财政视野下的公产清理——读冯兵著《国民政府时期湖北公产清理研究》

任　同　芹

(1.河南师范大学历史文化学院，河南新乡453007；2.华中师范大学中国近代史研究所，湖北武汉430079)



财政视野下的公产清理
——读冯兵著《国民政府时期湖北公产清理研究》

任同芹1，2

(1.河南师范大学历史文化学院，河南新乡453007；2.华中师范大学中国近代史研究所，湖北武汉430079)

《国民政府时期湖北公产清理研究》是一部系统研究南京国民政府公产清理的优秀学术著作。冯兵博士以公产清理为中心，从公产清理的法制规范、组织架构、制度运作、实施效果等方面梳理出国民政府时期公产管理从无章可循到有据可依、从混乱无序到规范有序的制度变迁的主体脉络；并且围绕公产清理，努力呈现出当时特定时空背景下中央与地方之间、省际之间、省与市县之间清理与反清理、收归与反收归、控制与反控制的较量以及各方势力间纵横交错的利益纠葛的动态图景。无论是研究选题还是研究取径等,这部专著都进行了有益的尝试和创新。

《国民政府时期湖北公产清理研究》；湖北省；公产清理

近年来，随着民国史研究领域的不断拓展，民国财政史逐渐引起学界的研究兴趣，并取得一定成果，然而学界多将研究重心放在财务行政、财政体制、财政与金融等方面，而公产清理作为国民政府财政改革的重要组成部分，却未能引起学界足够的关注和重视。四川大学冯兵博士所著《国民政府时期湖北公产清理研究》(人民日报出版社，2013年版)则在此研究领域进行了有益的开创性探索。冯著以公产清理为中心，从公产清理的法制规范、组织架构、制度运作、实施效果等方面为我们梳理出国民政府时期公产管理从无章可循到有据可依、从混乱无序到规范有序的制度变迁的主体脉络。然而著者并未仅停留在对湖北公产清理制度层面的考察，而是围绕公产清理，努力呈现出当时特定时空背景下中央与地方之间、省际之间、省与市县之间清理与反清理、收归与反收归、控制与反控制的较量以及各方势力间纵横交错的利益纠葛的动态图景。在研究视野、研究路径以及研究方法等方面，冯著均进行了可贵的探索与尝试，这可能是目前学界专门系统研究南京国民政府公产清理的第一部学术著作，这对于进一步丰富、深化民国财政史研究具有重要的学术价值。笔者不揣冒昧，针对此著谈几点粗浅认识。

一、动态呈现国家与社会之间的关系

国家与社会的关系建构问题历来是一个较为复杂的问题。但在相当长时期内，学界只注重国家与社会之间控制与反控制的单向性研究。正如朱英教授所言：“对于国家,过去也往往只是视其为镇压社会的专政工具,较少探讨国家的发展变化,似乎国家始终是与社会处于对立的状态,从而忽略了国家与社会的互动关系中还有其他更为丰富的内容。”[1]12520世纪90年代，随着西方学者对国家与社会关系问题争论和阐释的不断深入，“国家—社会”研究范式逐渐进入中国学者的视域，并逐渐渗透进中国史研究领域。史学工作者从不同的研究视角对其展开研究，并试图借助这一理论工具建构起一种阐释历史的新模式。随着对“国家—社会”理论认识的深入，越来越多的国内学者认识到“社会与国家并不是像西方那样呈现出紧张甚至对立的状态，而是既相互依赖、又相互矛盾的关系，其中依赖的一面占主导地位”[2]281-292。由此观之，国家与社会的关系不仅是一种简单的单向性关系，而是一种复杂的双向建构的过程，两者之间不仅有抗衡、冲突，而且还相互促进、相互依赖。国家政权与民间社会之间的关系处于不断演化与重构之中。冯著在论述公产清理时，不仅注重从制度层面考察政府行为对政策实施的影响，凸显政府在制定、执行政策过程中的主导地位，同时也注重社会对政府政策的反应、制衡与互动。最好的例证就是冯著通过对鹦鹉洲案的分析，透视国民政府在围绕公产清理与争夺时与各种民间社会力量之间的利益纠葛及所呈现出种种复杂多变的博弈局面。鹦鹉洲是湖北武汉的一处地名，由于历史变迁和地理环境等原因，鹦鹉洲的竹木市场逐渐成为当时全国最大的竹木贸易中心。1934年1月，湖北省政府为增加省财政收入，缓解财政压力，开始着手对鹦鹉洲公产的清理，这引起了鹦鹉洲湖南竹木业同业公会的强烈反对。同业公会作为维护本行业商人利益的行业组织，在其中扮演着双重的政治角色，即“国民党和政府通过同业公会来实施对商人群体的政治动员与社会控制，而商人群体则以同业公会来实现政治诉求”[3]383。湖南竹木业同业公会在此过程中，多次向国民政府、湖北省财政厅、鄂豫皖三省“剿匪”总司令部呈文，以鹦鹉洲公产所有权应归属湖南为由，请求撤销对鹦鹉洲的公产清理。鹦鹉洲公产案从表象上看是湖北省、湖南省两省际之间的利益争夺，实际上是国家政权与基层社会之间的博弈与合作过程。冯著从国家与社会的关系这一研究视角出发，不仅为读者勾勒出一幅公产清理过程中各种势力之间利益纠葛的多维立体的动态图景，而且进一步透视出公产清理实际上是“国家以强力将官僚化行政力量向社会底层推进，同时又充满着地方社会对国家控制力之渗透的抵制”[4]367。

