我国少年司法制度的改革与完善

文/陈岩 曹熠铮

我国少年司法制度的改革与完善

文/陈岩 曹熠铮

青少年是国家的未来，寄托着民族的希望。但受到来自家庭、社会以及青少年身心发育不成熟等因素的影响，总有一些青少年误入歧途，走上违法犯罪的道路。当前，青少年犯罪已经成为困扰各国刑事司法的一个非常严重的问题，其数量之多、涉及案件类型之广都达到了前所未有的程度。如何防止未成年人犯罪，以及如何平衡未成年犯的惩罚与教育，成为许多国家刑事司法亟待解决的问题。

少年司法制度的内涵

《联合国少年司法最低限度标准规则》第2.3条规定，应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关。根据该条规定，少年司法应当从以下两个层面进行理解：一是立法层面，一个国家或地区在具有普适性的法律规范之外，还应就少年犯罪问题进行专门立法，包括实体法律规范及程序法律规范；二是司法机关，应当成立办理少年犯罪案件的司法机关，专职办理该类案件。可见，少年司法制度是一个涵盖性较广的概念，其内容涉及少年犯罪的立法、司法等诸多环节。

从制度设计的层面讲，少年司法制度至少应当包括以下内容：制定专门针对少年犯的法律、设置专门的法院或法庭、制定专门针对少年犯的独特的刑事诉讼程序。从司法实践的层面讲，少年司法制度则主要体现在对涉案少年诉讼权利及其他合法权益的保障，相较于其他案件中的犯罪嫌疑人、被告人，应当更加注重，比如对涉案少年的辩护权、适用逮捕等强制措施、刑罚的执行等特别规定。

少年司法制度的起源与发展

一般认为，少年司法制度源自美国。1899年，美国伊利诺伊州制定了《少年法庭法》并建立起少年司法制度，在世界范围内率先通过单独的立法实现了对未成年犯刑事责任的追究。受其影响，许多国家也纷纷开始变革刑事司法制度，逐步建立适合本国国情的少年司法制度。大陆法系国家中，以德国的少年司法制度最具代表性，1871年制定的《帝国刑法典》从刑事责任能力与刑罚的适用两个方面对少年犯罪问题作出了特别的规定，在某种程度上对不满12周岁的未成年犯予以量刑上的减轻处罚。然而，这些被轻判的少年犯不可避免地在狱中与重刑犯有所接触，刑满释放后反而不利于其重新生活，甚至使其再犯率居高不下。现实的问题亟待德国司法界进行一次制度上的变革。1891年，国际刑事学协会德国分会以“少年犯于现行刑法规定之下应循何种途径改变其处遇”为主题在哈雷召开了第二次会议，由此开启了少年司法改革运动。1908年，法兰克福成立了第一个专门审理少年犯罪案件的法庭；之后，出现了一批专门负责少年案件侦查与起诉的专业检察官。虽然一战的爆发从某种程度上阻碍了德国少年司法改革的推进，但德国议会于战后通过了《少年法院法》，其少年司法制度最终建立。

随着青少年犯罪现象在全球范围内愈演愈烈，少年司法也超出一国的范围成为全球共同关注的问题。1985年，联合国大会第40/30号决议通过《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）（下文简称《规则》），《规则》分六个部分对少年司法相关的理念及诉讼程序等问题作了阐述，成为各国少年司法制度的重要参考。

少年司法在我国经历了一个由逐步摸索、确立到不断发展完善的过程。1979年中央首次提出对违法犯罪的未成年人要实行“教育、挽救、改造”的方针；1984年11月，上海市长宁区人民法院建立了我国第一个少年法庭——“少年犯合议庭”，中国的少年司法实践由此开始。上世纪80年代末至90年代初，少年法庭由局部试点逐渐推广至全国，之后，立法机关及司法机关陆续制定了关于少年司法的诸多实体性和程序性法律规范，少年司法制度在我国逐渐发展完善起来。2012年修订《刑事诉讼法》时，在总结先前的少年司法制度运行经验的基础上，在新增的第五编“特别程序”中将“未成年人刑事案件诉讼程序”作为单独的一章加以明确规定，这是我国少年司法制度发展过程中非常重要的时间节点，为更好地保障未成年人的诉讼权利及其他合法权益提供了法律根据。

