行政伦理建设与治理能力提升：价值、约束与发展<br/>——以乡镇公务员为分析对象

行政伦理建设与治理能力提升：价值、约束与发展
——以乡镇公务员为分析对象

2016-04-03吴晓燕

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年4期

□吴晓燕张芸

行政伦理建设与治理能力提升：价值、约束与发展
——以乡镇公务员为分析对象

□吴晓燕张芸

乡镇公务员是我国基层治理的主体力量，其伦理导向直接影响基层社会的稳定，关乎基层民众对党和国家的信任，亦与基层治理能力的提升息息相关。但由于我国正处于社会转型期，基层公务员的行政伦理失范现象较为严重，进而构成了对我国基层治理能力提升的约束力量。因而有必要厘清公务员行政伦理在基层治理能力现代化中的价值，通过德性培育，构建乡镇公务员行政伦理的“内省”机制；同时加强制度建设，增强乡镇公务员行政伦理建设的“外约”力量，内外合力共同促进我国基层治理能力现代化的发展。

乡镇公务员；行政伦理；治理能力

一、问题的提出

党的十八届三中全会“全面推进国家治理体系与治理能力现代化”战略构想的提出，确立了国家在发展物质层面现代化基础上，积极探索推进上层建筑和精神文化层面现代化的新方向。有学者把国家治理现代化看作是比农业、工业、国防和科学技术“四个现代化”更高层次的“第五个现代化”，“是由物质和技术层面的现代化向制度文明和政治文明现代化的飞跃。”[1]治理体系现代化的实现，必然要求治理能力的现代化；而治理能力的提升，能够推动治理体系现代化的进一步完善，二者相辅相成，不可分割。学术界从治理目标的实现、治理能力内容、治理结构等角度，对国家治理能力做了进一步深入和细化研究。胡鞍钢从治理目标实现的角度指出，“国家治理能力是国家制度执行能力的集中体现，包括：国家机构的履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，以及国家制度的建构和自我更新的能力。”[2]丁志刚从国家治理能力的内容角度，提出“治理能力现代化包括治理主体的意志力、执行力、凝聚力、发展力、创新力

等现代化。”[3]徐湘林从国家治理结构层面分析认为“国家治理能力包括在继承和改造中重建大众认同的、开放的核心价值体系，通过行政体制改革、服务型政府建设和问责制的建立，重建公众的信任等。”[4]学者们对治理能力现代化的研究，落脚于治理主体的现代化，即人的现代化，在他们看来，“现代化不是一个抽象的概念，而是一个动态的有机整体，其动力在人，其目的是人，人是关键。”[5]基层治理能力提升与国家治理能力现代化一脉相承，沿循国家治理能力现代化的逻辑，基层治理能力提升的关键在乡镇公务员。而我国正处于社会转型期，道德失约引致乡镇公务员行政伦理失范，诱发腐败，威胁着基层治理能力的提升。因此，在国家治理体系与治理能力现代化背景下，研究乡镇公务员的行政伦理状况，对于基层治理能力发展有着重要的现实意义。

二、公务员行政伦理对构建基层

治理能力现代化的价值

民主与法治是国家治理现代化的核心与关键，必须遵循民主与法治的逻辑建构国家现代化的治理体系。政治学家George Kateb说过，“任何一种对道德关心的无视……都与现代民主的前提不符。现代民主是一种比任何其他制度都充分渗透着日常道德的政治，现代民主政治的目的绝对不是超越道德，也不是为它自己创造一个非道德的理由。”[6]可见，要实现真正意义的民主，推进国家治理的现代化进程，道德力量不容忽视。国家治理现代化实现的关键在于人的现代化。因此，国家治理能力现代化归根结底是人的现代化，核心是治理主体的现代化，要求治理主体思想意识和行为方式的现代化转变。公务员，作为一种特殊的职业和职业活动，因其“具有政治性、公共权力性和社会性等特征，尤其需要行政伦理来约束和激励。”[7]公务员行政伦理从主体性角度分析，意指“国家公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和”。[8]从某种程度上而言，公务员行政伦理即是其职业道德，而职业道德的培育和产生，自然会规约从职人员的思想和行为，以其道德力量来调整各种社会关系。由此，公务员行政伦理对构建基层治理现代化的价值主要体现在以下四个方面：

(一)公务员行政伦理重视公共精神，有利于培养基层公务员的公共关怀意识

有学者指出，“公共精神是在现代社会公共生活中，公民个体与群体具有的超越个人与社群狭隘眼界和直接功利目的，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的价值取向，以及关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。”[9]公共精神推崇责任、民主、平等、公正等价值目标的实现。公务员行政伦理中内含的公共精神有益于培养行政主体的履职的公共性，以维护公共利益作为自己的价值追求与归宿。公务员作为国家机构的具体履职人员，其履职的公共性能够保障公共权力行使的公平性和正当性，确保职责的行使符合人民和国家的利益。在一定程度上推动国家机构的履职能力提高，有助于实现国家治理能力现代化的目标。

