关于规范村社分账管理的实践与思考

■陈菊英　陈黎英　朱　丽

关于规范村社分账管理的实践与思考

■陈菊英陈黎英朱丽

松江区于2013年底完成了镇、村二级农村集体产权制度改革，成立了二级新型集体经济组织。2014年对农村集体产权制度改革后仍保留村级集体经济组织的107个村（居），全面推行村社分账管理，完成96个村级单位（86个村、10个居委会）村社分账。至2015年4月，在九亭11个居委会完成村社分账后，全区86个村、21个居委会全部施行两本账核算。

一、主要举措

1.领导重视，积极落实

启动村社分账工作以来，得到了区、镇领导高度重视以及基层工作人员的积极配合和支持。从村级产权制度改革的顶层设计，到村社分账的落实推进，区、镇明确各自分工和职责，建立了挂钩联络制度。区农委一把手亲自挂帅，区经管站不定期下基层开展指导和督查，镇经管所指定专人负责实施指导，形成了领导重视、部门配合、上下齐动、齐抓共管的工作氛围，使松江区在全市率先实现了村社分账管理全覆盖。

2.民主决策，体现民意

在实施村社分账管理过程中，叶榭镇严格把好“五关审核”（报账员关、村社负责人关、村务监督小组关、联村会计关、镇结算中心关）。对于村委会向村合作社借款等重大事项实行民主决策，“三重一大”社员代表会议均有会议签到、会议记录，能够明确借款事由、借款期限等等，作为重大事项均由村合作社代表举手表决同意。手续较为完备详实，能够真实记录发生的经济事项并体现民意。

3.严格控制资金使用审批

新浜镇和石湖荡镇为规范资金使用管理，各自设置了审批的前置关口，从源头上控制了货币资金的使用和审批，做到了资金使用的规范化、透明化。新浜镇的“货币资金支付申请书”，细化到资金用途、收款单位、票据号码、资金总额、审批人和领用人等，并通过村务监督委员会审核后方可支付。石湖荡镇的“资金使用报销审批流程表”，明确用途、经办人及证明人、单位分管领导意见、审核人意见、审批人意见、原始凭证张数及金额，并有附件。

二、实施村社分账管理产生的问题

村社分账有效克服村集体经济组织功能虚化、弱化等村社合一的突出问题，给村级经济发展带来积极影响。但改革在先、政策滞后，伴随村社分账的业务及管理问题，亟待去完善和解决。

1.分账后新型集体经济组织财务管理制度缺失

2007年农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》下发后，各地相继尝试推进以村级为主的农村集体产权制度改革试点。改革后村合作社兼具了集体经济性质和市场经济成分的双重功能，在会计科目的设置与核算上均不同于原集体经济组织。目前由于没有统一的会计核算制度和财务管理制度，导致村社分账后在开支审批、账务处理、相互往来清理、民主决策等环节上，暴露出不合规范的情况。

2.分账后村委会运转经费缺口凸显

分账前，村委会和合作社的账户合一，合作社用收益贴补村委会的情况时有发生。分账后村委会从财政转移支付获得的经费，满足不了日常开支需要，为平衡收支缺口，只能从合作社以往来科目借款使用。分账后第一年，叶榭13个村中9个村委会账户亏损。石湖荡某村2014年村委会向合作社借100万元，往来形式宕帐。但是，也有些合作社账面上有盈余。

3.村级集体组织管理队伍弱化

村级组织担负着上传下达、组织实施的职能，在实现维护长治久安方面有着不可替代的作用。面对农村改革步入深水区，实行村社分账后，因村干部的交替任职及财务人员兼职等诸多因素，管理要求达不到发展的新常态。一是村干部思想不重视，对村社分账意识比较淡薄，仍沿用老办法做事，特别是村主任、理事长一肩挑的村，两本账均由村主任一支笔签字，认为分与不分一个样，在费用审批时不分或分不清账户。二是村级财务人员对村社分账后两本账各自核算科目、内容和要求掌握不熟练，出现科目运用错误、合同主体或发票抬头与账户不匹配、合作社向村委会借款、村委会三级科目出现自有资金等问题。这就造成财务人员的审核作用只是走过场。

三、完善村社分账管理的对策措施

1.创新农村集体管理机制，强化农村“三资”管理

村社分账是新事务，目前尚无现存的管理制度参照，急需建立健全相关的管理制度。继《松江区农村集体资产管理暂行办法》（松委［2014］68号）后，区农委与区财政局联合下发了《关于印发〈村民委员会与村集体经济合作社分账科目〉的通知》（松农发［2015］4号），明确规定村委会与合作社各自的分账管理科目设置及核算内容等。2016年区农委与区财政局联合制订《松江区农村集体经济组织财务管理制度》（松农发［2016］59号），为新建集体经济组织的财务预算、收支管理、票据管理、收益分配、资产资源等方面规范管理作出详细规定。同时，针对村社分账初期共性问题，制订了《村社分账后开支审批程序》，在全区范围内统一开支审批流程和合作社财务公开格式，借助涉农财会人员培训平台进行专题培训。

2.加大公共财政支持农村力度，确保村级组织的有序运营

分账后村委会与村合作社分别编制收支预算，由村务监督委员会审核、村民代表会议决议，镇经管所审批备案。一是落实配套财政政策。对分账后村委会经费不足的情况，2015年起加大了区财政转移支付力度，增加了村级扶持补贴额度，从原来的5400多万元增加到9900多万元。农业地区每个村平均由70多万元增加到了130万元，村均增加60万元。对少数村公益事业支出经费的不足部分，各镇积极寻求解决办法，把区财政扶持后缺口纳入镇财政预算，从机制上保障分账后村委会正常运作。如新浜镇和叶榭镇自2016年起对村委会经费不足部分由镇财政予以托底。二是加大合作社财务公开力度。由区统一制作财务公开表式，合作社各项收支都必须定期公开、公示，接受村民的民主监督。鼓励由盈余的合作社适当予以社员分配。

3.开展村级组织管理人员岗位培训，提升集体资产管理水平

2015年是村社分账后第一个换届选举年，产生了一些新的村主任和理事长。今年计划以财政涉农财会人员培训为契机，对村级集体资产管理人员开展村社分账业务培训，一手抓培训，一首抓管理。以培训促进管理，通过培训提高村级组织管理人员的素质。一是提高村干部分账思想认识。即提高村干部开支审批的分账意识，分清两个口袋，防止账户间混淆，把好分账第一关。对由合作社开支的“三重一大”项目经费，必须履行民主程序。二是提高财务人员业务水平。在巩固会计基础知识和村级财务规范化建设的基础上，重申村社分账管理要求，明确两本账科目核算内容，做到不混帐、不重复、不遗漏。对村社分账检查中发现的问题归类梳理，提出解决办法并形成案例重点解析，真正实现两本账的财权事权分离。□

（作者单位：松江区农村经济经营管理指导站）