缩小东盟内部发展差距——21世纪海上丝绸之路所扮演的角色

（柬埔寨）万那瑞斯·常著 颜洁译

缩小东盟内部发展差距
——21世纪海上丝绸之路所扮演的角色

（柬埔寨）万那瑞斯·常著 颜洁译※

发展差距（或经济社会发展程度的不均等）抑制了区域经济增长，对区域和平与稳定造成威胁，削弱社会凝聚力与团结并妨碍环境治理。由于内部存在着经济和发展战略的分化和差异，一个双层式的（twotiered）东盟是脆弱的。缩小发展差距对于东盟共同体的建设来说十分关键。中国提出的21世纪海上丝绸之路倡议在推动区域互联互通和产能发展上扮演着至关重要的角色。然而，丝绸之路发展规划需要更多地关注“软性基础设施”的建设，例如制度建设、人力资源发展、中小型企业的产能发展以及社会创新，等等。

东盟；发展差距；21世纪海上丝绸之路

因为有着2015年实现一个共同市场和生产基地、一个具有竞争力的经济区域、一个公正发展的区域以及一个融入世界的区域经济的目标，东盟经济共同体的发展正在全力进行。然而，仍然存在着完全实现东盟经济共同体发展蓝图的障碍。欠发达经济体并不具备充分享受区域一体化进程所带来利益的相应的制度建设能力和领导权。

成员国之间经济发展程度的不均等仍然是建成一个包容的、以人为本的东盟的阻碍。柬埔寨、老挝、缅甸和越南4国（CLMV）是区域内较不发达国家，制度建设能力、人力资源和实体基础设施是他们在融入区域发展过程中面临的一些关键性限制和挑战。同时，由于缺乏市场信息、融资来源、生产能力以及诸如与标准相关的安排这些非关税壁垒的存在，在这些国家的私人领域，尤其是中小型企业（SMEs）面临着将其产品和服务向区域内输出的困难。

本文探讨东盟面临的挑战，概述东盟内部的发展差距，并就如何缩小发展差距问题提出对策建议。具体而言，本文旨在分析3个问题：一是实现东盟经济共同体的挑战和限制是什么；二是发展差距问题为何如此重要；三是如何缩小发展差距。

一、东盟内部的发展差距

就建成一个以人为本的东盟而言，存在着诸多挑战和限制。例如，发展差距、国家内部缺乏协调、人民缺乏参与以及一些成员国制度建设能力较弱等是其中的一些关键性问题。

国家内部缺乏协调是实现东盟经济共同体的主要障碍。不同的政府部门和机构之间的步调并不一致，得不到很好的协调。在国家层面上，利益集团的分化（即“一体化的拥护者与反对者”）使东盟经济共同体建设的进程变得迟缓。诸如关税减让、消除非关税壁垒、服务领域的自由化、外国投资者的国民待遇、海关的现代化以及“国家单一窗口”（National Single Window）系统这些方面都应被纳入国家法律和方针决策的制定当中（Basu Das，2015）。

发展差距的扩大，无论是在国家层面还是在区域层面，都阻碍了区域一体化的进程。政治意愿和资金的缺乏、软弱无力的制度以及利益分歧是缩小东盟内部发展差距的主要障碍（Alavi and Ramadan，2008）。在人民收入、基础设施建设、国家整合和制度化建设上的差距均显示了东盟内部的发展差距。除此之外，东盟内部的数字鸿沟（Digital Divide）和知识经济与社会的增长也成为东盟内部正在出现的挑战（Johnson，2002）。

发展差距是指不同国家之间或一个国家内的不同地区之间经济社会发展的不均等程度。发展不仅仅是以人均GDP来衡量的，也通过人的基本生存需求（如居所、食物、医疗、教育等）、不平等状况的减少、生活标准的提高、人的自尊的提高以及市场内自由选择度的扩大等来衡量。发展是一个目标导向的过程，在这个过程中，人们获得有尊严的生活，贫困减少，人与其赖以生存的环境和社会有着良好的关系（Todaro and Smith 2012）。20世纪90年代，联合国引进了人类发展指数（Human Development Index，HDI）作为衡量社会经济发展的指标，这个指数包括人们对生活的期望、教育水平和生活标准等。

