市场经济迅速发展的当下，各种经济关系错综复杂，权利(力)与义务(责任)相互交织，加上积重难返的农业问题，通过法律对相关主体的权利义务进行明确亦实属必要。然在实践中却存在相关机关或个人利用农业政策规定原则性的特征，在具体执行过程中，宣扬政策精神，实则背离了农业政策的实质，甚至违反相关法律。例如，对于农业部出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》、国土资源部下达的《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》以及国土资源部颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等等，其目的是更好地保护耕地、扩充耕地储备，保持土地的可持续利用。在实践中却发生多起违法现象，有些县乡领导为了某种目的利用职权欺下瞒上，用这些土地政策进行违法征占耕地。如《城乡建设用地增减挂钩试点办法的通知》第十六条规定了“确需征收集体土地，应依法办理土地征收手续”，地方政府在进行具体执行时就会视《土地管理法》对土地征收所设定的必要条件之规定，而将“确需”作任意解释。

第二，规范功能上的优势互补。农业法与农业政策都是国家发展农业、解决“三农问题”的重要手段，二者应相辅相成，优势互补。可从规范内容以及调整方式两方面考究。一方面，虽然农业政策与农业立法在目标任务上具有一致性，即发展农业经济、提高农业生产力水平、推进农业现代化，但就规范内容来讲又具有“共同但有区别”之界分。农业政策通常以决定、决议、纲领、通知、纪要等文件形式，其内容一般较为原则和概括，就此种原则性规定而言，农业法在其总则和基本原则中会予以规定。此外，在农业政策法律化的过程中，其实质就是得到实践检验或为达特定社会目标的政策用法律的方式予以确定，故在内容上二者具有一致性。例如，1998年通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》把长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一。而后在1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》中载明：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”类似模式在中国农业政策发展史上比比皆是，此处亦不详述。就其区别而言，农业政策分为综合性农业政策和专项性农业政策，专项性农业政策规定了特定时期农业生产的目标、任务和措施，而此内容农业立法一般不予规定。此外，法律责任相关内容亦为二者之区别。总之，农业政策往往数量繁多、内容繁杂，许多内容甚至是处于对法律的解释而有助于农业经济活动的开展，亦或是属于贯彻落实农业法律的具体措施。再者，在某些基本法律中明确规定：法无明文规定时，适用相关政策，这同样适用于农业法。另一方面，在调整方式上政策与农业法应属于“软硬皆施”。农业政策基于其针对性、具体性、回应性在调整方式上有着软法的形似特征，例如对农业经济活动的积极推进、对公共服务的密切关注、激励行为主体积极选择等。而农业立法则首先基于其法律的特征，兼具国家强制力的惩罚特征具有外部性、直接性、物质性，对农业经济活动的影响主要是通过维护农业活动的消极自由、关注对公共秩序的管理，通过对法律效力的强调以塑造法律惯性的方式达到规制目的。[10]从实然方面来讲，之所以当前三农问题如此突出，这与对该问题所采用的方式和态度是密切相关的。从历史的眼光来审视这一问题就不难发现，之前工业化过程中所带来的农业弱质问题在工业积累达到一定程度时开始显现。相关的农业立法虽以滞后的方式零星出现，但也未能挽回农业政策所带来的偏差。特别是1985-1989年农业整体绩效的下降，与当时农业政策的择定密切相关。例如当时政府推行了一系列发展农村工业和服务业的政策措施，然商业政策的自由化引发了农用生产资料价格的疯狂上涨，严重削弱了农业吸收资源的能力，而当时所有的相关立法亦是旨在为工业之发展保驾护航。可见，从规范功能角度来讲，二者很可能存在规范失灵的一致性。