我国少年司法制度的现状

少年司法制度在我国发展至今，已经取得了显著的成果。立法层面，已经初步形成了少年违法犯罪的法律体系，除《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部专门性法律之外，少年违法犯罪问题散布在大量的实体法及程序法中。司法实践层面，经过30多年的探索，已经形成了关于少年司法较为成熟的理念及许多具体的做法，如“紧密结合宽严相济的刑事政策，对少年实行‘宽罚严管’的基本策略，如‘教育、感化、挽救’方针，‘综合治理’的方针，以及‘教育为主、惩罚为辅’的原则”。具体做法上，各地法院积极创立具有中国特色的、专门适用于未成年人案件的审判制度和工作机制，比如圆桌审判方式、社会调查报告制度、轻罪记录封存制度，法庭教育制度，心理评估干预机制、延伸帮教以及对未成年人出庭和作证采取的各种保护制度等。专门机构建设层面，2014年，最高人民法院院长周强在全国法院少年法庭工作座谈会中指出：“全国四级人民法院均已建立了少年审判专门机构或者指定专人办理”。从当前少年司法制度运行的法律效果看，其在防止未成年犯再犯罪方面发挥了较大的作用。据统计，2009年至2013年，全国法院共判处未成年被告人332789人。从每年所判处的人数看，呈逐年下降的趋势。自2002年以来，未成年人重新犯罪率始终保持在2%左右，远低于整体重新犯罪率。

我国少年司法制度的问题

我国少年司法制度所取得的成就有目共睹，但同时也不可避免地存在着许多问题。无论在立法、司法实践还是在专门机构的建设方面均有需要改进与完善的地方。立法层面，目前宪法、刑法及刑事诉讼法等基本法律对未成年人犯罪及刑事诉讼均作了特殊规定，但大都较为原则、尚未形成完整的体系。《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》虽然是专门的未成年人立法，但缺乏相应的具体操作规定，无法和其他实体法和程序法形成有效衔接。少年司法实践中探索出来的许多办法，如暂缓判决、监管令、社区服务令等，因没有法律依据而仅仅停留在理论探索层面。立法的滞后，已经成为今天掣肘少年司法制度进一步发展的突出问题。立法的不完善反映到司法实践中表现出的问题非常多，审前程序、审判程序乃至执行程序中均不同程度存在。

我国少年司法的审前程序

1.未成年人犯罪强制措施的适用。根据犯罪嫌疑人、被告人被采取强制措施后人身自由受限制或剥夺的程度及状态，可以将强制措施区分为羁押性强制措施与非羁押性强制措施。对涉嫌犯罪的未成年人应当尽量适用非羁押性强制措施，而对于拘留和逮捕则应当严格限制其适用。我国《刑事诉讼法》第269条第1款明确规定：“对于未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当严格限制适用逮捕措施。人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕，应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，听取辩护律师的意见。”

虽然法律明确规定严格限制逮捕的适用，但是由于该规定原则性较强而操作性不足，司法实践中未成年人的羁押率仍然居高不下。以上海市3年的数据为例，2007年上海地区审前逮捕率为79.2%，2008年为75%，2009年为69%，3年平均审前逮捕率为75%。2014年，在全国检察机关受理审查批捕未成年人犯罪案件中，未被批准逮捕未成年犯罪嫌疑人达14892人，不捕率为26.66%，仅比全国整体不捕率高7.26%。即当前7成以上的未成年犯罪嫌疑人被逮捕，该比例仍较高。而相应的，取保候审等非羁押性强制措施的适用率则偏低。

2.未成年人犯罪附条件不起诉。与一般的不起诉决定不同，针对未成年人的附条件不起诉是建立在符合起诉条件的基础上的。这一制度的设立，使罪行较为轻微且已有悔罪表现的未成年人可以免于刑事处罚，更好地起到教育、保护未成年人的作用；同时在附条件不起诉的考验期内，检察机关也可以对其进行监督考查，一旦违反有关规定可提起公诉，交付法院审判。

当前的司法实践中，附条件不起诉制度也出现了一些新问题。如作出附条件不起诉决定时，被害人的态度是否应当考虑在内？一味地强调对未成年人的保护而不考虑被害人及其家属的态度很有可能对其造成二次伤害。再如，附条件不起诉考验期间配套帮教措施的缺位使得消除涉罪未成年人社会危害性，促进其回归社会方面面临诸多问题。此外，当前的未成年人犯罪附条件不起诉制度还存在适用范围较窄、帮教机制及考查机制不完善、监督制约程序不足等问题。

