全面依法治国背景下政策与法律的关系

文/孙大伟 许诺

全面依法治国背景下政策与法律的关系

文/孙大伟 许诺

导 读

全面依法治国是新中国成立以来第一次以中央全会的形式做出的战略决策。落实全面依法治国方略的重要一环是正确认识和处理好政策和法律的关系。在实践中，政策与法律关系若处理不当，容易出现“红头文件”过多、过滥，“文大于法”等不正常现象。本文从制定主体、制定过程、制定客体三个方面对政策与法律进行了具体的比较分析，得出在全面依法治国背景下，正确处理政策和法律关系的关键在于完善党委决策机制的结论。

问题的提出

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，开宗明义地提出要“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”。建设中国特色社会主义法治体系最本质的特征是坚持中国共产党的领导。党领导人民管理国家事务和社会事务，一般是要通过制定实施党的政策以及通过国家权力机关的立法活动, 将党的政策上升为法律等方式进行。可见，在治国理政方面，政策和法律各自发挥着重要作用，而实际上要想更好地体现治理效果，落实好全面依法治国方略，必须处理好政策和法律的关系。现在的问题是，一些部门、地方在治理国家事务、社会事务过程中，常常出现权力无边界、程序不规范、主体常越界等诸多问题，政府根据需要，便随意制定出一批“红头文件”。从本质上讲，这就是没有正确认识和处理好政策和法律的关系。

政策与法律的比较分析

在关于政策与法律的关系上，中国曾经有过两次广泛的争论。第一次是在1957年的反右派斗争中，它标志着法律和政策的关系作为一个疑难问题在中国政法理论和实践中产生。争论结果形成了进入社会主义建设时期后一个重政策、轻法律，用党的政策取代法律的左的模式。第二次争论是在党的十一届三中全会后1979年到1980年间。（这次讨论）指出了法律和政策的区别，肯定了法律的重要意义，强调了用党的政策代替法律所造成的危害。经过两次大讨论以及后来的实践，对于政策与法律的关系问题自身而言，一方面严格区分法律与政策的界限，在我们社会主义国家，法律和政策两个社会现象的确存在着特别紧密的联系，正是因为如此，更应该注意区别两者，分清它们各自的结构、特点和功能，避免把它们混淆和等同起来；另一方面，要从建设性的要求出发，合理妥善地把两者的功能结合起来。

在我国现行的法律规范中，政策与法律也经常一起出现。《中华人民共和国宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”《中华人民共和国民族区域自治法》两次（序言部分和第四条）规定“贯彻执行国家的法律和政策”。《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定，应当遵守国家政策。”那么，政策与法律到底有哪些区别？以下从它们的制定主体、制定过程、制定的客体三个方面做具体的比较分析。

——政策与法律的制定主体不同

依照詹姆斯·E·安德森的观点，政策制定的主体可分为两类：官方制定者和非官方制定者。他进一步指出，官方的政策制定者是指具有合法权威去制定公共政策的人，包括国会议员、政府首脑、行政人员及法官；非官方的政策参与者也在政策制定的很多情境中发挥着重要作用甚至决定性作用，包括利益团体、政党、研究组织、媒体和公民个体。在此基础上，我进一步认为，政策的官方制定主体主要包括执政党（的领导机关）和国家（机关），非官方的制定主体主要包括在野党（参政党）、利益集团、公民个人。中国共产党是中国唯一法定的执政党，《中华人民共和国宪法》以根本法的形式确立了中国共产党的领导作用和领导地位。《中国共产党党章》规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”因此，中国共产党是制定政策的官方核心主体，这是党作为领导核心地位的具体体现，正如毛泽东所做的精辟总结：“政策和策略是党的生命”。中国共产党的政策（简称党的政策）由党的各级领导机关(包括中央和地方党委)制定，它的具体表现形式为领导机关依照党章规定而制定的宣言、纲领、决议、决定、通知、声明、口号、纪要、意见、建议、批复、规划、计划、方案、领导人讲话、工作报告、党报社论、党内文件等。由国家机关制定的政策称为国家政策（简称国策），按照西方通常的划分标准，国家机关一般分为立法机关、行政机关和司法机关，这三类机关都是国家政策制定的主体。在我国，国家政策具体表现为国家各机关为实现管理国家等任务而确定的方针、路线、原则、制度和其他对策。在我国由于中国共产党对国家各机关拥有绝对的领导权，因此，中国共产党的政策与国家政策在本质上具有一致性，中国共产党的政策也就是国家政策，这是我国政策的一个显著特征。也正因如此，在我国区分“政策与法律”的关键在于厘清“中国共产党的政策与法律”之间的关系。