在本文中，发展差距的概念有其明确的定义。发展差距在收入状况、人的寿命、教育程度、信息技术的发展和治理水平等方面得到表现。收入差距由人均GDP和贫困水平来衡量；人的寿命由平均寿命来衡量；教育水平由成年人识字率以及初等教育阶段、中等教育阶段和高等教育阶段的入学率来衡量；数字鸿沟由对信息技术的访问比例和使用比例来衡量；治理水平由清廉指数（Corruption Perception Index）来衡量。

（一）收入差距

表1 2012年东盟国家的收入差距

（二）教育水平

表2 2012年东盟国家的教育发展情况

（三）医疗水平

表3 2012年东盟国家医疗发展情况

新加坡的医疗水平较高，医疗支出也较高，该国鼓励私人在医疗领域的投入。泰国、文莱和马来西亚在医疗方面有着良好的标准，也在追求更高的医疗质量。印度尼西亚、越南和菲律宾在医疗方面有基本的保障。柬埔寨、老挝和缅甸的医疗保障水平较低，在医疗供给上也较为缺乏。

（四）互联网的使用

东盟经济体经历了以互联网用户比例和宽带用户为衡量标准的互联网普及率的健康增长。该区域的互联网用户由2009年的0.81亿人增长至2013年的1.62亿人，翻了一番。

表4 2013年东盟国家互联网使用率情况

（五）治理水平上的差距

表5 2015年东盟国家清廉指数

二、发展差距问题为何如此重要？

曾有人提出，具有包容性和参与性的区域主义是区域长久和平、稳定和繁荣的基础。东南亚国家发展程度的不均衡威胁着该区域长久的和平、稳定和可持续发展。国家层面和东盟内部的发展差距将很有可能导致一个双层式的（two-tiered）东盟的产生，这将为未来的政治社会弊端和冲突埋下隐患。

发展和安全是相辅相成的。为了实现一个安全、繁荣和充满关切的共同体，东盟需要实施一种包容性的地区主义，在这其中，“迈向区域一体化的完整而全面的途径”是必要条件（Caballero-Anthony， 2005）。如果发展不均衡的趋势得不到缓解，东盟的凝聚力、团结和稳定将受到影响。Daniel Wu提出，“在下一个十年中，东盟内部的发展差距将有可能作为头等非传统安全议题而出现”（Wu，2013）。

在对一个分层式的东盟（a tiered-ASEAN）有所认识之后，区域的领导人们已经采用了若干区域发展倡议以及创造了一些区域和次区域的制度和机制来协助欠发展经济体赶上其他成员国的脚步。1998年，在越南河内举行的第六届东盟峰会上，东盟领导人就“缩小成员国之间的发展差距，在区域内减少贫困和社会经济发展的不均等”表达了他们的政治意愿和承诺。

东盟一体化倡议（IAI）是2000年发起的，旨在缩小发展差距以及加快东盟新成员国的经济一体化进程。东盟一体化倡议工作计划的第一阶段是2002～2008年，第二阶段为2009～2015年，第三阶段是2016～2022年。为了协调与实现东盟一体化倡议工作计划，3个机制由此产生：东盟一体化倡议发展合作论坛（IAI Development Cooperation Forum）、东盟一体化倡议工作组（IAI Task Force）和东盟秘书处东盟一体化倡议部（ASEAN Secretariat-IAI Division）。