(二)公务员行政伦理强调公共责任，有利于提高基层公务员的行政效能

公共责任与行政伦理是相互联系的，从某种意义上说，“公共责任是行政伦理的具体化。”[10]公权力的行使必然要求治理主体树立公共责任意识。“责任意识是行政主体如何看待行政的责、权、利，是行政伦理认识的核心。”[11]公务员不同的责任认识，自然会产生不同的工作精神和态度，公共权力的行使效能不同，产生公众对政府不同的信任度。公共权力行使效能的高低与国家治理能力现代化程度密切相关。公正、廉洁、高效、负责的公务员形象是民众的共同期待，有助于提高民众对政府的信任。而国家治理能力现代化明确提出，要求构建效能政府，重建公众信任。因而，乡镇公务员公共责任的自觉熔铸有益于重建民众对基层政府的信任，提升基层治理能力。

(三)公务员行政伦理规约价值目标，有利于基层公务员确立人生理想

公务员主体的伦理准则意识能帮助其树立正确的原则立场和根本态度，体现为严格律己的精神。帮助行政主体树立正确的价值观，培养其选择正确的价值目标和价值理想，进而引导和调节行政主体的言行，追求社会价值与自我价值的统一，发挥积极的导向作用。因而，公务员行政伦理能够自觉规约个体言行，坚定个体的意志力，恪守伦理道德底线，有益于防止公权力滥用。治理主体意志力的现代化强调治理主体坚定“执政为民”的政治信念，恪守“遵纪守法”的行政原则，追求“立党为公”的政治理想。治理主体意志力的现代化推动树立正确的价值观，形成正确的价值目标和追求，助力国家治理能力的现代化。

(四)公务员行政伦理坚持平等公正，有利于基层公务员获得公众认可

公务员行政伦理强调公共责任，其核心就是平等公正，与公共精神内涵一脉相承。行政主体在履职过程中坚持平等公正，既有外在法制力量的规约，亦有内在行政伦理的约束。在这一过程中，行政主体“廉洁奉公”的形象不树自立，既能获得百姓的认可和尊重，又能提高政府公信力。徐湘林提出现代化国家治理能力的构建要积极的“重建政府信任”，[12]平等公正产生的效用正好与这一价值目标相契合。

(五)公务员行政伦理塑造道德信仰，有利于基层公务员塑造理想人格

“道德的实质，其实就是从未来的、超越的维度设定、约束人的行为。”[13]同样，信仰作为一种价值观念形态，最富于价值本性，是满足着人的超越现实指向未来的理想性需要。以行政伦理道德为基础的信仰，推动行政主体结合当前的行政现状进行反思，用“应然”的目标要求指引个体的行政行为。在国家治理现代化背景下，将“治理能力现代化”的内涵融于公务员的信仰，能够推动个体思想意识方向和目标的转变，以培养主体符合现代化要求的理想人格。同时有益于治理主体现代化的实现，而国家治理能力现代化目标实现的关键就是治理主体的现代化。因此，通过行政伦理进一步塑造和完善公务员道德信仰，对国家治理能力现代化目标的实现有重要的积极意义。

三、当代中国乡镇公务员行政伦理

状况及其对基层治理能力提升的约束

由于我国乡镇公务员很大一部分是“顶替”上岗，缺乏正规的考核与培训，其道德素养与公务员行政伦理规范存在一定的差距。加之我国公务员行政伦理建设相对滞后，乡镇公务员行政伦理建设更加薄弱，导致乡镇基层公务员存在严重的行政伦理失范，进而对我国的基层治理能力现代化的发展构成约束性力量。

(一)“唯权力是从”的价值偏好扭曲乡镇公务员行政目标

乡镇公务员群体中“唯权力是从”风气盛行，对上级惟命是从，毕恭毕敬；对下级蛮横无理，态度冷漠，严重偏离全心全意为人民服务的理念。同时，大搞“政绩工程”，无视基层群众需求，忽略基层实际，以谋求获得更高的职位，拥有更多的权力，一味的“追名逐利”。“权力至上”的价值偏好，诱发基层政府公务员“唯虚不唯实”、“唯近不唯远”的政绩观，催生各种“政绩工程”、“形象工程”，我国农村许多地方出现的不顾当地自然条件的“水产养殖”，“果木种植”项目即是这一现象的重要体现，不仅未能产生真正的经济效益，而且还给当地农民带来财产的损失。同时，新一届基层政府，有新一届政绩目标，使得基层政府投放农村的各类项目缺乏连续性，“一届一批新项目，批批项目无结果”的现象层出不穷，屡禁不止。