第三，综合性农业政策是农业法律规范的重要来源。综合性农业政策中规定的一些原则性和框架式的目标、任务以及具体措施体系，通常会以特定农业法律规范的制定和实施来实现。实现方式主要通过二种“转化”：其一，将政策目标、任务“转化”为法律规范中的基本原则或具体原则；其二，将政策具体措施“转化”为法律规则，使相关权利得以明晰化、确定化。由于政策对于农业问题的解决，其第一性质应该是指导性文件，而这种指导对于农民来讲还不是权利或义务，“充其量只是国家、政府或社会的一种福利和慈善”。[11]对农民来讲，如果农业政策没有以立法的形式确定下来，也就缺乏了向国家请求的权利及正当性，则权利的本质也仍然停留在应然的层面上。易言之，农业法律规范很大程度上是基于农业政策的“转化”，至少在中国实践历史上是如此。再者，农业政策进行法律化后，因形势变化很可能再进行修改甚至废止，就可能发生相关立法的更新、修订不及时的问题。例如，“关于农村宅基地承包权的问题，在党的十七届三中全会上对土地承包期、农村宅基地做出了新的政策修订，但与之相关的法律法规并没有及时进行修订”[12]，造成政策与法律不一致的情况。

三、从“政策”到“法”：农业法治的发展向度

十八届四中全会，对“依法治国”战略进行了全面部署，冀期绘制“法治中国”的路线图，其具体目标是将依法治国具体化、路径化。就时下“三农问题”而言，农业政策与农业立法在规范方式已趋于老化，农业政策守旧甚至偏差的现状对于农业现代化来讲是必须解决的症结。此外，刚性的二元利益结构已并非政策择定的余韵遗绪，而是积重难返的农业问题。农业政策的适应性变化和调整对只能是对既定结构下的规则微调，难以构成实质性的变革，原有的二元治理结构不仅需要重新平衡，甚至于宜加倾斜。新的时代问题亟需国家在治理能力方面有新的突破和改进，而加强农业立法对农业经济活动的规范和发展势必是国家治理现代化的法治建构中的重要一环。

首先，农业政策与农业立法二者平衡下应求得对农业立法的倚重。当前对农业政策的依赖并非朝夕而致，可以说农业政策的产生、发展与农业的发展一脉相承，从改革开放前后的纯粹的政策调控，到1993年《农业法》等相关法律的出台，农业政策一直扮演者农业改革推动者的角色。然渐进式改革业已趋于尾声且造就了新的时代问题——经济体制中最突出的矛盾——城乡二元结构以及居民收入差距过大问题。此外，市场化改革使农业的发展亦面临新的挑战，如农业资源外流、农业生产和经营风险加剧等问题，而农业的弱质性表面化成为制约农业发展的主要障碍。类似问题的持续发展以及近期出台的农业政策说明：农业政策的应用目前只能是对权利的调适和新型体制的指导，无法应对当前农业发展的主要问题。如《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》提出了一系列政策措施，包括赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资等，还停留在权利的调适和确定阶段；再如《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及《国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》等文件，均是对新型制度的指导。[13]鉴于此，强化对农业法的周延性适用和立法体例的完善应是解决当前“三农”问题的进路之一。具体来讲：第一，加强农业立法，不断完善立法体例中的“空白”以及对法律原则性规定的具体落实。在综合对比当前农业政策与农业立法规制交集的基础上，辅以对农业政策执行力的考量，提出对现行《农业法》的修改，提高其对具体问题的应对性；在总结农业政策法律化成功经验的基础上，进一步加强农业政策实践的立法，解决“政策好，落实难”的问题，以期提高执行力度。此外，对于农业经济活动中新出现的问题应在政策与法律工具择定时进行科学的考量，避免政策选择的持续偏差。对于“修法”或者“立法”在成本过高的情况下，此处的修法与立法作狭义理解，仅指法律修正案和全国人民代表大会立法，可考虑通过司法解释的方式予以新情况的应急，日后予以重新衡量其择定。第二，提高“以法护法”的能力，弱化“政策护法”的传统。由于我国在很长一段时间内农业立法存在缺陷，加上农业经济发展迅速，造成在通过农业立法后要根据法律规定的授权来制定实施法律条款的具体行政政策。类似行政政策之属性或属于对农业法律的解释，或属于贯彻落实农业法律之具体措施，其目的不言而喻是在保障农业立法能得到有效的遵守和执行，是在为法律“保驾护航”。此种做法在实践中可能大有益处，但其实则是对法律体制的冲击，亦很大程度上为权力寻租提供了空间。鉴于此，立法时应充分展现法律规则的完备性，从执法、守法的角度采取严格的语言规范，避免立法漏洞。此外，应重视法律条文之间横向的保护性，尽量避免法律冲突以给偏差之政策适用的机会。