在西方民主社会中，在野党、利益集团、公民个人等非官方制定主体通过各种途径去影响和制约官方的政策制定，他们在很多政策的制定过程中发挥着重要甚至决定性作用。在中国，各民主党派都是在中国共产党的领导之下，他们通过参加政治协商会议，代表不同的社会阶层，参与到政策制定的过程之中。因此，他们成为了中国政策制定主体不可或缺的组成部分。随着中国社会日益从传统单一性结构向异质多元性结构转型，各种利益集团的出现在所难免，它们已对我国政策的制定产生了重要影响。但中国目前亟待解决的问题是，如何像西方一样把利益集团参与政策制定过程纳入法制轨道。中国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，该条同时指出：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定从宪法的高度确立了我国公民个人在政策制定中的主体性地位，但保障公民参与政策制定的具体法律制度还不健全。

法律是由拥有立法权的国家机关依照法律程序制定。在中国通常认为法律有广义和狭义之分，狭义的法律仅指有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的规范性法律文件，它的制定主体特指全国人民代表大会及其常委会。广义的法律还包括行政法规、部门规章、地方性法规（自治条例和单行条例）、地方规章等，这些法律的制定主体分别是国务院、国务院各部和委员会、地方人民代表大会及其常委会、地方政府等。通过对比可以发现，无论是狭义还是广义的法律，其制定主体的范围都远远小于政策的制定主体范围。

——政策与法律的制定客体不同

在哲学上，“客体”指的是人的认识和实践的对象，即客观世界(自然和社会)。本文中政策和法律制定的客体特指政策和法律调整的对象。政策调整的对象范围比较宽泛，它不仅仅调整人的行为，而且调整人的思想。譬如在中国共产党的政策文件中经常提到要加强党员的理想信念和思想道德建设，要求党员坚定共产主义的理想信念，树立正确的道德观和荣誉观，保持思想作风的纯净和精神生活的高尚。政策的目的是要为某一政党、社会和集团给出一个在思想和行为上区分好与坏、对与错的标准，从而促进他们和谐发展。诚如有学者指出：“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致,那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的。”政策所规定的思想和行为标准如果是政党和集团的政策，它只对该政党和集团内的成员具有约束力，对社会其他成员只有号召力和引导力；如果政策是国家的政策，那么它自然对整个国家的组成人员都具有约束力。正因为政策调整的客体涉及人的思想领域，所以它实施的方式主要依靠制定主体的权威，运用号召、宣传、教育、说服、动员等方式去贯彻。正如毛泽东指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”

相比政策客体，法律客体的范围要小得多。法律只调整人的行为，而不触及人的思想，正如有学者指出：“法律对社会关系的调整，实际上就是对人们行为的调整和控制。”关于法律调整的对象，马克思早有如下经典的论述：“凡是不以行为本身而以当事人的思想方式作为主要标准的法律，无非是对非法行为的公开认可……对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利、要求现实权利的唯一东西，因此我才受到现行法的支配。”概言之，法律是规定人们权利和义务的行为规范。如果说政策提供的是人们在思想和行为上好与坏、正确与错误的标准，那么法律提供的是人们在行为上违法与否的标准，也就是说法律为人们可以为一定行为（权利性规范）或不为一定行为（义务性规范），以及要求人们为一定行为或不为一定行为提供了明确的规范。虽然政策和法律都对人们的行为进行调整，但法律对一国之内全体公民的行为都具有约束力，没有党派成员与非党派成员之分，即法律面前人人平等。另外，由于法律只对人的行为调整，它的实施方式也比较单一，就是通过国家的强制力来保障实施。

