美国民事送达制度对完善我国送达程序的启示

文/张馨天

美国民事送达制度
对完善我国送达程序的启示

文/张馨天

导 读

美国民事诉讼法对送达制度作了较为完善的规定，其所包涵的正当法律程序理念、当事人送达制度、被告放弃正式送达传唤状制度以及将送达作为管辖权依据等具体程序，对我们重新认识送达制度的价值取向和民事送达的行为属性，合理简化送达程序，正确确定法院审限的起算点，从而解决法院“送达难”问题有着积极的参考价值。

由《美国联邦民事诉讼规则》（以下简称《规则》）和大量相关判例构成的美国民事诉讼法律，对美国民事送达制度作了较为完善的规定。尽管美国民事送达制度有着与我国不同的文化背景和历史渊源，但其所包涵的宪法“正当法律程序”理念、基于民事诉讼私人属性而建立的当事人送达制度、鼓励被告放弃正式送达传唤状制度以及将送达作为管辖权依据等具体程序，对我国法院以破解“送达难”为目标而持续进行的民事送达方式改革，有着积极的参考价值。本文拟对美国相关制度进行分析，并结合我国法院正在进行的民事送达方式改革，提出自己的建议。

正当法律程序与送达制度价值取向

“正当法律程序”（due process of law）这一基本术语是美国宪法关于程序的最重要概念。其来源于美国联邦宪法第十四条修正案第1节“未经正当法律程序，任何州均不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这一术语在实践中最简单的运用是受听审的权利（the right to be heard）。关于通知和听审的重要性，美国大法官费里克斯．弗兰克福特（Felix Frankfurter）在反法西斯难民联合委员会诉麦克拉斯一案中指出：“在一个人的名声因一个针对他的案件而受到严重败坏时，没有什么更好的设计比给他一个案件通知并使他有机会亲历这个案件更能够达到真实了，也无法找到更好的方式来产生一种被公正对待的感觉，这种感觉对于大众的政府而言太重要了”。由于送达的基本功能是通知功能，它是保障当事人知情权，行使辩论权和反驳权，接受听审的基础。因此，在美国民事诉讼司法判例中，法官经常将送达问题上升到宪法“正当法律程序”的高度进行论述和分析。美国联邦最高法院大法官罗伯特·H·杰克逊（Robert Houghwout Jackson）在马兰诉中央汉诺威银行和信托公司一案中，论述有关送达争议问题时写道：“在任何被赋予终局性的诉讼中，正当程序的基础的（elementary）和基本的(fundamental)要求是，根据所有的情况，合理筹划（reasonably calculated）通知，以告知未决诉讼利害关系人并向其提供提出反对意见的机会。该通知必须具备具有如此的性质，以至于合理地传达需要的信息，且它必须提供让利害关系人出庭的合理时间……所采用的途径必须是这样：确实想通知缺席者的人为完成通知任务所可能合理采纳的方式。”尽管将宪法“正当法律程序”运用到具体案件的做法，与美国的宪法司法化有着密切关系。但是，这也从一个侧面反映了美国法律对于送达制度的价值取向，即将合理保障当事人的诉讼权利作为其获得正当性的前提。也就是说，美国的民事送达制度是将保障当事人的诉讼权利作为首要目标。

我国民事诉讼法也规定保护当事人行使诉讼权利是其首要任务，并要求人民法院在审理民事案件时，将保障和便利当事人行使诉讼权利作为基本原则之一。但是，随着我国社会经济的发展，因人口流动频繁而社会管理手段相对滞后、社会诚信缺失引发的“送达难”问题凸显。特别是我国社会步入“三期叠加”阶段、经济进入新常态之后，规避、抗拒送达，通过制造送达困难拖延诉讼的情形日益突出，送达问题已经成为制约法院民事审判效率提升的瓶颈。法院将改进送达方式、提高送达效率作为提高整个民事审判效率，缓解案多人少矛盾的重要切入点。因此，在设计具体的改革措施时，就难免将其着眼点更多地放在如何提高送达效率上，而对当事人诉讼权利的保护有时会显得不足。比如当事人送达地址确认制度，是最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要》要求着力推动建立的制度。但是，很多法院在具体实践中对于送达地址确认书的格式和内容的规范化方面做得不够，特别是对拒绝提供送达地址、提供虚假地址或提供地址不准确的法律后果的告知程序缺乏硬性要求，在对送达地址的推定方面有的显得过于刚性。一些学者诟病以前部分法院的送达改革，“出于提高诉讼效率，减少诉讼成本的考虑，较多法院青睐于简化送达规则，而较少地考虑送达的正当化，甚至以牺牲正当程序为代价，换取过于简约的程序规则”，这种现象在某种程度上仍然存在。由于我们提高民事审判效率的目的是及时解决纠纷，实现司法公平正义，如果因为提高审判效率而忽视了对当事人合法诉讼权利的保护，将与实现司法公平正义的目标背道而驰。因此，在对我国送达方式进行改革时，学习美国把送达制度上升到宪法“正当法律程序”的理念，将保障当事人诉讼权利作为首要价值取向，兼顾法院的送达质量和效率，是我们的应有选择。