东盟一体化倡议工作计划的项目准则包括，对柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国（CLMV）在外部援助方面的需求进行清晰地鉴定；一个项目所发挥的作用在国家发展计划中的重要性；项目在柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国参与东盟规划能力建设中的有效性；柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国发展的长期连续性、可持续性以及其吸纳（外部援助）的能力等。东盟一体化倡议工作计划的第一阶段，即2002～2008年完成了134个项目（或规划），吸引了总额为1.91亿美元的来自东盟6个老成员国的投资以及来自对话伙伴国的总额为2300万美元的投资。投资的来源主要有东盟、东盟的对话伙伴国和发展伙伴国、区域和世界性的金融机构、私人企业、基金会以及非政府组织（NGO）等。

2001年，关于缩小发展差距、加速东盟一体化的《河内宣言》为应对发展差距问题提供了路线图和政治承诺。宣言指出：“为了缩小东盟成员国之间以及东盟与世界其他地区之间的发展差距，为了本区域具有活力的和可持续的发展，为了我们人民的繁荣，我们决心齐心协力地推动有效的合作和互相之间的帮助。”基础设施、人力资源、信息与通信技术和区域经济一体化是东盟致力于缩小发展差距的区域合作的4个主要领域。

万象行动计划（VAP）对为缩小发展差距而进行的区域项目做了概述，其中包括一些旨在帮助欠发达成员国消除关税、非关税壁垒和物质障碍，实现商品和服务在产品市场和生产要素市场内自由流通的具体的区域合作行动。万象行动计划还包括旨在就减少贫困、推动公正而具有包容性的发展对国家层面的努力进行补充的行动。

巴厘协议Ⅱ为以三大支柱——东盟政治安全共同体、东盟经济共同体和东盟社会文化共同体构建东盟共同体描绘了蓝图。东盟试图将其共同体定义为“人人机会均等”的“命运共同体”，这意味着东盟人民有权公平地从区域一体化和共同体建设过程中受益。因此，缩小发展差距是释放东盟人民潜力和实现以人为本的东盟的关键所在。

有一些旨在促进发展的次区域合作机制，例如大湄公河次区域合作机制，其最重要的发展项目包括：南北经济走廊、东西经济走廊、南部经济走廊、电信骨干、区域电力联网和贸易安排、跨境贸易投资便利化、加强私人部门的参与度和竞争力、发展人力资源和技术技能、一个战略性的环境框架、防洪和水资源管理以及区域旅游发展等。

2003年，泰国与其邻国——柬埔寨、老挝和缅甸发起了一项旨在消除它们之间发展差距、增强它们的比较优势、在相互贸易中获利的经济合作战略倡议。不久之后，由于越南的参与，这项倡议演变成伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济战略合作峰会（ACMECS）。每个参与方为了协调彼此的合作都各自在相关部门承担起责任。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济战略合作峰会重视关于加速5国贫困的边境地区经济增长的倡议，例如，通过发展契约农业、友好城市以及泰国在公认的边境地区通过伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济战略合作峰会的试验性方案对其邻国的农产品单方面地实施零关税等。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济战略合作峰会涵括的部门包括贸易和投资、农业和工业、交通联网、旅游业、人力资源开发和公共健康等。在泰国与其他4国的每个国家之间，还有发展双边合作的总体规划方案。

虽然对东盟一体化倡议有所补充，但伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济战略合作峰会所追求的目标从长远来看则更为系统化。在该战略框架下，泰国国际发展合作局（TICA）负责向柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国提供技术上的援助，而邻国经济发展合作局（NEDA）则负责向柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国提供低息贷款（包括30%的补助金和1.5%的利率）。

来自于对话伙伴国的援助包括东盟—澳大利亚发展合作规划、来自欧盟的东盟区域一体化援助、来自美国的旨在推进国家合作和经济一体化的东盟发展愿景、日本—东盟一体化基金、中国发起的亚洲基础设施投资银行以及德国在东盟单一市场框架下对东盟一体化倡议的援助。