——政策和法律的制定过程不同

美国公共政策研究专家戴伊认为，像美国这样举世公认的民主国家，其政策的制定不是自下而上制定的，而是自上而下制定的，他把这一过程概括为“自上而下的政策制定模式”。在《自上而下的政策制定》这本书中，戴伊指出，“自上而下的政策制定模式”包括四个独立的过程，即政策的形成过程、利益集团的运作过程、选举领导者的过程、民意的制造过程，正是通过这四个过程，精英阶层主导和控制着政府政策的制定，然后，又在精英集团的推动下，政府使其政策合法化并加以执行，同时也会对其政策加以改革。戴伊进一步分析指出，所谓精英阶层指的是集中权力和集团的团体组织，例如工业企业、银行、保险公司、投资公司、媒体联合体、著名的律师事务所，以及接受巨额资金资助的基金会等。

中国各级政策制定过程的主导者和控制者是中国共产党，具体来说是中国共产党领导层的权力精英，基本的大政方针要由各级党组织制定,这也是党作为我国社会主义事业核心领导的具体体现。正如谢晖指出：“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，……决策过程基本取决于权力精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响。”中国共产党的政策一般是在党领导人民群众进行革命和建设的过程中，根据政治经济形势发展的需要，在深入调查研究，全面理解群众的意见、愿望和需求的基础上，由党中央或党的代表大会提出或制定。党的政策制定以后，再将它带回到群众中去，号召群众将党的政策化为他们的自觉行动；同时党的政策在群众的实践中检验，看它是否符合群众的根本利益和实际需要。通过实践的不断检验，对党的政策进行必要的修改，然后在适当的时候，通过一定的民主程序，将它转化为国家的政策。中国共产党的政策制定过程是“从群众中来、到群众中去”的过程，因此，有学者把它概括为“上下来去”的政策制定模式。中国共产党的政策以党的意志表现出来，但由于它的制定过程是遵循“从群众中来、到群众中去”，因此，它从根本上集中体现了人民（群众）的意志。

法律从根本上也是人民意志的体现，正如卢梭所言，法律“只不过是公意的宣告”。但法律的制定过程与政策的制定过程有着很大差异，法律的制定过程不是通过人民的意志上升为政党的意志或精英集团的意志，而是通过人民的意志上升为国家的意志。把人民意志上升为国家意志即法律的机关是国家专门的立法机关——议会或全国人民代表大会及常委会。任何政党（即使是执政的党）的领导机关也没有制定国家法律的权力，“在党的代表大会上是不能制定法律的”，列宁进一步指出: “意志如果是国家的，就应该表现为政权机关制定的法律。”国家立法机关把人民的意志上升为国家意志的过程主要是通过代议制或代表制来实现的，也就是说，全体人民通过定期选举的代表组成立法机关，委托他们来代表人民的利益和意见，最终以多数通过的方式使人民的意志上升为国家的意志。在上述立法的过程中，国家一般还采取直接民主的方式，广泛听取人民的意见，譬如对列入会议议程的法律草案召开座谈会、听证会、论证会，对与人民群众切身利益密切相关的法律案，还可以在报纸和网络上公布，进行全民大讨论。

正确处理政策和法律关系的建议

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”可见，在全面依法治国背景下，正确处理政策和法律关系的关键在于完善党委的决策机制。为此，首先各级党委要与政法机关保持良好的互动，党委要定期听取政法机关工作汇报，要做促进公正司法、维护法律权威的表率。其次切实建立健全“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的重大行政决策法定程序，做到依法制定政策；再次建立法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，确保规范性政策文件、重大决策得到合法性审查。最后建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，杜绝在政策制定和执行中，因为个别领导独断专行、贪腐渎职等原因，造成严重违法情况出现。

（作者单位：吉林大学）