点 睛

由于我们提高民事审判效率的目的是及时解决纠纷，实现司法公平正义，如果因为提高审判效率而忽视了对当事人合法诉讼权利的保护，将与实现司法公平正义的目标背道而驰。

民事诉讼私人属性与当事人送达制度

审视美国民事诉讼法有关文书送达的立法和司法，贯穿于其民事诉讼程序的送达制度采取的是以当事人送达为主、以法院职权送达为辅的原则。美国民事诉讼法规定，传唤状和传票的送达主要是依据当事人申请启动并由当事人自行送达，其他令状则由依职权送达。比如《规则》第4条第2款规定：“原告提交起诉状的同时或之后，可以向书记官提交传唤状并要求书记官署名。如果传唤状的形式符合要求，书记官应当署名，加盖法院印章，并将传唤状发还给原告，以便由原告向被告送达。”该条第3款第1项又规定：“传唤状应当和起诉状副本一同送达。原告应当负责在本条第13款规定的期限内送达传唤状和起诉状，并应向其他应进行送达的人提供必要的传唤状和起诉状副本”。而《规则》第4条第1款，则规定了除传唤状和传票以外的其他令状，应由联邦法警总长、法警副总长或者为此目的而特别委托的人实施送达。另外，如果原告有请求，或原告以贫穷者诉讼救助进行诉讼的，或原告以海员身份进行诉讼的，则法院必须采取指定送达的方式进行送达。

“一国民事送达的行为属性，从传统的观点看，常常取决于其所选择的民事诉讼模式”。美国民事诉讼起诉状和传唤状的送达主要不由法院官员执行，而是由当事人承担，这种制度设计的理论依据是英美法当事人主义的诉讼模式，即诉讼是当事人私人的事情，原告向被告送达起诉状和传唤状是天经地义的。基于民事诉讼和民事送达私人属性的认识而设计的当事人送达制度安排，对增强当事人的诉讼参与动力，减少司法负担，缓解当事人与法院的矛盾，有着不可低估的作用。

反观我国有关送达的立法和司法制度，其是基于很强的职权主义色彩而制定的：民事送达不分文书种类和原告身份，一律由人民法院负责送达，送达是法院单方的职责和诉讼义务，诉讼中由此产生的不能送达的风险和诉讼拖延责任也由法院单方承担。当事人在送达中并没有真正地参与，没有表达、处分的权利和自由。因此，将当事人送达制度引入我国民事诉讼程序，不仅可以节约诉讼成本、提高诉讼效率，也会增加我国司法资源的供给，减少送达环节的司法需求，缓解我国司法资源供给与司法需求之间的紧张关系，更重要的是体现当事人在民事送达中的程序主体性和程序参与性。所以，基于确认送达是法院和当事人共同的诉讼行为，并在法院和当事人之间进行合理的权利和义务配置的民事送达的设计和改革，应该是我们送达制度立法的改革方向。

当然，在学习美国当事人送达制度安排时，我们也应该注意其并非绝对排除职权送达。美国对于特定文书种类，或特定身份的原告，或应原告的申请，规定必须由法院进行送达的做法，不仅体现出司法的权威，而且包含着法律的温情。我们在引入当事人送达制度时，对于体现法院国家审判权力行使结果的判决书、裁定书、强制执行通知书等文书的送达，对于原告系弱势群体的案件，对于原告有正当理由而提出申请的情形，法院应该依照职权送达，以体现国家司法的权威、避免过度增加弱势群体的负担，或在原告有正当理由无法送达情况下保证他们的诉权。

