省域内跨界流域生态补偿实践研究——以大汶河为例

□接玉梅 杨致瑗 葛颜祥 赵庚星

省域内跨界流域生态补偿实践研究
——以大汶河为例

□接玉梅1杨致瑗2葛颜祥1赵庚星3

近些年来，我国加快了流域生态补偿实践的探索，一些省份开展了类型多样的流域生态补偿实践。流域生态补偿作为一种经济调节手段，实现了流域生态保护外部性的内部化，有利于调动流域生态保护者的积极性。本文从基本思路、政策体系、监管制度等维度分析评述了大汶河流域生态补偿机制，剖析了大汶河流域生态补偿机制取得成效的原因，并就完善政府主导的跨界流域生态补偿机制提出了相关政策建议。

大汶河；流域生态补偿；政府主导

一、引言

20世纪90年代末期，生态补偿机制开始被引入到流域治理领域。流域生态补偿，不仅有利于流域生态环境保护，同时对解决流域上下游利益冲突，促进流域内社会稳定、经济可持续发展发挥着重要作用。[1，2]流域生态补偿作为一种经济调节手段，实现了流域生态保护外部性的内部化，让流域生态保护的受益者支付费用，实现对流域生态保护者的合理回报和流域生态服务的足额供给，有利于调动流域生态保护的积极性，激励流域内的政府和居民从事生态投资并使生态资本增值，促进生态文明与和谐社会建设。[3]近些年来，我国流域生态补偿实践探索加快，很多省份开展了类型多样的流域生态补偿实践。

大汶河流域是山东省辖区内的流域，流域流经5市地11个县市区，主要流域在泰安市，流域面积较小，利益主体关系比较明确，省政府较容易协调其利益关系。为保护大汶河流域生态环境，从2008年至2010年由山东省财政厅和环保局制定了试点办法，在大汶河流域实行上下游生态补偿。

本文在评述大汶河流域生态补偿机制的基础上，剖析了大汶河流域生态补偿机制取得成效的原因，并就完善政府主导的流域生态补偿机制提出了相关政策建议。

二、研究区域概况

大汶河又名汶水，是山东省名川之一，位于黄河下游右岸、山东省中部的泰山南麓，是黄河的最末一条大支流。大汶河主流起源于淄博市沂源县松固山南麓的沙崖子村，汇集泰山山脉以南、蒙山山脉以北诸水，由东向西流经淄博市的沂源县、莱芜市(莱城区、钢城区)、泰安市(泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县)、济宁市的汶上县、济南市的平阴县，共计5市地11个县市区，主要流域在泰安市。全长208公里(包括大清河)，在东平县马口入东平湖，再由东平湖清河门出湖闸泄入黄河。主要支流有嬴汶、石汶、泮汶、柴汶、漕河、汇河。大汶河源头至入湖口全长208公里，自然落差362米，总流域面积8536.5平方公里，其中，在泰安市境内流域面积6093.2平方公里。大汶河流域内共113个乡镇，5347个自然村，564.83万人，其中：莱芜市27个乡镇，1147个自然村，118.4万人；泰安市86个乡镇，4200个自然村，550.78万人。

大汶河是山东省重要的河流之一，因其水流向西，也被称为全国最大的“倒流河”。河砂是这一带的丰富资源，取河之沙成为这里“增收致富”的重要项目。然而，挖采河沙导致了生态植被的破坏，沿岸地下水位下降，农田灌溉和人畜用水出现困难，人们不得不集资再次打井治水。随着沿岸经济的发展，尤其是沿途的煤矿、造纸厂，对大汶河造成了一定的污染，也给沿岸的居民的生活和健康造成了影响。

为保护大汶河流域(以下简称流域)生态环境，探索建立有利于改善生态环境的激励约束长效机制，山东省财政厅、山东省环保局制定了《大汶河流域上下游协议生态补偿试点办法》。办法实施后，经考核，2008年角裕断面COD和氨氮年均浓度分别比上年度改善14.9%、51.1%，莱芜市获得泰安市给予的水质改善生态补偿资金165万元；东平湖湖心COD和氨氮年均浓度分别比上年度改善13.3%、10.8%，泰安市获得省级财政给予的水质改善生态补偿资金124万元。