少年法庭现状及问题

历经30年，我国少年司法审判机构和队伍从无到有，不断发展壮大。截至2014年，全国法院共设立少年法庭2253个，合议庭1246个，少年刑事审判庭405个，综合审判庭598个，少年法庭呈现出多元化审判机构模式的发展格局。2000年至2005年间，全国法院共判处未成年被告人353652人，其中作出无罪判决的382人，占0.11%；作出有罪判决的353270人；判处五年以下监禁刑的176298人，占49.90%。判处非监禁刑罚或者采取非监禁刑罚执行方式的(管制、单处罚金、拘役及有期徒刑缓刑的)未成年犯134225人，占有罪判决人数的38%；判处五年以上有期徒刑至无期徒刑的42747人，占12.10%。据统计，2002至2008年间，经过各方面努力，我国未成年罪犯的重新犯罪率基本控制在1%-2%之间，是全部罪犯重新犯罪率的1/3-1/4。

当前，少年法庭工作的进一步发展仍面临相当的挑战。一是在立法层面。我国的基本法律作出的针对未成年人犯罪的规定都较为原则，即便是《预防未成年人犯罪法》等专门立法，仍是缺乏相应的具体操作规定，往往需要各级司法机关摸索开展相应适合地方的制度。二是少年法庭的实践层面。少年法庭不同于普通的刑事审判，其有相当的特殊性，受专业人才及地区经济社会发展水平制约较为明显。同时，不同地区的人口分布结构也是不同的，这将直接导致未成年人案件分布明显不均衡。我国东部地区相关制度起步早，成果也较为显著，如何将发达地区的实践进一步推广仍需要做很多工作。并且针对案件的分布问题也需要科学合理设置审判机构，提高未成年人案件审理的科学性。

未成年人犯罪刑罚执行

我国现已建立起“家庭、学校、社区三位一体”帮教，在针对未成年人的刑罚执行方面取得了较大的成功。非监禁刑的适用能够避免未成年犯过早地被贴上犯罪人的“标签”，避免其心灵受到更严重的扭曲。其次，其能避免未成年人受到交叉感染。采用社区矫正这种非监禁刑，既能使未成年罪犯受到一定的惩罚，又可以在社会的关心、指导和帮教下重塑“三观”，使他们能以一种更佳的状态重新回到社会并被社会接纳。

修改后的《刑事诉讼法》未成年人刑事诉讼程序这一章中，并未对未成年人的执行程序做出明确规定，也没有规定社区矫正的范围。同时，结合刑法的相关规定，社区矫正的适用往往仅限于未完全限制人身自由的管制这一刑罚以及缓刑，适用范围较窄。对于有明显悔罪表现的未成年人而言，收监执行中再短的时间都有可能对其身心造成不可弥补的伤害。如何进一步发挥社区矫正等非监禁刑执行方式在未成年罪犯的刑罚执行中的作用需要深入研究。

我国少年司法制度的改革与完善

有学者将二战后青少年立法与少年司法制度归纳为5种情况：一是从青少年法规的内容来看，由单纯的司法消极预防转变为对青少年进行积极保护；二是青少年立法与少年司法向“司法福利”发展；三是青少年立法与少年司法制度向成年人发展；四是青少年立法与少年司法制度对少年犯处理向社会化和多样化发展；五是将危害少年的成年人犯罪特别规定为青少年法规的主要内容，借以保护少年。上述情况较为全面地概括了当前少年立法与司法的理念及发展趋势。以此为参照，就我国少年司法制度的完善而言，应当从以下几方面着力：

1.立法层面的完善。法律的完善是少年司法制度得以进一步发挥作用的基础和前提。虽然修改后的刑事诉讼法中已经专章规定了未成年人犯罪案件的刑事诉讼程序，但相关规定仍过于原则，操作性不强。如犯罪记录封存的法律效果，刑事诉讼法并未予以明确规定，该程序中有权申请的主体、裁决主体、认定程序、救济程序等均应予以明确。经过30多年的探索，在少年法庭方面已经总结出了许多有益的经验，应当通过立法的方式将其固定下来，以此实现少年司法乃至国家法制的统一。应当尽快制定《少年法庭法》，同时积极探索和论证少年法院的做法。当然，未成年人的保护不仅限于审判程序中，审前程序中同样应当确立相应的制度保障，比如建立未成年人讯问时律师在场制度，提高对未成年人适用羁押性强制措施的条件等。

2.刑事审前程序的完善。一要扩大非羁押性强制措施的适用。具体而言，办案机关在办理未成年人案件时应当树立少用、慎用羁押性强制措施的司法观念。在决定是否适用强制措施及适用何种强制措施时应当充分运用社会调查等方式，在充分了解未成年人的成长环境、生活经历、性格特点等基础上，对其“危险性”作出尽可能准确的评估。二要完善附条件不起诉制度。附条件不起诉制度至少在以下几个方面存在进一步完善的空间：