被告放弃正式送达制度与送达程序的简化

《规则》第4条第4款规定，作为送达对象的个人、法人或团体，均有义务避免为送达传唤状而发生的不必要的费用。为了节约费用，原告可以向被告通知诉讼开始，并且可以请求被告放弃送达传唤状。如果被告不同意原告提出的放弃送达的请求，且被告并没有合理的不同意的理由，则其应承担送达时产生的费用、原告申请放弃送达而支付的合理费用（包括律师费用）。这就是美国民事诉讼法规定的，基于当事人送达原则而设立的被告放弃正式送达制度。该制度制定的目的是简化送达方式、节约送达费用、提高诉讼效率。《规则》为了鼓励被告放弃正式送达，采取了“胡萝卜”加“大棒”政策，软硬兼施。除了上述正式送达费用安排外，《规则》还规定如果被告放弃正式送达，则其可以享有60天（如果被告不在美国境内，则为90天）的答辩时间，而《规则》第12条允许的一般答辩时间仅为20天。

我国法院也在不断探索送达制度的简化问题。最高人民法院在其制定的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《简易程序若干规定》）中规定，对于简易程序审理的案件，法院传唤当事人可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等多种简易方式进行。但在普通程序中并没有相关的规定。而且即便是简易程序审理的案件，也没有对被告愿意接受简易方式传唤到庭的奖励。因此，可以借鉴美国被告放弃正式送达制度，鼓励被送达人放弃正式传票送达方式，规定如果受送达人不放弃送达人申请放弃送达的请求，则送达费用由受送达人承担，如果其同意放弃可适当放宽答辩期限等。这样可以使法院或当事人充分利用现代通信手段，及时要求受送达人同意放弃送达的请求，按法院确定的日期参加诉讼。这既能够在一定程度上解决法院“送达难”和送达成本居高不下的状况，又能对诉讼双方起到激励和惩罚的作用。

送达作为管辖权的依据与法院审限

美国法律规定法院在启动一个案件之前，其必须对该案件享有管辖权[包括对物管辖权（jurisdiction over the subject matter）和对人管辖权（jurisdiction over the person)］。在对人管辖权方面，又将能否对被告进行送达作为法院是否享有管辖权的依据。也就是说，传唤状和起诉状有效送达给被告，是法院开始对案件行使管辖权并进行有效审理的前提。这就使得当事人对传唤状及起诉状的送达问题，在诉讼的推进过程中显得非常重要。虽然美国对法院案件审理期限并无明确规定，但是为了防止诉讼延迟，《规则》第4条第13款对送达时间进行了限制：“如果从原告向法院提交起诉状之日起120天以内未将传唤状和起诉状送达给被告，则法院在通知原告后，应根据当事人申请或以其自由裁量权决定，在不损害被告利益的情况下撤销该诉讼或者指令原告在特定的时间内送达；如果原告具有不能送达的正当理由，则法院应当适当延长送达的期限”。为了保护当事人诉权，《规则》还规定驳回诉讼后，原告可以重新起诉，如果因此而超过时效，责任由当事人自行负担。因为送达不能，实质上也属于一种诉讼风险，这种风险责任应当由当事人承担。

我国《民事诉讼法》虽然对管辖权也有规定，包括类似于美国的对物管辖的级别管辖、专属管辖，和对人管辖的地域管辖。但是，我国法律并没有将法院享有管辖权作为法院受理案件的前提，而是将管辖权的确定作为案件审理的重要组成部分。民事诉讼法规定的法院的审理期限是从立案之日起算。由于立案之后即开始计算审限，此时案件尚没有开始送达，又由于各种原因导致法院送达所占用的时间很多，“送达难”一直是制约法院审判效率、导致不少案件无法按期审结的瓶颈。因此，借鉴美国民事诉讼法，将能够送达被告作为法院行使管辖权的依据，同时将享有管辖权作为法院审理案件期限的起算点，将有利于我国法律规定的法院审限制度的落实，在一定程度上能化解法院因不能送达造成超审限而当事人可能还会责怪法官的倾向。

另外，最高人民法院在《简易程序若干规定》中，将原告对被告送达地址的证明义务进行了规定：如果原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。虽然这只是就原告对被告送达地址的证明义务的规定，而送达本身仍由法院进行。但这毕竟是将送达不能这种诉讼风险归责于原告承担的一种改革尝试，值得肯定，并应将其推广到普通程序之中。除此之外，我们还应该学习美国经验，增加规定如果原告事后又能够提供被告准确的送达地址，可以重新起诉。这一点对保护当事人诉权非常重要。

（作者系美国圣路易斯华盛顿大学法学硕士，美国Mei & Mark LLP律师事务所见习律师）