三、如何缩小发展差距？

为了使东盟国家彼此之间保持相互关联，实现共同向前发展，最为贫穷和最为脆弱的群体必须具备参与区域一体化和从中获得发展机会的能力。为了缩小发展差距，东盟需要一个强烈的政治意愿和坚定的发展战略。

有人提出建议说，区域机制化建设和社会保障的提高（尤其是照顾到最为脆弱的群体的机制的建立）对于缩小发展差距来说是至关重要的（Giang and Thanh，2007）。制度能力、资源的有限性以及治理能力和责任制度都需要被全面地加以考量。发展需要得到广泛的理解。东盟需要把注意力放在以人为导向的发展上（Caballero-Anthony，2006）。

有必要使东盟一体化倡议在缩小发展差距问题上发挥重要作用。东盟及其合作伙伴们应当密切关注发展差距之所在（Severine，2007）。在南南合作和涉及多利益方的伙伴关系中将发展差距识别出来并提出相关对策建议就对资源善加利用以缩小发展差距而言是十分关键的。区域内国家需要在教育、技能开发、食品安全、社会保障和与健康相关的各项议题中投入更多（McGillivray and Carpenter，2013）。

在推动东盟成员国之间及其彼此之间的合作和协调以加强区域一体化方面，采取共同的行动是十分重要的。因为区域外国家的援助，东盟在塑造区域结构（regional architecture）上已成为关注的焦点（Yoshimatsu，2006）。

为实现区域经济融合以及缩小发展差距，柬埔寨、老挝、缅甸、越南4国需要专注于贸易政策、外来投资和劳动力迁移政策的改革以深化“政策改革的速度和广度”。在教育和健康领域以及在发展和实施有效而包容的土地改革方面，迫切需要更多的投资（Menon，2013）。

四、21世纪海上丝绸之路的角色

“一带一路”倡议是中国旨在经由区域互联互通来创造和分享发展机遇，并推动“亲、诚、惠、容”，“共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观”以及“利益共同体、命运共同体和责任共同体建设”等理念的发展战略和周边国家外交的主要组成部分（Ruan et al.，2016）。

21世纪海上丝绸之路（MSR）的合作领域被置于“2+7”合作框架之下，它包括两点关于建立战略互信和推动互利的经济合作的政治共识以及7个优先合作领域（海洋合作、旅游合作、金融合作、安全合作、防灾减灾合作、环保合作和人员交流与往来）。作为对于一些区域内国家就21世纪海上丝绸之路倡议是否为中国统治该区域隐瞒了战略日程表的关切的回应，中国已经做出澄清，声称无意在战略上建立区域霸权。

21世纪海上丝绸之路在很大程度上是契合东盟共同体发展蓝图的。2015年3月8日，在中国—东盟海洋合作年启动仪式上，中国国务委员杨洁篪强调：“21世纪海上丝绸之路的创新点之一是强调对接。对接不是你接受我的规划，也不是我接受你的规则，而是在相互尊重的基础上，找出共同点与合作点，进而制订共同规划。”他表示：“21世纪海上丝绸之路不是任何国家的地缘政治工具，而是所有国家的公共产品，不搞任何形式的垄断和强制，而是大家平等相待，商量着办事。”

东盟高层领导人对21世纪海上丝绸之路的看法是颇为积极的。新加坡荣誉国务资政吴作栋在2015年曾经说过，21世纪海上丝绸之路是“构建一个和平与繁荣的亚洲共同体之路”。他还提到：“这除了传统的互联互通之外，也包括现代互联互通，如虚拟联结、电网联结和金融联结。如此，21世纪海上丝绸之路不仅能够扩大其对本区域的经济贡献，也能加强中国与其他现有区域合作框架的联系。”（Today Online，31 October 2015）

21世纪海上丝绸之路鼓励中国与东盟之间的贸易、投资关系和互联互通，在缩小发展差距以及在欠发展地区减少贫困等方面帮助东盟的共同体建设。到2020年，中国—东盟双边贸易额将有望达到1万亿美元，中国对东盟的外国直接投资将达到1500亿美元。