第一，适当扩大附条件不起诉的范围。根据现行刑事诉讼法，未成年人附条件不起诉的适用存在两个最为主要的限制条件：一是案件类型，必须是涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章所规定的犯罪；二是刑罚条件，即涉嫌的犯罪可能判处一年有期徒刑以下刑罚。可见，附条件不起诉的适用范围非常有限，这将极大地限制该制度功能的发挥。考虑到世界范围内少年司法从消极预防向对青少年的积极保护的发展趋势，我国少年司法制度应当进一步弱化国家与青少年犯罪人的对立。本着积极保护青少年的态度，适当扩大附条件不起诉的范围是少年司法发展的大趋势。

第二，附条件不起诉附加义务的扩充。理论上可将附条件不起诉中所附加的条件区分为负担性义务与指示性义务。前者是指犯罪嫌疑人对被害人、国家和社会的义务，后者是指犯罪嫌疑人应在检察机关的指示下采取有效措施真诚悔罪、避免再犯，以更好地融入社会的义务。相较于指示性义务，负担性义务更能够承载并实现附条件不起诉制度的价值，与当前少年司法向“福利司法”发展的趋势也更为契合。然而根据我国《刑事诉讼法》第272条第3款的规定，我国附条件不起诉中所附条件主要是指示性义务，而缺乏负担性义务的规定。因此，扩充附条件不起诉中的负担性义务，增加诸如向社区或指定的公益团体提供公共服务等义务极为必要。

3.完善少年法庭制度。少年法庭自身的发展是少年司法事业不断发展的基础。现行刑事诉讼法虽然规定了未成年人的特别诉讼程序，但并未明确规定有关少年法庭的制度。除了上文提到的专门就少年法庭进行立法之外，针对当前少年法庭等青少年违法犯罪案件专门审理机构运行中存在的问题，应当从以下几个方面对该制度予以完善：

第一，针对少年法庭地区间发展不均衡的问题，可以在少年法庭设置的科学性上多做文章。由于经济社会的发展，未成年人案件的审判任务也日趋繁重，但一个客观的现象是，城市尤其是经济发展程度较高的城市，发生未成年人刑事案件的几率更大。在少年审判的机构设置上也要更具有针对性，分布也要更加均衡。考虑到社会变迁的加快，可以参考最高人民法院巡回法庭的制度设计，在未成年人案件发生较多的地区，设立由专业人士组成的专门审理未成年人案件的巡回法庭，将某一地区的未成年人刑事案件加以集中，提升案件审理效率，避免出现人多案少、浪费司法资源的情况。

第二，应当进一步完善公、检、法三机关在办理未成年案件中的工作衔接机制，增加少年法庭建设中的社会参与。保护涉案未成年人的合法权益，预防、矫治、减少未成年人犯罪，需要公、检、法、司法机关共同参与、协同配合才能获得好的成效。少年法庭制度的完善仅依靠法院一家显然无法实现，尤其在少年司法向社会化、多样化发展的大背景下，在少年法庭的建设方面，法院应当积极与公、检创新联动机制，并积极稳妥地引入和完善社会参与机制。

4.完善少年犯刑罚执行制度。未成年人的刑事案件执行可以分为两种类型：一是收监执行的未成年犯；二是因被判处管制、缓刑等而适用社区矫正的未成年犯。就第一种类型而言，羁押场所通过分类羁押、分别管理，基本能够保证对未成年犯的针对性执行。

就第二种类型，单纯的社区矫正并不能彻底解决有关未成年人刑罚执行问题。2015年11月2日，在十二届全国人大常委会第十七次会议第二次全体会议上，最高人民检察院检察长曹建明作了有关刑罚执行监督工作情况的报告。这份报告提出了完善刑罚种类，增设强制社会劳动等刑罚方式的建议。对轻微犯罪案件，建议人民法院可以判处被告人参加一定时间的社会劳动。对于未成年人而言，在社区矫正中增加适度劳动不失为一种更好的办法。未成年犯以此积极参与到社会当中，扩大其接触面，帮助其认识社会、了解社会，在一个比较宽松的环境中进行劳动改造。这种方式更能调动未成年人的积极性，既能使其得到强制的改造，又能顺利地回归社会。

结语

少年司法制度在我国施行的这些年，有成就，也有问题。随着十八届四中全会作出“依法治国”伟大战略部署，中国的法治建设将迈向一个新的高度。作为结合了未成年人保护与司法建设的少年司法制度，也将在未来得到新的发展。在立法、行政、司法机关的积极参与以及全社会的共同努力下，我国的少年司法制度将实现全面的发展。我们有理由相信，通过完善制度，走上犯罪道路的未成年人会越来越少，而那些不幸的失足少年也能真切地体会到司法制度的关爱，也能尽早地、更顺利地回归社会。

（作者单位：公安海警学院）