此外，冯著还以湖北省财政厅与生成里公产租赁者之间围绕公产租赁价格展开的博弈为样本案例进行了详细深入分析。生成里是南京国民政府时期汉口里份之一，由于地理位置适中，“为汉口全市精华所在”，在汉口公产中首屈一指。1933年12月，湖北省财政厅决定将此公产收回管理。湖北省财政厅收回之后认为此房产的租价与市场行价相比相对较低，为增加财政收入，决定对生成里的租户加租，遂遭到生成里租户的反对与抵制。生成里租户为维护自身利益，请求汉口商会出面援助，并通过商会与政府当局进行交涉协调。汉口商会作为维护商人利益的行业组织，多次向湖北省政府呈文，力请减租。在生成里加租事件中，汉口商会在政府与商户之间扮演着中间人的角色。一方面，汉口商会召集生成里租户商议妥善办法，另一方面向湖北省政府提出减让请求。冯著对生成里加租案进行深入分析，由此可以看到政府公产部门在与租户围绕加租问题的博弈过程中，商会居间斡旋，起到了至关重要的作用。冯著认为“生成里公产加租问题实际反映出政府与民众间围绕公产利益之博弈”，可以看出商会在南京国民政府成立之后，逐渐“成为政府各项政策得以贯彻执行的重要社会力量”[4]242。

通过以上两个例证，可以看出，一方面商会、同业公会作为重要的民间社会力量在政府清理公产过程中发挥着重要的作用，成为公产清理过程中各方势力之间博弈的重要一极。另一方面，湖北省公产清理过程实际上是“政府通过强大的行政力量控制社会的过程，亦是政府与各种反对力量博弈的过程”[4]367。冯著通过国家与社会的理论分析框架，指出公产清理不仅仅是国家政权向民间社会推行政策的单向过程，而是在此过程中民间社会表现出对政府政策的抗衡、促进等，国家与社会之间不是简单的对抗，而是一种双向的互动关系。