除了区域内更好的互联互通之外，亚洲范围内正在不断增长的中产阶级数量将成为区域经济发展的动力。根据2010年一项经济合作与发展组织的研究，到2020年，世界范围内的中产阶级规模将达到32亿人，到2030年将达到49亿人，其中有85%的增长来自亚洲。到2030年，亚洲中产阶级人数将占据世界的66%。

五、未来合作的领域

中国包括21世纪海上丝绸之路在内的区域性倡议也需要关注机制建设和减贫问题。治理能力对于构建区域共同体来说是一种结构性或制度性的约束。也许，中国需要与其他本地利益方共同合作，推动治理能力的提升和机制变革。

21世纪海上丝绸之路需要给予人力资源发展和创新能力更多的关注。人力资源和知识是社会经济发展和区域共同体建设的基础。

21世纪海上丝绸之路框架下的基础设施发展项目需要更好地与乡村地区的发展结合起来。当前的发展计划是向城镇地区倾斜的。相较于乡村地区，城镇地区从区域互联互通中得到了更多的实惠。

结论

假如人民在形成国家和区域发展计划的过程中缺乏权力或无能为力，假如发展差距问题没有得到有效的解决，那么东盟共同体建设只能是一个渴望而较难成为现实。东盟成员国及其之间发展程度的不均等将对区域长远的和平、稳定和繁荣形成威胁。

因为其资源的有限性，东盟仅靠自身是无法帮助其欠发达成员国缩小发展差距的。作为东盟主要的对话伙伴国之一，中国具备帮助东盟提升其欠发达成员国发展水平的财力和技术资源。

在中国的区域外交中，21世纪海上丝绸之路是一个关键的区域发展倡议。然而，当前该倡议并未对制度上的互联互通（即“软性发展”）、人力资源发展和创新着墨太多。中国需要帮助东盟欠发达成员国同时进行“硬性”和“软性”的基础设施建设。

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7.McGillivray，M.and Carpenter，D.（eds.）.Narrowing Development Gap in ASEAN：Drivers and Policy Options.London and New York：Routledge，2013.

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9.Ruan Z.，Chen，Y.，Lan，J.，Song，J.，Guo，J..“China’s New Neighborhood Diplomacy：Seeking Stability Through Management and Planning”.CIIS Report No.9，February 2016. Beijing：China Institute of International Studies.

10.Severino，Rodolfo.“The ASEAN Developmental Divide and the Initiative for ASEAN Integration”.ASEAN Economic Bulletin，24：1，2007，pp.35～44.

11.Todora，M.and Smith，S..Economic Development. New York：Addison-Wesley，2012.

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13.Wu，Daniel.“Rethinking the Development Gap：ASEAN’s Inclusive Growth Imperative”.The Diplomat，22 May 2013.

（责任编辑：罗梅）

Narrowing the Development Gap in ASEAN——What Roles Can the 21st Century Maritime Silk Road Play

（Cambodia）Vannarith Chheang

Development gaps or socio-economic inequality dampen regional economic growth，threatens regional peace and stability，undermine social cohesion and solidarity，and hamper environmental governance.A two-tiered ASEAN is vulnerable to strategic division and economic disintegration.Narrowing the development gaps is critical to ASEAN community building.The 21st Century Maritime Silk Road initiated by China plays a vital role in promoting regional connectivity and production capacity.However，the Silk Road projects need to focus more on soft infrastructure such as institutional building，human resources development，production capacity development for small and medium-sized enterprises，and social innovation.

ASEAN；Development Gap；21 Century Maritime Silk Road

F125

A

1003－2479（2016）06－0015-06

※万那瑞斯·常：柬埔寨战略研究所主席；颜洁：广西社会科学院东南亚研究所《东南亚纵横》编辑部执行副主编、助理研究员，中山大学历史系世界史专业博士研究生