(二)“责任淡漠”的思想意识破坏乡镇公务员的行政规范

权责一致的公共行政理念要求乡镇公务员，必须切实履行与其职位和权力相一致的公共责任，以确保公共权力行使的公共性与合法性。然而现实生活中，多数乡镇公务员表现为“在其位，不谋其责”。“全心全意为人民服务”的价值理念在基层公务员心中日益淡薄，基层公务员普遍把自己的职责狭隘的理解为“对上级负责”而罔顾基层群众真实的利益诉求。导致基层群众对基层政府的信任度日益降低，容易激化群众与基层政府的矛盾，增加不稳定因素，诱发基层治理的困局。有媒体报道，记者下午三点半到某镇政府采访，发现三层办公楼几乎成空楼，[14]这正是我国基层公务员不履职的真实写照。当前基层公务员坐、等、看的工作态度，对基层群众疾苦和需求熟视无睹的冷漠心态，公然践踏公务员行政规范，已然严重背离了治理能力现代化追求“建构公共信任”的价值理想。

(三)“公权私化”的利益追求降低乡镇公务员的行政效能

公务员群体公共精神的普遍缺乏必然导致“公权私化”，而乡镇公务员普遍“天高皇帝远”的心态，使基层政府公权私化现象更甚。“公权私化”严重破坏社会公正，损害公众信任，降低国家机构制度政策的执行效能，制约国家治理能力的现代化。见诸报端的乡镇一级政府截留惠农补助款、医疗保障金、危房改造款等公共专项资金的现象屡见不鲜，却屡禁不止，值得深思。“公权私化”从某种程度而言就是“腐败”，当公权沦为私权，围绕“权力”的寻租行为自然发生。譬如满足困难群体基本生存发展需要的最低生活保障制度，常常被基层执行者异化为自己的“谋利”工具。有学者在山东的调研发现，基层政府主体往往将“低保”操控为“人情保”、“关系保”、“交易保”，以中饱私囊，致使国家政策严重背离制定初衷，损害政府的公共权威。[15]“小腐败”失去“大民心”，由“公权私化”诱发的腐败于治理能力现代化而言无疑是一场灾难。

四、加强乡镇公务员行政伦理建设，

提升基层治理能力现代化水平的路径

制度与德性是公共行政伦理考察的两个重要维度：德性伦理强调行政个体的道德自律，从人性善的角度出发，重视行政个体在处理行政事务过程中的自我调节、自我约束及自我规范；制度伦理则揭示出人天生的逐利倾向，因而“需要一种协调性的规范来保证人们之间利益的获得。”[16]我国乡镇公务员的行政伦理建设，在强调“内省”道德教育的同时，也必须结合相应的制度规范以“外约”。一方面注重基层公务员的自我道德完善，培育其道德自省和公共意识，另一方面加强制度建设，以制度的强制力规范乡镇公务员行为，保障权力的公共性。通过德性培育和制度安排的合力规约乡镇公务员的行政伦理导向，以确保其行政行为的公正性和有效性。

(一)德性培育：建构乡镇公务员行政伦理的“内省”机制

麦金泰尔提出，“道德生活的每一种形式、道德生活的主要内容以及道德哲学世界观功能发挥等，都离不开符合时代要求的道德教育。道德教育不仅反映着每一种道德生活的形式特征，而且是培养和维持这种形式的必要条件。”[17]党中央提出“三严三实”，推进党的思想作风建设。明确要求治理主体“严以修身”，“提升道德境界，追求高尚情操，自觉抵制歪风邪气”。在推进基层公务员行政伦理建设的过程中，须以“三严三实”为导向，帮助基层公务员树立正确的人生观、价值观、权力观，以培育良好的道德规范和道德人格，引导其积极的道德自省。

首先，培育公民文化，熔铸公共精神和公共责任。国家治理现代化的文化意蕴强调共和主义公民文化的培育，共和主义公民文化强调公民的公共责任和公共精神。国家公务员兼具公民与治理者的双重身份，理应自觉的融入这样的文化土壤，将公共责任和公共精神熔铸到个体的伦理架构之中。共和主义公民文化一直被奉为国家建设的圭臬，共和主义“要求公民必须是一个充满公共精神的人，即成为一个好公民，在面临抉择时，会将公共利益置于个人利益之上。”[18]强调集体利益至上，培育公民对集体的责任感与归属感，将公共精神融于公民的个人信仰。共和主义弘扬的美德、责任、公正、平等的价值理念与当代中国的社会主义主义核心价值观及在其指引下的国家治理理念相吻合。由此，在共和主义公民文化土壤中培育乡镇公务员的公共责任与公共精神，内化为其履行公共职能的价值导向，建立并不断完善符合时代要求的“行政人格”，以增强主体执行力，助力国家治理能力的现代化。