二、财政分权视阈下中央与地方之间的博弈

财政分权实际上就是中央与地方对国家财政权力的分割与配置，对国家的统一、稳定与发展具有重要影响。在封建社会中央集权制时代，中央对地方享有绝对的控制权与管理权。然而晚清以降，中央与地方之间原有的权力格局被打破，中央权力开始弱化，地方权力日趋膨胀，逐渐形成“弱中央，强地方”权力结构。南京国民政府成立后，为将财权收归中央采取一系列措施，公产清理便是其中一项重要内容。因此，冯著在开篇就明确提出，此著研究的主要目标之一就是通过对公产清理中的典型案例考查中央与地方之间的财政关系，“寻求国民政府时期中央与地方错综复杂财政关系产生的根源”[4]1。著者认为南京国民政府建立初期，由于公私产权不分、权责不明，致使在清理公产时纠纷不断，甚至引发暴力冲突。造成公私产权不分的主要原因在于当时中央与地方、省级与市县之间财政关系不明晰。为深化对公产清理的研究，著者主要通过对县级公产清理来透视当时中央与地方之间的财权关系。首先，作者通过对县级公产清理的研究，进一步探求湖北省加强县级公产清理的真正动机。1941年，国民政府召开第三次全国财政会议，会议重要议题之一就是建立战时财政收支系统，将国家财政系统由原来的中央、省、县三级制调整为中央、县二级制，将省级财政纳入到中央财政系统。国民政府对县级公产的清理正是在这样的背景下展开的，国民政府之所以这一时期加强县级公产清理，就是“为改变以往财政管理系统，建立适合抗战需要的战时财政管理体制，注重对县级财政的控制与管理”[4]178。冯著通过分析指出，在公产清理中由于“省有、市有、县有公产划分并非整齐划一。省城中存有县有公产，县城中亦有省有公产”[4]242。这种“你中有我，我中有你”的混乱状态致使国民政府在公产清理过程中遇到重重阻力，清理公产效果并不显著。其次，冯著通过围绕湖北官钱局公产的争夺，进一步揭示国民政府与地方政府之间的关系，并由此揭示国民政府在公产清理过程中所遇到的阻力和困难。湖北官钱局是湖北省较早的地方性金融机构之一。南京国民政府成立后，为强化对湖北省的控制以及增加财政收入，决定对湖北官钱局财产及相关债权债务进行清理，这引起湖北省政府的强烈不满。“湖北省政府认为官钱局从建立到发展壮大均与湖北息息相关、不可分割”；而“南京国民政府则认为官钱局收回管理乃顺应形势之举，是应湖北当地商人绅士之强烈要求，并以整理湖北自身财政为旨归”[4]178。双方各持己见，虽展开多轮谈判与交涉，但毫无进展。湖北省政府和地方民众通过各种方式向政府施加压力，国民政府最终迫于压力将官钱局交还给湖北省政府，这场利益之争终以湖北省政府的胜利而告终。在湖北官钱局公产的争夺中，“湖北省政府虽从行政权限与级别上与财政部及国民政府差异明显，但在不违抗中央命令前提下采取一味拖延以观时局之策略，既不形成与中央激烈对抗局面又尽力维护地方利益，彰显地方与中央权力利益之博弈”[4]197。作者正是透过中央与地方围绕官钱局公产之争这一个案透视出中央与地方之间复杂的关系。冯著认为湖北省政府之所以有如此表现，主要原因在于当时南京国民政府刚刚成立，虽然在形式上完成了国家的统一，但真正有效控制的省份却仅限江苏、浙江、安徽等省，而湖北一方面由于历史原因，地方权力坐大，另一方面湖北当时“处于南北政局的中间地带，同时又牵涉到武汉国民政府和南京国民政府的对峙，各方均试图控制和占有湖北”。对中央而言，其将湖北官钱局收归中央的主要目的在于“试图加强对湖北地方财政的控制，建立中央政府应有威信与地位”；对于湖北省政府而言，“则绞尽脑汁维护既得利益并进一步巩固和壮大自身实力”[4]202。围绕湖北官钱局的争夺，可以看出，当时南京国民政府对地方的控制力还较弱，中央权威还远远未达到对地方实现有效控制与管理。冯著通过分析指出：“深层次原因在于当时中央与湖北省之间还未建立具有近代特征的国地财政关系。”[4]206