当然，强调农业立法对“三农问题”解决的重要性并不意味着否定或忽视农业政策对农业问题的调整。正如政府、市场和社会的互补、共生与互动的关系一样，农业政策与农业立法在就促进农业经济发展的共同目标下也应做到科学的协调与衔接。就当前农业政策之越位制定、政策约束软化的现状而言，可以从农业政策的定位、效力渊源、监督机制的角度进行以下三方面的思考：

第一，农业政策在制定与实施过程中应接纳农业法的调整与规范。政策与法律同为上层建筑的组成部分，反映着共同经济基础的要求，对二者关系的研究本身不是目的，而只是手段。如何更好地协调二者之功能才是对二者关系分析的目的，才是建设社会主义法治国家的重要途径。就农业政策而言，传统的思维惯性以及长期的形而上的研究导致其在制定的过程中越法甚至违法制定的情况时有发生，然这是对法治国家本质的一种违背，也是国家治理能力现代化过程中必须解决的历史问题。据此，对政策制定、运作的规范化、制度化、合法化研究应是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中国中央关于全面深化改革若干问题重大问题的决定》规定：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。将“治国”、“执政”和“行政”均纳入“国家治理”的范畴，旨在强调“国家”、“政府”及“社会”的相互关系。此外，在当下党政合一的体制下，执政党的政策对国家各项工作有着深刻的影响，因此，“国家治理体系”还应强调“规范化”、“制度化”。[14]开篇伊始即指出，农业是特殊的产业，它牵涉到所有社会成员的利益，因此，围绕农业政策的制定和探索，无论成功或失败，都从未停止过。然政策较之法律又更体现为主观见之于客观的本质，国家有限理性及有限的民主决策机制使得农业政策难免会驶入政治偏好和理论误导的泥沼。因此，农业法治的道路上，农业政策在发挥其应有效用的同时，其更重要的是塑造法律思维，接受农业法的规范，在法治精神与原则的指导下进行。首先，政策的制定、修改以及执行必须符合农业法和相关立法的规定，不得因为客观形势发生变化而“自由”调整政策或者颁布新政策。此外，农业政策还须以维护农业立法的权威性和严肃性为己任，不得以农业立法相抵触，不得违反农业立法的基本原则。其次，强化建立政策合法性审查程序。“我国宪法及地方人大和地方政府组织法规定，各级人民政府制定的政策应接受同级人民代表大会以及常委会的审查，国务院及其部委制定的重大政策应接受全国人大及其常委会的审查。”[15]政策合法性审查应成为政策制定、修改以及执行的必经程序。对制定主体而言，政策制定过程中应向政府部门内的法律局、法规司及类似的法律性机构就政策议案进行合法化的咨询。