三、大汶河流域生态补偿机制分析

(一)大汶河流域生态补偿机制的基本思路

流域生态补偿是一个整体，其设计思路包括相互联系的五个部分：首先，界定大汶河流域尺度。在这里所指的流域，是指大汶河流域干流或较大的支流源头流经区域，包括莱芜、泰安两市辖区内8县(市、区)，即莱芜市所辖莱城区、钢城区，泰安市所辖泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县，治理目标为确保大汶河达到规定水质目标。其次，确定补偿主客体。明确大汶河流域属于“治理补偿、污染赔偿；责任明确、上下联动；政府主导、整体推进”模式，确定的补偿主体是省级政府和地方政府，补偿客体是山东省内为完成污染物减排任务、改善水环境质量做出贡献或利益受损的主体，不过由省级和市级政府来代表具体的补偿对象接受补偿或者赔偿。再次，依据大汶河流域上下游检测断面水质控制目标和水质改善情况，确定生态补偿与赔偿资金额度与方式。第四，确定生态补偿资金的使用方式。第五，制定大汶河流域生态补偿机制的监督与考核机制。

(二)大汶河流域生态补偿机制的配套体系

大汶河流域生态补偿机制的政策体系以水质状况为依据，以生态补偿资金补偿与赔偿制度为核心，包括生态补偿资金的筹集方式及使用监管制度，并规定了生态补偿资金的适用范围。具体包括以下内容：

(1)建立健全以自动检测为主的水质监测系统。大汶河流域上下游协议生态补偿，以流域水质状况作为依据，按照跨界断面水质自动监测数据(化学需氧量和氨氮)的年平均值进行考核。大汶河莱芜市入泰安市的水质，以莱芜市角峪为考核断面；泰安市境内水质，以泰安市东平湖湖心为考核断面。省财政厅、省环保局优先支持在大汶河流域建立健全以自动检测为主的水质监测系统，加强监督性监测和运行管理，确保提供真实可靠的水质监测数据。每年1月份，省环保局提供上年的水质监测数据，省环保局和省财政厅据此然后结合补偿办法和公式确定当年补偿额度，下达补偿资金计划。

(2)建立以省级政府为主导的跨区域生态补偿模式。大汶河流域是山东省辖区内的流域，流域面积较小，利益主体关系比较明确，省政府较容易协调其利益关系。其生态补偿原理是上游水质变好，下游补偿上游；下游水质变好，省级补偿下游。由于是跨行政区域补偿，其目的在于建立一种连环责任制，彼此之间形成链条式的激励和约束机制，调动相关地市环境保护的积极性和责任感。补偿与赔偿方法如下：考核断面水质达到Ⅲ类水质标准的市，省级调控资金按照1∶1的比例给予达标补助；不达标的不予补助。同时，按照上下游水质变化情况进行调节。如果莱芜市水质比上年好转，则由泰安市补偿莱芜市；如果莱芜市水质比上年恶化，则由莱芜市向泰安市赔偿；如果泰安市水质比上年好转，则由省级调控资金补偿泰安市；如果泰安市水质比上年恶化，则由泰安市向省级赔偿。

(3)建立以省级财政为主的补偿资金筹集和使用制度。补偿资金由省、市、县(市、区)共同筹集。补偿资金来源于省级财政、芜莱市财政、泰安市财政预算内安排的环保专项资金和排污费收入等，各市应筹集的年度补偿金，原则上由省按照各市2006年度所排放COD、NH3-N两种主要污染物总量和国家公布的处理成本(2006年COD处理成本3500元/吨、NH3-N处理成本4375元/吨)计算出的总处理成本的20%核定。从补偿资金的筹集来看，主要是由省级政府来承担，直接利益主体莱芜市和泰安市只承担20%。

(4)建立生态补偿资金使用监督管理制度。补偿资金要坚持“单独核算、专款专用、跟踪问效”的原则，实行专账核算，确保资金安全、高效。在补偿资金到位后两个月内，各市将资金的具体安排意见报经省财政厅、省环保局批准后实施。试点补偿资金共筹集2000万元，其中，省级筹集1200万元，泰安市筹集500万元，莱芜市筹集300万元。泰安市和莱芜市财政局分别开设专门账户，两市筹集的资金存入该账户管理，作为两市各自的补偿资金基准额度；省级1200万元作为省级调控资金。