三、公产清理背后的政治考量

亚当斯密曾言，财政乃庶政之母。财政是政府运作和施政的基础和重要支柱。自古以来，“财”与“政”密不可分。“财政是政治的外在形式之一。一国之财政制度，决于其政治制度之性质，但政治制度也反作用于财政走向”[5]4。由此可见，财政具有双重属性，即经济属性和政治属性。然而，学术界在对财政相关问题研究时，往往将财政学视为一种单纯的经济活动，容易出现就财政论财政的现象，这无疑割裂了财政与政治的关系，在一定程度上也限制了财政学者的学术视野。“财政不仅是经济的有机组成部分,还是政治的重要组成部分。因为财政不仅为政府实现其职能提供财力保证,还体现了一国政治体制的内涵和政治的运行方式”[6]111。冯著在分析湖北省公产清理的过程中，不仅从财政史的角度去考察，而且还运用政治学的理论对公产清理进行研究。冯著认为公产清理从表面上看属于财政改革的范畴，但是不同利益集团围绕公产产权变动所进行的博弈，均暗含着政治利益的争夺。著者以“逆产”清理为个案深入分析了不同利益集团间围绕公产产权管理所进行的政治博弈。首先，从“逆产”的概念界定就可以看出其强烈的政治色彩。南京国民政府建立之初，由于国共两党关系恶化，国民政府将具有不同政见者或政治敌对党派的财产均视为逆产，逆产清理的重点放在对“叛国者、土豪劣绅、不法地主、军阀等人的产业”的清理。“逆产划定标准亦有变化，界定依据逐步上升至政党意志层面而带有更多政治倾向”[4]325。其次，从逆产清理的目的来看，具有浓烈的政治意图。南京国民政府成立之后，之所以非常重视对逆产的处理，并通过制订、颁布一系列处理逆产的章程条例，使逆产处理趋于规范化、制度化，其目标有三：一是满足政府的财政需求，充裕国库；二是通过逆产清理，进一步塑造国民政府的新形象、树立新权威，积极寻求政权的合法性；三是通过逆产清理，将中央政权的控制力逐渐延伸到基层社会，加强其统治基础。如果说南京国民政府成立之初所进行的逆产清理是“受经济利益和政治需求双重驱动开始塑造新兴社会制度和法令体系，为强权政治和强势政府形象塑造摇旗呐喊”[4]337的话，那么抗日战争胜利后对逆产的清理则主要体现为国民党与共产党对国家权力的争夺。这一时期清理逆产的重心是汉奸及日伪财产。战后国共两党之间的矛盾日益升级。国民政府不仅颁布《处置汉奸案件草案》以及《惩治汉奸条例》等相关文件，而且还成立接受和处理敌伪财产的组织和机构。中国共产党在所辖范围内也颁布惩治汉奸相关条例，积极开展惩奸活动。共产党通过惩治汉奸，“向国民政府政权合法性提出挑战，并可占据捍卫国家民族利益之正义立场”[4]335。国民政府为维护自身政权的合法性，不得不对惩治汉奸问题也做出积极回应。由此可见，“处理逆产是国共两党政治斗争方式之一”[4]334。著者通过对国共双方各自制定和颁布的相关条文进行解读以及国共双方惩治汉奸的策略分析，认识到：“抗战后惩治汉奸活动已非活动本身，其已深深打上国共双方争执斗争烙印”[4]335。此外，冯著中论及的国民政府对县级公产的清理也蕴含浓厚的政治色彩。众所周知，在国家构建的权力网络中，国家对县级政权的管控向来较为薄弱。南京国民政府成立之后，为强化威权统治，逐渐加强对县政的管理与控制。在此背景下，湖北省政府所进行的县级公产清理，其实质就是通过公产清理逐渐将基层社会纳入其行政控制网络。然而在对县域公产清理过程中各县对公产管理部门多采取敷衍、拖延、抵制等态度，由此反观之，政府试图将国家行政权力延伸至基层社会的政治目的，并未完全达成。冯著在论述公产清理时，着重从政治学的视角去探讨，认为公产清理政策执行过程中蕴含着经济利益与政治利益的双重较量。

四、关于冯著的总体评价

冯兵博士长期专注于有关公产清理问题的研究，并发表了一系列学术论文。此著的出版是冯兵博士在学术道路上孜孜以求的学术结晶。作者运用“国家—社会”理论、财政分权理论以及政治学理论等，将财政史与政治史、社会史等相结合，从中央与地方、个案与整体、国家与社会、微观与宏观等关系入手，立体地、多维度地展现出国民政府公产清理过程中的种种样态。总而观之，冯著还具有以下几个特点。

(一)较好的学术洞察力

公产清理是国民政府与各方势力间利益分割与重新配置的过程，从纵向上看，它涉及到中央、省、市、县各层级政府之间利益的分配与切割；从横向看，它涉及到各级政府、民间团体以及民众等之间的利益纠葛；再加上公产所包含的内容极为广泛，种类繁多，以及公产管理机关更迭频繁等，致使公产清理问题显得千头万绪、纷繁复杂。如何缕清公产管理制度建构的过程，如何明晰公私产权转化的路径，如何客观分析公产清理的实施效果等问题，需要作者具备深厚的学术功底和一定的学术创新能力。冯著凭借其深厚的学术功底，对公产清理过程中的国家与社会、中央与地方、微观与宏观等各种关系处理得当，足见著者学术功底深厚。以公产清理为研究对象，也彰显出著者具有一定的学术创新能力和开阔的学术视野。

(二)对史料的充分运用和阐释

傅斯年曾言，历史学即史料学，其意指史料在史学研究中具有重要地位。史学研究是建筑在一定史料基础之上的，否则，所有的史学研究犹如空中楼阁。但是，在当今互联网、云计算等技术飞速发展的时代，大数据为史学研究的资料搜集提供极大便捷。在此背景下，充分占有资料，似乎不是一件很困难的事情，但是这也容易沦为史料的“搬运工”，造成对史料的简单堆砌和滥用。如何对所搜集的史料进行精选细择、去伪存真、去粗取精，成为当今学界衡量学者学术能力的一个重要标尺。首先，从资料的类别来看，冯著运用了大量的档案资料。档案资料是第一手资料，正如有些学者所言：“历史档案是原始资料的原始资料。”[7]67因此，档案资料具有极高的学术价值。作者非常重视档案资料的搜集与整理，曾先后在上海市档案馆、湖北省档案馆、武汉市档案馆等查阅大量珍贵的原始史料。其次，作者还注重地方志资料的搜集与整理。冯著以湖北省为样本进行研究，因此作者还广搜深掘大量湖北省省志、市志、县志等地方性资料。最后，冯著不仅资料翔实，而且也可以透过史料的运用看出作者在资料的爬梳、选择、整理、解读等方面所体现出的严谨学术态度和良好学术素养。