其次，树立道德信仰，汇入社会主义核心价值观。公权力的公共性，决定其必然受社会道德规范的监督和约束。行政主体的行政行为，不仅是其个人的道德品格的反应，更与其所处的社会关系息息相关。行政主体的道德会直接影响社会风气，成为社会道德的风向标。社会主义核心价值观的“民主、和谐、平等、公正、敬业、诚信”等价值观念与国家治理现代化价值目标相契合，对于塑造公民正确的价值导向有积极意义。国家治理能力现代化也强调“在继承和改造中重建大众认同的、开放的核心价值体系”。作为国家行政主体的公务员更应自觉将社会主义价值观内化为个体崇高的道德信仰，以道德的力量规约个体行为，促使个体的言行向理想的目标迈进，增强主体意志力，成为公共权力的合格代理人。

第三，重视道德遗产，汲取传统文化中的德育精华。传统文化博大精深，源远流长，蕴含着伟大的民族精神。“尚德”、“重道”是中国传统文化的精髓：传统儒家文化提倡“孝、悌、忠、信、礼、义、廉、耻”的“八德”塑造，追求“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”，深刻影响主体的价值取向与行为方式；道家文化推崇“知变、因变、应变”的辩证思维，有助于培养主体的应变力和创新力。因而要充分重视并发挥传统文化的德育价值，乡镇公务员更应自觉汲取传统文化中的德育精华，重塑主体的奋斗精神、进取精神、创造精神，加强自身道德完善，塑造健全人格。充分发挥道德“软实力”的积极效用，纠正乡镇公务员扭曲的思想意识，矫正其错误的行政行为。

(二)制度安排：增强乡镇公务员行政伦理建设的“外约”力量

在加强基层公务员道德培育，构建“内省”机制的同时，还应该建立健全一套制度规范，辅以增强公务员行政伦理的外在约束。“制度是一种集体理性，依赖制度产生的‘善’才具有普遍性和确定性，……个人的道德理性是有限的，必须加强行政道德规范的制度化建设，这样才能有助于行政道德规范的最终形成，进而也才能克服泛道德主义和道德虚无主义，规避道德风险”。[19]个体的自利倾向很难使其在个体利益与集体利益的矛盾中做出符合社会规范的选择，个体的道德自觉亦难以形成真正的约束，因而以制度加以强制规范显得尤为必要。邓小平曾指出，好的制度可以使坏人无法任意横行，而坏的制度则使好人无法充分做好事。因此，我们应当注重公务员行政伦理的制度规范建设，提高外在约束力，更好的规范乡镇公务员的行政行为。

第一，加强乡镇公务员行政伦理法制规范。通过行政法制规范外在规约乡镇公务员的行政行为，加强对权力运行的制约和监督。让乡镇公务员在这样的规约过程中形成一定的法治思维，自觉懂法、守法、用法，并把法制规定内化为自身的规则意识，规范个体的行政行为。法制规范的强制性决定了法制的权威性，因而有必要把现有的公务员行政伦理规范以法律的形式确认，提高其约束力。亦可以通过专门的道德法规，明确公务员的道德底线，划定道德禁区。

第二，完善乡镇公务员行政伦理监督体系。在加强法制监督的前提下，吸引群众监督与舆论监督力量的参与，构建多元的行政伦理监督系统。乡镇公务员的言行关乎基层群众利益，基层群众有对基层公务员进行监督的积极性，因而要突出人民群众在行政伦理监督中的作用，以鼓励的方式激发基层群众参与监督的积极性。舆论监督具有广泛而深刻的影响力，通过对乡镇公务员行政伦理的监督，一方面增强公共权力运行的公开性和透明性，推动“让权力在阳光下运行”，同时也能对群众监督和法制监督进行有效的补充。

第三，建立乡镇公务员行政伦理评价机制。打破唯“政绩”而论的评价传统，加强对乡镇公务员行政伦理素养的评价。构建以“公共精神”为核心的公共责任承担和公共权力行使的评价基准。并将道德评价结果纳入公务员绩效考核，以奖惩分明的实践培育乡镇公务员系统正确的伦理氛围和价值导向，由此进一步规范乡镇公务员的行政行为。

第四，健全乡镇公务员行政伦理的政治规矩。习近平总书记明确提出要“严明政治纪律和政治规矩”，“把守纪律、讲规矩摆在更加重要的位置”，而“政治规矩”的基础就是治理主体的行政伦理规则。以党的纪律建设的高度权威性，构筑基层乡镇公务员的思想防线和道德底线，培养乡镇公务员的纪律自觉性，抵制“怕纪律，不作为”的怠责思想。同时，必须提高违背政治规矩的惩治力度，明正党规法纪的震慑力和权威性。

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