(三)大汶河流域生态补偿机制的补偿效果

大汶河流域上下游协议生态补偿试点，充分调动了泰安市、莱芜市加强流域水环境保护的积极性，取得了明显成效。经考核，2008年角裕断面COD和氨氮年均浓度分别比上年度改善14.9%、51.1%，莱芜市获得泰安市给予的水质改善生态补偿资金165万元；东平湖湖心COD和氨氮年均浓度分别比上年度改善13.3%、10.8%，泰安市获得省级财政给予的水质改善生态补偿资金124万元。试点3年来，山东省财政和泰安市、莱芜市充分发挥资金政策、体制机制、舆论宣传的引导作用，逐步建立起多方齐抓共管的环保工作新格局，流域生态环境持续改善。2010年，大汶河莱芜考核点角裕断面化学需氧量浓度比2008年下降60.1%，氨氮浓度下降81.11%；泰安考核点东平湖湖心水质化学需氧量浓度比2008年下降35.09%，氨氮浓度下降30%，化学需氧量和氨氮两项指标是20年以来大汶河第一次达到了地表水Ⅲ类水质标准。泰安市、莱芜两市在取得突出环境效益的同时，也得到了相应的资金补偿。其中，泰安市获得500万元，莱芜市获得813万元。

(四)大汶河流域生态补偿机制的启示

大汶河流域生态补偿机制实施以来，经过省、市各方共同努力，大汶河流域水质得到明显改善。分析其主要原因在于：

(1)明确了环境责任，解决了水资源污染的负外部性问题。跨区域流域的责任界定不清使上下游都不会主动提供或保护流域生态环境这一公共物品，生态资源使用不可避免地会陷入“公地悲剧”的矛盾与困境。[4]而大汶河流域生态补偿机制通过明确界定地方政府对辖区内的水环境质量负责，并划定监测断面，由地方政府代表辖区内的组织和个人为所享受的生态服务和破坏的生态环境付费，这些费用被扣缴为生态补偿资金并专项使用，一定程度上解决了水资源污染的负外部性问题。

(2)政府主导，实施效率高。从实施主体和运作机制来看，大汶河流域生态补偿机制是政府主导型生态补偿。政府补偿的政策方向性强，具有强制性。在政府补偿中，如何补偿，补偿多少，实施补偿后要达到什么样生态环境目标，均由政府统一做出政策性的规定。[5]大汶河流域生态补偿明显地体现了这一特点。其发生的背景是因为东平湖是南水北调工程山东段的重要蓄水走廊，为了调动上下游共同保护生态环境的积极性，山东省财政厅和环保局决定，由省级财政和泰安、莱芜两市财政共筹集资金2000万元(其中，省级筹集1200万元)，在大汶河流域先行开展上下游协议生态补偿试点，确保南水北调山东段水质达标。山东省财政厅、环保局负责本试点工作的指导、监督工作；流域内市级财政、环保行政主管部门负责本行政区内试点工作的组织实施工作。

(3)建立了链条式的激励约束机制，调动了环境保护的积极性和责任感。大汶河流域生态补偿机制试点坚持“治理补偿、污染赔偿；责任明确、上下联动；政府主导、整体推进”的原则，建立了“上游水质变好，下游补偿上游；下游水质变好，省级补偿下游”一种连环责任制，彼此之间形成链条式的激励和约束机制，使流域上下游形成了统一的利益链条，从而充分调动了相关地市环境保护的积极性和责任感。

四、思考与建议

目前，在我国推行市场主导的流域生态补偿机制的条件尚不具备，明确生态环境资源产权、降低生态环境资源交易过程中的交易成本以及相应的的法律保障体系尚不完善，因而通过市场主导模式解决环境外部性问题并不现实。而且，在构建流域生态补偿机制时，我们的目标也不是单一的，一方面要保护生态环境，确保生态环境资源的足额提供，另一方面要实现各地区的协调发展。所以综合而言，现阶段我国推行政府主导的流域生态补偿机制是现实可行的。[6]大汶河流域生态补偿机制作为政府主导的生态补偿试点，虽然取得了很好的补偿效果，流域水质得到了较大改善，流域生态环境也持续改善，可是生态补偿试点结束后，大汶河流域生态环境的前景仍然堪忧。为了建立大汶河流域生态补偿的长效机制，提出如下建议：