(三)研究方法的多样性

近年来，随着科学的发展和社会的进步，人们逐渐冲破各学科之间的壁垒，实现多学科的交叉与融合，多学科交叉成为学术研究当中一种新的研究路径。多学科交叉衍生出许多新的学科分支和研究领域，从而推动学术的发展与创新。当前史学研究也积极倡导不同学科间的融合与渗透。史学研究借助其他学科的相关理论与方法，不仅拓宽了史学研究领域，而且也有助于史学研究向纵深发展，成为促进史学发展的重要推动力。冯著中所论述的公产清理问题表面上看属于财政问题，实际上也隐含着政治问题、社会问题等，因此，冯著在论述公产清理过程中借鉴和采用其他学科，如经济学、政治学、统计学等学科的研究方法，使我们对公产清理进行多维度、多视角、多层次审视，进而明晰政府进行公产清理背后真实的意图。

(四)研究视角的多元化

首先，采用公共政策学的研究视角。公共政策学是第二次世界大战之后在西方国家兴起的一门新兴的跨学科的研究领域。其研究内容主要是政府组织利用公共权力对公共领域的决策行为。公共政策的制定是政府与公民之间交互作用的过程。公产清理活动是国民政府公共政策的一个重要组成部分。因此，作者充分借助公共政策学的相关理论和研究方法，不仅对南京国民政府公产清理政策的出台、执行及实施效果进行“自上而下”的深入分析，而且还对基层社会、民间团体、民众对清理公产的反应进行“自下而上”的研究，充分体现了公共政策的交互性。这为研究公产清理提供一个全新的视角。其次，注重“活”的制度史研究。制度史作为我国史学研究领域的重要组成部分备受学者重视和关注，并取得了令人瞩目的成就。然而，有的制度史研究却仅限于静态的制度梳理或条文的简单相加，而忽视了制度与制度之间的互动，以及制度与非制度因素之间的互动等动态分析。“制度的形成及运行本身是一动态的历史过程,有‘运作’、有‘过程’，才有‘制度’”[6]98。冯著在书中曾指出国民政府所主导的公产清理活动，“实际亦是政府对建构公产管理、公私产权制度的一种有益尝试”[4]2。虽然作者是从制度史的视角研究公产清理及公产管理的制度建构，但作者却将制度的演变、运作与具体事件、与人结合起来。在此著作中，我们不仅可以看到公产清理机构人员的来源、构成以及在政策制定、实施过程中的行为等；同时也可以看到被清理机关，如县长群体、绅士、民众等在公产清理过程中所做出的回应等。冯著把制度的生成与演化放在特定的时空背景之下，通过对具体事件、具体案例的分析，探究各种力量之间的利益纠葛，深入揭示国民政府在公产清理中制度设计的缺陷以及所遇到的困境。

总而言之，《国民政府时期湖北公产清理研究》是一部系统研究公产清理的优秀成果，无论是在研究选题还是研究取径等方面都进行了有益的尝试和创新。同时也为我国当前企业产权制度改革、公有资产管理以及私有产权的保护等问题提供一定的借鉴意义。如果作者能够对公产清理问题在省际之间进行比较研究，公产清理问题将会有更大的学术探求空间。

[1]朱英.关于晚清市民社会研究的思考[J].历史研究,1996,(4).

[2]马敏.官商之间：社会剧变中的近代绅商[M].天津：天津人民出版社,1995.

[3]魏文享.中间组织：近代工商同业公会研究[M].武汉：华中师范大学出版社,2007.

[4]冯兵.国民政府时期湖北公产清理研究[M].北京：人民日报出版社,2014.

[5]刘增合.“财”与“政”：清季财政改制研究[M].北京：生活·读书·新知三联书店,2014.

[6]雷艳红.公共财政教育的政治学导向：必要性与目标[J].中国行政管理,2008,(12).

[7]郑天挺.清史研究和档案[J].历史档案,1981,(1).

(责任编辑李逢超)

2015-12-26

任同芹，女，河南辉县人，河南师范大学历史文化学院副教授，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生。

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1672-0040(2016)03-0108-05