第二，农业政策效力的认定方式应予以法定化。效力大小的认定对于执行主体而言首先应具有轻重缓急的指导，在紧急出台的某项政策或者即时执行的某种政策应先行执行，此外，在适用过程中对效力冲突之政策才能妥善的处理。当前的现状是：政策的制定并没有明确的效力执行先后，执行机关大都服从于各垂直领导的意见，且对于中央原则性的政策，各执行部门多采取“上有政策，下有对策”的态度，甚至在政策的具体执行过程中与中央政策的精神相背离。据此，就政策之效力排序，应从制定主体在其政权体系中的科层结构出发来认定上位政策和下位政策。上位政策指在政权科层结构中位于上位的主体制定、发布的政策，下位政策指在政权科层结构中位于下位的制定主体制定、发布的政策，下位政策不得与上位政策相违背，此种相对的效力排序方式是借鉴《立法法》第五章对法律的规定。此外，就相关政策适用的效力问题，在正式的法律或规定出台之前，可以参考适用，但决策者应着重考虑政策的效率问题。

第三，强化农业政策执行中的监督机制建设。根据代理人“经济人”的假设，农业政策在执行过程中很可能不被严格执行，我国农业政策中各级政府打折扣地执行已经择定了的农业政策也证实了该理论。[9]权力必须受到监督，对农业政策执行中监督机制的建设可以有效地解决政策执行弱化的问题且对农业政策的长期发展大有裨益。首先，监督权利的赋予客体应是最知情、利益最相关的农民。让农民对政府及其工作人员实施监督制约，形成“自下而上”的监督压力。在政务考评程序中，加强农民的发言权和影响指数。其次，政务公开制度。公开相关的政策和政务，执行机关在对相关政策在具体执行的过程中应对政策的执行方式进行合理、合法的解读，强化农民对政策目标和手段的认同，进行全面公开的监督。最后，建立科学的基层考评体系。就执行政策而言，应建立以执行实效为中心的考评体系，主张内、外部的结合考评方式，且以外部评估为主，在对农村基层干部的任用、考核和奖惩中农民意见应作为主要参考意见。据此可以从评估机制上加强对政策执行歪曲的制约，对政策之自由裁量进行一定的约束，使得其执行制度和机制更合理和科学。

四、结语

对理论的研究不应当是对当前法律制度的附和，而应当是对当前法律制度的改良、完善甚至颠覆。也可以说，改革越深入，我们遇到的问题和困惑也越多，也就越需要理论的进步和突破。农业政策与农业法在为中国农业发展保驾护航的同时，二者关系新的探讨是应新的时代特征的要求，是对经验决策模式提出的可能的矫正。

考量农业政策具备特定性、纲领性、时效性等特征基础之上，其理应作为农业法律规范的重要渊源；而农业法兼具多样性、综合性、应用性的形式特性，通过特有的调整方式，能更好地为农业经济活动服务。然对农业发展的引导和保障应以“政策”为重，还是以“法律”为先？源于实然层面的考察，二者之权重应有所调适并逐渐遵循“政策”到“法”的发展向度。因此，应着重实现农业法对农业政策的调整与规范、农业政策效力法定化及农业政策执行中的监督机制的强化。

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(编辑：武云侠)

Agricultural policies and agricultural laws：theoretical correlation and speculation on rule of laws

Xiang Chao1， Qin Jian2

(1.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China;2.SchoolofLaw,SouthwestUniversity,Chongqing400716,China)

Both agricultural policies and agricultural laws are the significant measures to ensure and promote the agricultural development. They are different concepts but closely related. Dealing with their relationship appropriately is important to legitimizie rural areas, peasants and agriculture. However, the relation between them existing in the traditional mode had two problems: the vague effectiveness logic and inefficient regulating function. In order to enhance the governance capacity of agricultural policies and agricultural laws, the paper suggested to consolidate the regulating function of agricultural laws for agricultural economic activities, and specify the formulation process of agricultural policies and strengthening the construction of supervision mechanism.

Agricultural policy; Agricultural law; Agriculture of the rule of law

2016-04-13

向超(1989-)，男(汉)，重庆万州人，博士研究生，主要从事农业方面的研究。

2015年重庆市科研创新项目(CYB16082);西南政法大学2014年度研究生科研创新计划重点项目(XZYJS2014021)

D912.4

A

1671-816X(2016)10-0693-07