(一)出台专门的行政法规或条例，为流域生态补偿机制制度化运作提供保障。目前在国家层面，有关生态补偿的立法严重缺位，生态补偿在推广过程中普遍陷入法律依据不足的困境。在国家制定出台生态补偿专项法律以前，为保证流域生态补偿机制长期稳定的实施，中央和地方政府有必要出台专门的行政法规或条例，实现流域生态补偿机制制度化运作。[6]

(二)建立省级跨区域流域协调机构，管理和监督流域上下游生态补偿中的问题。流域生态补偿机制由多个部门共同主导实施，短期内能发挥积极作用，但易受部门本位主义影响。因此，建立流域综合协调部门协调和管理流域上下游市、县和省内行政主管部门的利益关系，有助于消除各方矛盾，解决流域生态补偿资金筹集、分配及监督问题，从而为建立流域生态补偿的长效机制提供条件。

(三)完善地方政府政绩考核机制。完善地方政府政绩考核标准，增加生态环境改善的内容，提高生态环境改善在整个评价体系中的权重，使地方领导政绩与辖区内的流域水质情况紧密挂钩，促使地方政府自上而下地关注流域生态环境，使流域上下游地方政府积极主动地参与到流域生态补偿机制的建设中，从而保证流域生态补偿工作的顺利推行。

(四)制定更加公平合理的流域生态补偿标准。大汶河流域生态补偿量的确定主要是采用了生态重建成本法，但是在成本确定时仅考虑了对污染物的处理成本这种直接成本，而没有考虑生态建设及保护等直接成本及对高污染行业限制等对应的间接成本，因而补偿额度有低估之嫌，从而导致对直接利益主体的激励和约束的力度不够。补偿资金筹集时，没有考虑沿河地区的经济发展水平及用水效益等因素。补偿标准的确定是实现流域生态补偿的前提，也是流域生态补偿的关键环节。只有综合考虑各种因素，兼顾保护者和受益者的双方利益，才能使计算的生态补偿标准既具有可操作性又体现公平、公正原则，[7]因而还要加大生态补偿的力度，在确定补偿标准时还应考虑水量情况及受益区的经济发展状况等因素，从而使补偿标准的确定更为客观和公平。

[1] 杨道波.流域生态补偿法律问题研究[J].环境科学与技术，2006，29(9):57-59.

[2]彭晓春等.基于利益相关方意愿调查的东江流域生态补偿机制探讨[J].生态环境学报2010，19(7) :1605-1610.

[3]邓伟，阎凯，刘佳.流域生态补偿的国内外经验对云南省的启示及其对策[J].时代金融，2009，12:70-72.

[4]高荣松.开发建设项目环境影响评价原理与方法[M].成都:四川科学技术出版社，1989.

[5]张帆，李东著.环境与自然资源经济学[M].上海:格致出版社，2009.

[6]王军锋，侯超波，闫勇.政府主导型流域生态补偿机制研究——对子牙河流域生态补偿机制的思考[J].中国人口﹒资源与环境，2011，21(7).

[7] 李怀恩，尚小英，王 媛. 流域生态补偿标准计算方法研究进展[J]. 西北大学学报(自然科学版)，2009，39(4):667-672.

2016-05-17

本文得到国家社科基金“水源地保护区生态补偿制度建设与配套政策研究”(项目编号：14BJY027)、教育部人文社会科学研究项目“流域生态补偿量的测算及补偿方式优化”(项目编号：13YJA790025)联合资助。

1.山东农业大学经济管理学院，山东 泰安，271018；2.南京农业大学金融学院，江苏 南京，210095；3.山东农业大学资源与环境学院，山东 泰安，271018

接玉梅(1975- )，女，山东农业大学经济管理学院副教授，山东农业大学资源与环境管理在站博士后；葛颜祥(1965- )，男，山东农业大学经济管理学院教授；赵庚星(1964- )，男，山东农业大学资源与环境学院教授，博士后合作导师。

X196

A

1008-8091(2016)04-0064-04